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      關(guān)于加快海洋執(zhí)法力量整合,完善海洋相關(guān)法規(guī)問題的思考

      2016-11-26 23:24:06關(guān)家勉
      決策與信息 2016年15期
      關(guān)鍵詞:統(tǒng)管涉海警衛(wèi)隊(duì)

      關(guān)家勉

      大連金州新區(qū)海洋與漁業(yè)局 遼寧大連116023

      關(guān)于加快海洋執(zhí)法力量整合,完善海洋相關(guān)法規(guī)問題的思考

      關(guān)家勉

      大連金州新區(qū)海洋與漁業(yè)局 遼寧大連116023

      黨的十八明確提出建立海洋強(qiáng)國的目標(biāo),為改革海洋管理體制和依法管海提供了契機(jī)。本文分析了我國現(xiàn)存的海洋與漁業(yè)管理體制存在諸多弊端,如條塊分割、各自為政、管理重疊、推諉扯皮等削弱了海洋與漁業(yè)管理整體行政效能等。在此基礎(chǔ)上提出實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法,組建中國海岸警衛(wèi)隊(duì),以及如何與國家、地方職能部門工作協(xié)調(diào)的建議。

      國家統(tǒng)管;海洋與漁業(yè)執(zhí)法;建議

      一、引言

      我國政府主張的海洋與漁業(yè)面積達(dá)300余萬平方公里,海岸線長18000公里,涉海行政地區(qū)省級有11個,市、地級有50余個,縣、區(qū)級有150余個。由于諸多海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理是以縣級行政地區(qū)為基本單位,使得海洋與漁業(yè)管比較凌亂,因此,實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法十分必要。

      1996年,我國加入了《聯(lián)合國海洋與漁業(yè)法公約》,在此基礎(chǔ)上先后修改、制定并出臺了涉及領(lǐng)海主權(quán)、海洋與漁業(yè)環(huán)境、海洋與漁業(yè)野生動物保護(hù)、海洋與漁業(yè)可再生能源、海上通安全、海域使用、港口管理、海洋與漁業(yè)物權(quán)等14部法律及22部法規(guī)和相關(guān)的部門規(guī)章,這些法律、法規(guī)和規(guī)章對于加強(qiáng)海洋與漁業(yè)管理起到了積極的作用。

      但是,執(zhí)行這些法律、法規(guī)和規(guī)章的部門有海監(jiān)、漁政、海事、邊防(公安)和海關(guān)、環(huán)保、國土資源、文物、石油、旅游等十多個①,其各自為政,很難統(tǒng)一。我國海洋與漁業(yè)執(zhí)法船、艇和人員的數(shù)量均是世界海洋與漁業(yè)大國的數(shù)倍,但海洋與漁業(yè)管理效果不盡如人意。非法用海、海洋漁業(yè)資源萎縮和外國占據(jù)我國島嶼掠奪我油、氣資源的問題也越來越突出。

      針對我國目前在海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理方面存在的問題,研究探討實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法,建立海岸警衛(wèi)隊(duì)的可行性和必要性,對于加強(qiáng)海洋與漁業(yè)管理,實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

      二、實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法

      (一)國家統(tǒng)管海域執(zhí)法是海洋與漁業(yè)管理改革的需要

      我國現(xiàn)存的海洋與漁業(yè)管理的體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“條、塊結(jié)合”的產(chǎn)物。分部門管理的做法對廣袤的海洋與漁業(yè)來說,使得各部門執(zhí)法力量渺小,根本不可能全覆蓋地完成各自的職責(zé),導(dǎo)致有法難依和有法不依。多部門參與海洋與漁業(yè)管理,各自為政與管理重疊,推諉扯皮等削弱了海洋與漁業(yè)管理整體行政效能。此外受社會不良風(fēng)氣和選人、用人以及對執(zhí)法工作缺失監(jiān)管等因素的影響,有些執(zhí)法人員的原則性與主動性已經(jīng)喪失。因此,消除地方各種紛雜因素對海洋與漁業(yè)執(zhí)法的影響,有效地整合海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,由國家直接統(tǒng)一管理,是海洋與漁業(yè)管理體制改革的必然趨勢。

      (二)國外統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)借鑒與國家統(tǒng)管的可行性

      該文主要對軟件缺陷分析系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了研究,使用該系統(tǒng)可以對發(fā)現(xiàn)的軟件缺陷進(jìn)行跟蹤、管理以及分析統(tǒng)計(jì),并將分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果生成分析統(tǒng)計(jì)報告輸出。結(jié)果表明該系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)可以為用戶的軟件使用管理提供工具支撐,而對用戶使用過程中的軟件缺陷數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,可以為今后其他相同或相似軟件研發(fā)和軟件確認(rèn)測試提供參考及借鑒。

      國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法,是國際海洋與漁業(yè)大國通常的做法:

