政府治理能力研究的兩條理論路徑

宋傳慈

南京政治學(xué)院 江蘇南京 210003

政府治理能力研究的兩條理論路徑

宋傳慈

南京政治學(xué)院 江蘇南京 210003

“國家能力-政府能力-政府治理能力”和“國家治理-政府治理-政府治理能力”是政府治理能力研究的兩條理論路徑。國家能力理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國家構(gòu)建中國家基礎(chǔ)性能力建設(shè)的重要作用，國家治理研究則將治理理論引入頂層設(shè)計(jì)的視野，兩者匯合后共同指向提升政府治理能力的需要，服務(wù)于中國全面深化改革的實(shí)踐。

政府治理能力；國家能力；國家治理

一、“國家能力-政府能力-政府治理能力”的理論邏輯

我國仍然面臨著現(xiàn)代國家建構(gòu)這一時(shí)代任務(wù)。“國家”一詞在學(xué)術(shù)研究中通常有三種含義，國際層面意為“主權(quán)國家”；國內(nèi)層面指由全職官員組成和管理的一系列機(jī)構(gòu)，壟斷暴力，對(duì)民眾行使統(tǒng)治；個(gè)人層面指政治家和官僚組成的政府統(tǒng)治集團(tuán)。在國內(nèi)層面意義上，政府是國家的載體和代表，國家能力與政府能力則是近似的概念。

國家理論重返國家中心視角，使國家能力成為論說對(duì)象。查爾斯?蒂利著眼于戰(zhàn)爭和民族國家建設(shè)的關(guān)系，把國家能力理解為國家的征稅能力。歐洲民族國家的建構(gòu)過程中，各國政府為了保持戰(zhàn)爭中的競爭力，征稅成了獲得軍事勝利的關(guān)鍵因素。國家主義學(xué)者還將國家能力概念與國家自主性概念聯(lián)系在一起。斯考切波認(rèn)為，國家能力是指面對(duì)力量強(qiáng)大的社會(huì)組織實(shí)際的或潛在的反對(duì)時(shí)，國家執(zhí)行其正式目標(biāo)的能力。

邁克爾?曼的觀點(diǎn)對(duì)兩個(gè)層面國家權(quán)力的區(qū)分尤有啟迪意義：其一是國家的專制性權(quán)力，是國家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍。其二是國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，基本等同于“國家能力”概念，指的是國家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。

米格代爾指出，曼提出的國家基礎(chǔ)權(quán)力指的就是國家的社會(huì)控制能力，是國家成功地以其規(guī)定的規(guī)則取代其他規(guī)則的能力。弗朗西斯?福山認(rèn)為，政治發(fā)展的理想形態(tài)應(yīng)該是國家能力、法治和責(zé)任制政府相輔相成的制度。國家體制的運(yùn)作范圍與國家體制的能力強(qiáng)弱是國家建構(gòu)的兩個(gè)層面。這兩個(gè)層面的重合部分代表著國家能力的強(qiáng)弱。

國家基礎(chǔ)權(quán)力和國家專制權(quán)力的區(qū)分暗示，國家專制權(quán)力的強(qiáng)大并不意味著國家基礎(chǔ)權(quán)力的強(qiáng)大，國家能力強(qiáng)弱的本質(zhì)在于國家基礎(chǔ)權(quán)力的強(qiáng)弱。在我國的語境中，國家治理模式受全能主義歷史影響，國家能力尤其是黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的控制力強(qiáng)，重視管控范圍和深度甚于治理成效，官僚機(jī)構(gòu)相對(duì)于社會(huì)具有獨(dú)立性。長期以來的管控模式已被證明是差強(qiáng)人意的，中國目前國家能力下降正是國家權(quán)力過大的結(jié)構(gòu)性后遺癥，導(dǎo)致了公共權(quán)威的整體危機(jī)。因此必須建立起一種政府、市場、社會(huì)多元合作的治理模式，令政府明確治理范圍。

二、“國家治理-政府治理-政府治理能力”的理論邏輯

20世紀(jì)90年代，面對(duì)著市場失靈和政府失靈的困境，第三部門力量逐漸壯大，政府行政管理的參與者出現(xiàn)多元化趨勢，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。世界銀行在1989年首次使用“治理”一詞，明確指出治理是“為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式?！甭?lián)合國開發(fā)署、全球治理委員會(huì)和諸多理論學(xué)者等都對(duì)此概念加以解讀和闡釋，然而關(guān)于治理理論并沒有形成學(xué)界共識(shí)。

