◎文/王勁松 楊光
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省級行政區(qū)劃改革的方向
◎文/王勁松 楊光
行政區(qū)劃是行政管理體制在空間地理分布上的體現(xiàn),也是國家憲法構(gòu)成的重要內(nèi)容。根據(jù)《憲法》規(guī)定,我國是實行中央統(tǒng)一管理的單一制國家。在中央政府之下,地方政府分成省(自治區(qū)、直轄市)、市(地級市,或稱設(shè)區(qū)的市)、縣(縣級市,或稱不設(shè)區(qū)的市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級,加上中央一共五級。從管理學(xué)的角度分析,行政區(qū)劃研究的是橫向在空間上的協(xié)調(diào)劃分,行政等級研究的是縱向的制度設(shè)計。從發(fā)展演變的角度來看,同一級行政區(qū)劃的細(xì)分、裂變,與縱向的設(shè)計、管理是分不開的。一段時間以來,學(xué)術(shù)界和政界對減少行政層級討論較多,如實行“省管縣”;但數(shù)年過去,并沒有取得大的值得推廣的進(jìn)展。
本文不想對縱向的行政層級展開討論,而是在橫向上對我國省級行政區(qū)的數(shù)量變遷,進(jìn)行歷史回顧;并在實證研究的基礎(chǔ)上,進(jìn)行發(fā)展展望、提出政策建議。
我國幅員廣大,人口眾多,歷史悠久,各地情況相異,發(fā)展水平不同。面對復(fù)雜的行政區(qū)劃以及行政等級,在理論和實踐上,都需要我們運用正確的方法,去探尋和解決問題,得出切實可行的結(jié)論。省級行政區(qū)是地方第一級行政區(qū),對中央和下屬的低級行政區(qū)而言,起著承上啟下的重要作用。
秦始皇建立統(tǒng)一的國家,廢除了分封制,在世界范圍內(nèi)最早實行了郡縣制。長達(dá)一千多年的時間里,中央集權(quán)的郡縣制框架沒有變化;但行省制的建立成為郡縣制的繼承和發(fā)展。我國行省制確立,源于元朝,在明清兩朝得到發(fā)展,成為13世紀(jì)以來我國的主要行政模式,最終影響了我國現(xiàn)代的行政體制。
元朝建立后,正式在朝廷設(shè)置中書省總領(lǐng)全國政務(wù),時稱“都省”。元朝在全國共設(shè)10個行省,即嶺北、遼陽、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西和湖廣。而山東、山西、河北和內(nèi)蒙古等地則稱為“腹里”,由中央政府的中書省直轄。明替元后,明朝設(shè)立了南直隸、北直隸、浙江、福建、廣東、廣西、湖廣、陜西、云南、四川、江西、河南、陜西、山東和山西15個承宣布政使司轄地。雖然國家疆域幅員有所縮小,但管理的省級行政區(qū)的數(shù)量卻有所增加。
清朝建立后,將原來的明朝統(tǒng)治區(qū)的15個承宣布政使司中的湖廣分為湖南、湖北,南直隸(先改名為江南)分為安徽、江蘇,從陜西中分出甘肅,共設(shè)置18個省份。這18個省份維持原有的政治制度,而不同于滿族獨占的關(guān)外三將軍轄區(qū)及新疆、內(nèi)外蒙古、青海和西藏等地區(qū)。內(nèi)地18省的概念與范圍,自康熙年間至光緒年間兩百多年來,大致維持不變。
光緒年中,除蒙古、青海和西藏仍沿舊制外,新疆、臺灣、奉天、吉林和黑龍江陸續(xù)建省,(臺灣因為甲午戰(zhàn)爭被日本侵占),加上內(nèi)地原有18省,共有22省。民國初年因襲不變,至1928年國民政府北伐成功始有增改。
中華人民共和國成立后,少數(shù)民族聚居的地區(qū)設(shè)立了內(nèi)蒙古、廣西、新疆、寧夏和西藏五個自治區(qū)。建立了北京、上海和天津3個直轄市。改革開放之初,我國共有30個?。ㄊ?、自治區(qū))級行政區(qū)(臺灣地區(qū)未統(tǒng)一)。1988年,海南從廣東省分離出來,獨立建省。1997年,重慶從四川省分離出來,建立直轄市。香港地區(qū)、澳門地區(qū)先后于1997年、1999年回歸祖國,分別設(shè)立特別行政區(qū)(省級)。迄今為止,我國現(xiàn)有34個省級行政區(qū)。