      如俄羅斯聯(lián)邦是以聯(lián)邦政府副總理為首的海洋與漁業(yè)委員會,作為海洋與漁業(yè)行政管理的高層決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各涉海部門大部分都有自己的執(zhí)法力量,比如邊防局下設(shè)的海上治安與邊界管護(hù)隊(duì)伍,海關(guān)總署的海上緝私隊(duì)伍,運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)的海上通管理隊(duì)伍和污染控制與海上救助隊(duì)伍,農(nóng)業(yè)部的漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍以及自然資源和生態(tài)部的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍等等。所有海上執(zhí)法隊(duì)伍都是聯(lián)邦預(yù)算,公務(wù)員編制,其地方政府沒有執(zhí)法隊(duì)伍。日本由隸屬于日本國土基礎(chǔ)設(shè)施通省的海上保安廳(簡稱JCG)負(fù)責(zé),其在全國各地下設(shè)11個海上管區(qū),下轄海上保安部66個、海上保安署54個。挪威由國家海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)對在本國海域從事作業(yè)的國內(nèi)外漁船負(fù)責(zé)海洋與漁業(yè)和陸地的執(zhí)法管理。美國海洋與漁業(yè)執(zhí)法主要由4單位共同完成:一是聯(lián)邦政府相關(guān)行業(yè)管理部門及下設(shè)的五大區(qū)域辦公室;二是州政府;三是海岸警衛(wèi)隊(duì);四是地方法院。以上4個單位的職責(zé)和任務(wù)分工明確,互相聯(lián)系。在海域的管理上,聯(lián)邦與州政府各有側(cè)重,聯(lián)邦政府管3~200海里海域,州政府只管3海里以內(nèi)海域。同上述國家類似,由國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法的國家還有100余個,均不實(shí)行二級以上的執(zhí)法體制。

      我國要實(shí)現(xiàn)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的目標(biāo),在海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法方面,必須借鑒發(fā)達(dá)國家海洋與漁業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和國家統(tǒng)管的做法。海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法必須服從全國海洋與漁業(yè)戰(zhàn)略大局,把海洋與漁業(yè)執(zhí)法權(quán)從地方各級政府收回,有利于涉海法規(guī)的貫徹落實(shí)。由國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法,由國家統(tǒng)一預(yù)算,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一管理海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,對沿海岸線至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行區(qū)域全覆蓋管轄是可行的。

      三、組建中國海岸警衛(wèi)隊(duì)

      (一)中國海洋與漁業(yè)管理的現(xiàn)狀要求提升海洋與漁業(yè)執(zhí)法力量

      海洋與漁業(yè)是一個特殊的環(huán)境,因?yàn)樗x開陸地,所以對于海上違規(guī)行為必須強(qiáng)制,以往的海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)告訴我們,絕不能讓違法者有對抗的余地,否則違法者很有可能當(dāng)場逃脫,甚至執(zhí)法者將面臨一定的生命危險。我國涉海作業(yè)人員有些素質(zhì)不高,或法治觀念淡薄,或利益至上思想,或“通關(guān)系,找門路”,這些人想盡、用盡各種辦法與國內(nèi)(或國外)執(zhí)法人員相抗衡,逃脫法律制裁。

      在與周邊毗連海域,還有比較嚴(yán)重海權(quán)爭議、中國主權(quán)島嶼被非法侵占、中國主權(quán)海域的油氣資源被非法開采以及外國漁船進(jìn)入我領(lǐng)海非法捕撈等諸多問題等亟待解決,此外,近期日本、越南、菲律賓等國為實(shí)現(xiàn)長期或從法理上占據(jù)我領(lǐng)?;蛱嵘芾硎侄位虺雠_國內(nèi)海洋法律加劇了爭議海域的緊張局勢,這些都要求我國大幅度提升海洋與漁業(yè)執(zhí)法的力量。

      為了應(yīng)對我國海洋與漁業(yè)管理來自內(nèi)、外部的各種挑戰(zhàn),建立一支強(qiáng)有力的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍迫在眉睫。

      (二)國外海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)借鑒與組建海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略意義

      縱觀世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,無不為準(zhǔn)軍事裝備,配有高壓水炮、步槍、機(jī)槍、炮艇、直升機(jī)、大型執(zhí)法船、高速摩托艇等,且法律授予查扣沒收非法船只和拘留起訴暴力抗法者的權(quán)力,甚至對嚴(yán)重暴力抗法者有開槍的權(quán)力。

      目前,世界上有美國、意大利、英國、日本、印度、西班牙、加拿大等一百多個國家以國家領(lǐng)導(dǎo)的海岸警衛(wèi)隊(duì)作為海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法的主體,海岸警衛(wèi)隊(duì)是一個準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍,主要負(fù)責(zé)一個國家所有海岸線上的警戒、巡邏、執(zhí)法等任務(wù),其職能覆蓋了相當(dāng)于中國當(dāng)今公安邊防武警、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)等部門以及海軍防衛(wèi)的行政執(zhí)法任務(wù)。