盡管西方治理理論的主要思想側(cè)重點(diǎn)或有不同，但大致包括下列幾點(diǎn)：主體多元化，“治理”主體包含了來自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體；手段多樣化，除了傳統(tǒng)的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機(jī)制、財(cái)政性工具與誘因機(jī)制、管制性工具與權(quán)威機(jī)制等都可以作為治理的手段；過程互動(dòng)化，“治理”過程中越來越重視多元主體之間的合作與互動(dòng)；目標(biāo)共贏化，“治理”是以共贏為根本目標(biāo)的互動(dòng)合作，采取共同的目標(biāo)及由此形成的協(xié)商對(duì)話的行動(dòng)方式。

治理理論在西方興起不久后便被引入中國，俞可平、楊雪冬等學(xué)者著眼于對(duì)治理理論和多層治理結(jié)構(gòu)的研究，鄧正來、何增科等學(xué)者對(duì)國家與“公民社會(huì)”關(guān)系進(jìn)行理論研究，孫柏瑛、謝慶奎教授研究地方政府治理問題。西方治理理論是當(dāng)代西方特定社會(huì)條件的產(chǎn)物，對(duì)于重新界定政府、市場與公民社會(huì)之間的相互關(guān)系，促進(jìn)政府、市場和社會(huì)之間的合作與互動(dòng)具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

以學(xué)界的理論研究為先導(dǎo)，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。“治理”正式進(jìn)入官方話語，成為改革時(shí)期的關(guān)鍵詞?！稕Q定》中涉及到治理活動(dòng)的三個(gè)基本概念：國家治理、政府治理、社會(huì)治理。國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革總目標(biāo)，政府治理和社會(huì)治理都是重要的改革內(nèi)容。

國家治理是指在中國特色社會(huì)主義道路的既定方向上，以中國特色社會(huì)主義理論為話語，以完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度為目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政。政府治理是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家行政體制和治權(quán)體系維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益。兩者是包含與被包含的關(guān)系，國家治理是總體治理，政府治理是其分支范疇和子領(lǐng)域。國家治理主要通過國家行政體系實(shí)為代表的治權(quán)體系實(shí)現(xiàn)，而政府治理即是國家治權(quán)的運(yùn)行，是國家治理的具體實(shí)施和行政實(shí)現(xiàn)。

三、理論邏輯與實(shí)踐邏輯下的政府治理能力建設(shè)

政府治理能力是通過政府治理行為所體現(xiàn)的，而治理行為受限于治理結(jié)構(gòu)，并受治理觀念的指導(dǎo)?！皣夷芰?政府能力-政府治理能力”與“國家治理-政府治理-政府治理能力”這兩條理論邏輯同歸于對(duì)提升政府治理能力的要求，而且分別貢獻(xiàn)了豐富的理論源泉和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國家能力研究主要基于國家間的比較分析，國家治理研究主要圍繞中國的現(xiàn)實(shí)要求，只有做到理論邏輯做到與實(shí)踐邏輯相統(tǒng)一，才能使其對(duì)全面深化改革視野中的政府治理具有指導(dǎo)意義。

政府改革要服務(wù)于現(xiàn)代國家建設(shè)。中國的社會(huì)主義革命改變了原來傳統(tǒng)國家中央集權(quán)程度有限的狀態(tài)，國家對(duì)社會(huì)生活實(shí)現(xiàn)了全能主義式的對(duì)全民的滲透和組織，社會(huì)力量的發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。改革開放以來的中國面臨著構(gòu)建現(xiàn)代國家的雙重任務(wù)：既要縮小國家權(quán)力范圍，又要保證公共產(chǎn)品的提供能力。政府治理能力的提升需要建立在兩個(gè)前提之下：一是有限政府，一是有效政府。

政府權(quán)力要受限于法律。政府權(quán)力需要在一定限度之內(nèi)使用，體現(xiàn)在制度上就是法律具有最高地位，高于統(tǒng)治者、高于權(quán)力。我國的法治思維和法治方式還有待于在全社會(huì)的實(shí)踐中確立和鞏固，自十八屆五中全會(huì)將“全面推進(jìn)依法治國”作為“四個(gè)全面”的總布局之一、作為指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則之一加以特別強(qiáng)調(diào)，中國的依法治國事業(yè)必將在諸多方面得到全面而有效地推進(jìn)。

政府權(quán)威要建基于民主原則。民主已經(jīng)成為現(xiàn)代國家普遍接受的價(jià)值，而在不同社會(huì)基礎(chǔ)上成長出的民主制度各不相同。我國社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，政府權(quán)威的合法性受民主問責(zé)所賦予，政府治理效果也與廣大人民的參與息息相關(guān)。從國家能力的角度，要充分尊重和發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神，深入群眾；從治理方式的角度，必須以共建共享為核心，從單純的政府管理轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)下多元主體的協(xié)同治理。

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