縱觀數(shù)百年歷史發(fā)展,我國的省級行政區(qū),一方面保持行政區(qū)劃基本穩(wěn)定,另一方面省級行政區(qū)的數(shù)量總體也在緩慢地增加。這兩方面的規(guī)律或者說是經(jīng)驗,都是非常重要的。行政區(qū)劃基本穩(wěn)定,主要原因是山川阻隔形成的地理分割,進(jìn)而出現(xiàn)了人口、文化的分割。眾所周知,我國作為統(tǒng)一的多民族國家,即使在漢民族內(nèi)部,也存在許多分支和差異。因此,省級行政區(qū)劃保持基本穩(wěn)定是有其必然性的。進(jìn)入近現(xiàn)代以來,現(xiàn)代城市,包括大都市的出現(xiàn),使得省級行政區(qū)數(shù)量增長的前景和速度都相當(dāng)可觀。所以,經(jīng)濟發(fā)展、人口變遷和城市化是推動行政區(qū)劃調(diào)整、同級行政區(qū)數(shù)量增多的動力。其中,城市化是推動行政區(qū)劃幅員縮小、行政區(qū)數(shù)量增多的最主要的原因。
現(xiàn)代城市的出現(xiàn)是我國行政區(qū)劃發(fā)展變遷的重要拐點。改革開放以來,國家曾經(jīng)大力推動“市管縣”和“地改市”。因而,作為行政主體的城市包括了它周邊廣大地區(qū)的農(nóng)村。一個大的城市管轄的人口,動輒數(shù)百萬,甚至上千萬。我國憲法條文中,出現(xiàn)了“較大的市”,“設(shè)區(qū)的市”和“不設(shè)區(qū)的市”。從歷史的角度,“設(shè)區(qū)的市”大都被稱為“地級市”,“不設(shè)區(qū)的市”被稱為“縣級市”。根據(jù)《憲法》規(guī)定,在中央政府之下,地方政府分成省、市、縣、鄉(xiāng)四級。在實踐中,根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 的規(guī)定,地方政府廣泛地設(shè)立了具有準(zhǔn)政府性質(zhì)的派出機構(gòu),如行政公署、區(qū)公所和街道辦事處等,又如管理區(qū)、開發(fā)區(qū)和新區(qū)等。這些機構(gòu)都具有一定行政級別,如副省級、正廳級、副廳級、正處級、副處級等不同級別。因此,我國的地方行政區(qū)劃等級實際上遠(yuǎn)不止四級。從行政區(qū)劃角度看,我國城市根據(jù)其行政等級不同,形成了獨特的金字塔型的城市體系。
隨著我國人口的進(jìn)一步增加和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,增加省級行政區(qū)(特別是直轄市)的數(shù)量成為必要。以增設(shè)行政區(qū)數(shù)量為主,以調(diào)整相鄰行政區(qū)的地方歸屬為輔,將是我國省級行政區(qū)劃發(fā)展的方向。根據(jù)多年的研究,筆者認(rèn)為,最有可能建立直轄市的是深圳市;最有必要建省的是江蘇、安徽、河南和山東四省相鄰的淮海地區(qū),以洛陽為中心的河南、山西和陜西三省相鄰的地區(qū)。民族自治地方的行政區(qū)劃,也可能有必要調(diào)整。
1.京畿地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整
為推進(jìn)京津冀地區(qū)的一體化,特別是消除環(huán)京津周邊的貧困地帶,實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展,可以把河北的張家口市并入北京,河北的三河、大廠和香河三縣劃入北京,這樣北京的發(fā)展空間和回旋余地就大了。為進(jìn)一步增強天津的發(fā)展腹地和空間,避免河北行政區(qū)劃分成兩塊,考慮把承德、唐山和秦皇島并入天津,這樣天津的北方經(jīng)濟中心的地位就真正樹立起來了,其管理模式可以參考重慶市。天津與北京可以實現(xiàn)差異化發(fā)展,有助于實現(xiàn)北京非首都功能的疏解。
2.東部沿海地區(qū)新設(shè)直轄市
(1)深圳(直轄市):包括原深圳市,劃入東莞市、惠州市。人口超2000萬,成為對接香港的重要窗口和真正的一線城市。
(2)廈門(直轄市):包括原廈門市,劃入漳州市、龍巖市、三明市的寧化和清流兩縣,成為與臺灣隔海相望的另一聯(lián)系窗口,有利于加強與臺灣南部地區(qū)的往來。
(3)大連(直轄市):包括原大連市、丹東市和鞍山市的岫巖縣,成為東北地區(qū)唯一的直轄市和對外開放的最佳窗口。
(4)寧波(直轄市):包括原寧波市,劃入舟山市、臺州市三門縣。
(5)青島(直轄市):包括原青島市,劃入威海市、煙臺市。
(6)南京市(直轄市):進(jìn)一步突出南京六朝古都的地位,升級為直轄市,為增加腹地,劃入安徽省的滁州市等。江蘇省省會可遷往蘇州。
3.內(nèi)地地區(qū)新設(shè)直轄市