      國外海岸警衛(wèi)隊(duì)的做法值得學(xué)習(xí)借鑒,因?yàn)閷ι婧7傻膶?shí)施起著至關(guān)重要的作用。我國建立國外海岸警衛(wèi)隊(duì),對于海軍力量的補(bǔ)充對我國實(shí)現(xiàn)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的戰(zhàn)略同樣具有戰(zhàn)略意義,因此,我國必須建立海岸警衛(wèi)隊(duì)。

      (三)中國海岸警衛(wèi)隊(duì)的設(shè)置、任務(wù)和機(jī)構(gòu)的思考

      中國海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)該以濱海邊防部隊(duì)、國家漁政局、海監(jiān)總隊(duì),海關(guān)緝私隊(duì)伍和海事局等單位為基礎(chǔ)進(jìn)行整合,撤并、整合所有地方海洋與漁業(yè)執(zhí)法船、艇以及海警執(zhí)法裝備,逐漸配齊(升級)所需要的炮艇、直升機(jī)、快艇以及相應(yīng)的海上救援、應(yīng)對大規(guī)模海域污染等突發(fā)事件的裝備。海岸警衛(wèi)隊(duì)分設(shè)若干海岸警衛(wèi)支隊(duì),針對東海和南海存在海權(quán)爭議和領(lǐng)海被侵占的問題,應(yīng)分別成立海岸特警支隊(duì)司職維權(quán)。支隊(duì)下設(shè)若干大隊(duì),大隊(duì)間以大的河口為分界分段管轄,管轄范圍涵蓋沿岸港口、河口和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。參照國外海岸警衛(wèi)隊(duì)的任務(wù),結(jié)合我國海域管理的現(xiàn)狀,中國海岸警衛(wèi)隊(duì)職責(zé)主要應(yīng)該包括以下幾項(xiàng):(一)取締非法漁業(yè)作業(yè);(二)保護(hù)海上安全,打擊海上刑事犯罪、打擊走私和偷渡、打擊海盜;(三)維護(hù)國家海洋與漁業(yè)權(quán)益,海上巡視、領(lǐng)海警備,防止不明船只侵入;(四)海上通事故調(diào)查;(五)海上防災(zāi)預(yù)警和海上遇險救助;(六)海域污染處理;(七)海上重要設(shè)施和重要物資運(yùn)送警備;(八)與周邊臨海國家開展流與合作,共同維護(hù)海上秩序。

      海岸警衛(wèi)隊(duì)最重要的常規(guī)執(zhí)法是海上巡視,保障海上安全,確保貿(mào)易運(yùn)輸船舶的安全。但我國已管控海域目前急需解決的問題,是漁業(yè)捕撈秩序、擅自占用海域養(yǎng)殖和擅自填海造地問題,針對這些問題必須加大執(zhí)法力度,堅(jiān)決整治。對于此類經(jīng)常性海上執(zhí)法工作,檢查的方式以簡便高效為原則,在禁漁區(qū)、禁漁期、休漁期,對禁用漁具、漁法以及作業(yè)標(biāo)識不完整的違規(guī)行為可以采取拍照取證與送達(dá)處罰通知的辦法,記錄在案,限期到指定銀行繳納罰款。如對拒不執(zhí)行處罰決定的,通知相關(guān)部門不予年審,不予船檢;年內(nèi)多次違規(guī)的要取締作業(yè)許可、沒收船只;對于不具備各種作業(yè)資格又拒不服從管理或暴力抗法的,應(yīng)予授權(quán)依法扣押、沒收船舶和拘留、起訴管理相對人;對于非法設(shè)置的海中物體可以無告知拆除;對于非法用海行為又限期不予改正的管理相對人可以拘留或起訴。

      為了加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)行動,提高執(zhí)法效率,維護(hù)海洋與漁業(yè)權(quán)益,建議國家成立相對獨(dú)立的海洋與漁業(yè)管理委員會,作為海洋與漁業(yè)行政管理的高層決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),其成員包括所有涉海部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和海軍等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)。

      (四)完善與調(diào)整現(xiàn)有的海洋與漁業(yè)法律體系

      我國現(xiàn)有的涉海法律比較健全,單項(xiàng)涉海法律條文比較細(xì)致,但這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期條塊結(jié)合管理模式下的產(chǎn)物。實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)和建立統(tǒng)一的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,需要從法律上重新明確海洋與漁業(yè)管理的機(jī)構(gòu)和海洋與漁業(yè)執(zhí)法主體的設(shè)置,有必要制定一部綜合的《中國海洋與漁業(yè)管理法》和《中國海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》,對于現(xiàn)有涉海執(zhí)法的內(nèi)容,則需要從有關(guān)涉海法律中刪除或重新規(guī)范,以保證《中國海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》與各涉海法律的銜接。

      四、海岸警衛(wèi)隊(duì)與國家、地方職能部門的工作協(xié)調(diào)

      海岸警衛(wèi)隊(duì)作為和平時期的海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍,為保證執(zhí)法的公正和嚴(yán)肅性,在行使職權(quán)時,必須做到執(zhí)法與立法相分離,做到處罰與許可相分離,做到?jīng)Q定處罰與收繳罰沒款相分離,做到既獨(dú)立執(zhí)法又與涉海部門、工作機(jī)構(gòu)相配合。從海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)范圍講,主要與漁業(yè)行政部門、海洋管理部門、海關(guān)、航運(yùn)、陸地公安、以及海軍有銜接。

      因此,需要向海岸警衛(wèi)隊(duì)明確:涉海有關(guān)法規(guī)的修改,合法船舶的詳細(xì)資料和許可作業(yè)內(nèi)容以及變動明細(xì),海域使用發(fā)包情況,海域規(guī)劃和用海審批,貿(mào)易航運(yùn)船舶在我領(lǐng)海出入情況,涉海走私、偷渡、毒品運(yùn)輸嫌疑人海上潛逃等涉海刑事問題,海難與船舶碰撞事故、海洋與漁業(yè)科考、資源調(diào)查、環(huán)?;顒印⒑5卓脊排c發(fā)掘等。此外,海岸警衛(wèi)隊(duì)在處理領(lǐng)海主權(quán)爭議問題和查處外國船舶進(jìn)入中國領(lǐng)海非法作業(yè)問題,需要及時向外部門或海軍通報。海洋與漁業(yè)執(zhí)法是海岸警衛(wèi)隊(duì)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作,對大型漁船的監(jiān)管非常重要,對此,國家應(yīng)該強(qiáng)制國內(nèi)大、中型遠(yuǎn)洋船只裝備和使用北斗衛(wèi)星跟蹤設(shè)備,以便使有關(guān)部門和海岸警衛(wèi)隊(duì)可以隨時監(jiān)督其活動與掌握其位置。海岸警衛(wèi)隊(duì)還需要與相關(guān)鄰國達(dá)成衛(wèi)星跟蹤協(xié)定,對在共同管轄海域的作業(yè)漁船實(shí)行定位跟蹤。未來,國家為養(yǎng)護(hù)和保護(hù)海洋與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)魚類資源量,需要制定限額捕撈的辦法,此項(xiàng)工作的管理應(yīng)該由海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)海上監(jiān)察,對嚴(yán)重瞞報產(chǎn)量或其他違規(guī)行為將訴諸法庭。對需要拘留的當(dāng)事人根據(jù)情況移公安機(jī)關(guān)羈押,對需要起訴的案件直接向法院起訴,依法裁決。

      本文對當(dāng)前的中國海洋與漁業(yè)管理的現(xiàn)狀與思考,是本人多年來從本職工作出發(fā),結(jié)合黨的十八大精神談到的一些體會。隨著中國與周邊海域鄰國的海域劃分的明確、依法管海程度的提升以及海域防衛(wèi)的擴(kuò)展,海岸警衛(wèi)隊(duì)需要干練與高效,盡職盡責(zé),做好與警衛(wèi)隊(duì)的工作協(xié)作,我國的海洋與漁業(yè)執(zhí)法工作就會順暢而有序地進(jìn)行。

      五、結(jié)語

      海洋與漁業(yè)管理不僅涉及到涉海行業(yè)的順暢運(yùn)營和海洋與漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)與利用,對于我國來說還涉及領(lǐng)海主權(quán)和國家安危的大事,根據(jù)中國國情和臨海周邊不斷變化的國際形勢,海洋與漁業(yè)執(zhí)法有必要由國家統(tǒng)管,有必要由國家整合組建一支強(qiáng)大的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,擔(dān)負(fù)起海域執(zhí)法的重任,這樣既符合國際通常做法也符合中國國情,既能消除現(xiàn)有紛雜的海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理狀況讓海洋與漁業(yè)執(zhí)法變得透明,又能強(qiáng)化海洋與漁業(yè)執(zhí)法能力,提高執(zhí)法的行政效能,走上依法治海的軌道,相信不久的將來,我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的設(shè)想定會實(shí)現(xiàn),我們的海洋也一定會最大限度地為我國人民和社會謀福祉。

      [1]劉凱軍.《關(guān)于海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法的探討》.《經(jīng)濟(jì)與法》2011-6-9.

      [2]閆祥嶺,蘇萬明,張道生《我國海洋與漁業(yè)維權(quán)應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)整合海上管理力量》《瞭望》新聞周刊2011-03-28.

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