(1)武漢(直轄市):包括原武漢市,劃入湖北省的黃石、咸寧和鄂州。武漢升級后,湖北新省會可以定為荊州。
(2)長沙:包括原長沙市,劃入株洲市、湘潭市。湖南新省會設(shè)在益陽市,把現(xiàn)屬長沙的寧鄉(xiāng)縣重新劃還益陽市。
4.新設(shè)?。▍^(qū))
(1)淮海?。喊壳敖K省的徐州、淮陰、宿遷、連云港和鹽城等市;安徽的淮南、淮北,蚌埠、阜陽和毫州等市;山東省的濟寧、棗莊等市;河南省的周口、商丘等市;省會設(shè)在徐州市或淮陰市。淮海省將成為我國重要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,發(fā)展更高級的工業(yè)化。
(2)河洛?。喊壳昂幽鲜〉穆尻?、三門峽、南陽、焦作、濟源和平頂山等市,山西省的運城、臨汾等市。省會洛陽。河洛省的設(shè)立可以解決河南省人口過多,管理幅度太大的問題,在晉豫陜?nèi)〗唤缣?,設(shè)立新的行政區(qū),有利于當(dāng)?shù)氐募涌彀l(fā)展和脫貧致富。
(3)蒙東自治區(qū):下轄內(nèi)蒙古東五盟。首府:通遼。蒙東自治區(qū)設(shè)立可以解決目前內(nèi)蒙古地理管理幅度過大的問題,同時,加強我國東北地區(qū)的屏障。
5. 新增一些副省級城市
在增加省級行政區(qū)的同時,考慮一些副省級城市已經(jīng)升級,可以新增一些副省級城市,如鄭州、蘇州、昆明、烏魯木齊、汕頭(汕頭、潮州、揭陽)和泉州(泉州、莆田)等。
1.主要結(jié)論
(1)隨著時間的推移,省級行政區(qū)數(shù)量在緩慢不斷地增加;相對較低級的行政區(qū)的變化速度、省級行政區(qū)的變化保持相對穩(wěn)定。
(2)城市化是推動省級行政區(qū)數(shù)量增加的主要動力。新的省級行政區(qū)主要以直轄市的形式出現(xiàn),省的設(shè)立將主要在發(fā)達(dá)地區(qū)之外的地區(qū)出現(xiàn)。民族地區(qū)自治區(qū)的設(shè)立仍有其特殊性。
(3)新的行政區(qū)出現(xiàn)以從原來的行政區(qū)脫離為主,而不是相鄰的行政區(qū)進(jìn)行重新調(diào)整、組合。
(4)新的省級行政區(qū)的增加,主要分布在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和京畿地區(qū)。
2.政策建議
(1)根據(jù)發(fā)展的需要和可能,增加直轄市、省等省級行政區(qū)的數(shù)量。省級行政區(qū)的調(diào)整和數(shù)量增加,可能需要在“十三五”、“十四五”規(guī)劃期內(nèi),以至更長的時間內(nèi)才能完成。但也可以給出一個時間表和先易后難、先低級后高級的發(fā)展路徑。
(2)根據(jù)我國城市化發(fā)展趨勢,對城市以及城市體系涉及的行政區(qū)劃、行政等級等問題加強研究。建議保持直轄市的稱謂不變。對于省級以下的第二級行政區(qū)以市稱呼的,稱為“省轄市(自治區(qū)區(qū)轄市)”,“省轄市”以下稱縣、區(qū)、市(縣級市)不變。
(3)行政區(qū)的等級升級應(yīng)該有一套完整、科學(xué)且合法的考核、審查、報批體系和程序。行政區(qū)的等級升級可以實行“見習(xí)制”或“畢業(yè)制”;在正式的區(qū)劃范圍和等級調(diào)整之前,可以用“代管”的方式試行。
(4)在具體的對象選擇方面,建議首先選擇推動深圳、青島、廈門、大連和寧波等升級為直轄市,推動鄭州、長沙、蘇州、昆明和烏魯木齊等升級為副省級城市。在條件成熟的情況下,推動以徐州、淮陰為中心的淮海地區(qū)、以洛陽為中心的河洛地區(qū)建省。根據(jù)民族自治和邊疆穩(wěn)定的需要,推動民族自治地區(qū)的行政區(qū)劃改革。
(5)行政區(qū)劃工作必須有強有力的法律支撐。應(yīng)充分發(fā)揮《憲法》在行政區(qū)劃、行政區(qū)劃層級(地方政府層級)等方面的權(quán)威作用。同時應(yīng)盡快出臺《行政區(qū)劃法》,進(jìn)一步完善《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)法律。
堅持省級行政區(qū)設(shè)立的管理權(quán)在中央;堅持正式的法定程序,必須經(jīng)過人民代表大會的批準(zhǔn);堅持省以下行政區(qū)劃工作的分級管理。
(作者單位:農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟合作中心)
■ 編輯:云霞