對(duì)如何形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局的思考

葉梅子

浙江省溫嶺中學(xué)

對(duì)如何形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局的思考

葉梅子

浙江省溫嶺中學(xué)

本文從如何推進(jìn)社會(huì)管理體制改革出發(fā)，深入分析在社會(huì)管理創(chuàng)新工作中，社會(huì)協(xié)同、公眾參與社會(huì)管理的重要性和必要性，目的在于形成縱向到底、橫向到邊的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作網(wǎng)絡(luò)，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理工作格局，努力形成社會(huì)管理創(chuàng)新人人有責(zé)、成果人人共享的生動(dòng)局面。近年來(lái)，從中央到基層各級(jí)黨委、政府始終把加強(qiáng)社會(huì)管理作為維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)工作來(lái)抓，切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨委在社會(huì)管理格局中“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷完善和強(qiáng)化各級(jí)政府的社會(huì)管理職能，積極發(fā)揮各類社會(huì)組織在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)性作用和廣大人民群眾在社會(huì)管理中的主體作用，積極推進(jìn)社會(huì)管理體制機(jī)制和工作方法的創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但是，必須看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化，新事物、新情況層出不窮，新矛盾、新問(wèn)題應(yīng)接不暇。如何根據(jù)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，發(fā)揮社會(huì)各界力量來(lái)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，是一個(gè)需要我們認(rèn)真研究、著力破解的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局重要性和必要性。

黨的十八大提出加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。這就將公眾參與社會(huì)管理創(chuàng)新提到了新的高度，也充分說(shuō)明了社會(huì)管理創(chuàng)新中公眾參與的重要價(jià)值。

（一）形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。社會(huì)是由各種各樣的人和各種各樣的組織及其它們的活動(dòng)構(gòu)成的綜合體。一個(gè)社會(huì)要保持和諧穩(wěn)定，必須對(duì)各種利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)各種公共行為和活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。社會(huì)管理的主要任務(wù)就是通過(guò)制訂社會(huì)政策和法規(guī)，依法規(guī)范和管理社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。建立科學(xué)合理的社會(huì)管理體制機(jī)制，實(shí)施有效的社會(huì)管理，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與社會(huì)管理的積極性，使整個(gè)社會(huì)充滿活力；能夠調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，保障公民的基本權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的公平正義；能夠維系人與人之間友好相處，化解社會(huì)矛盾沖突，營(yíng)造安定有序的良好局面。社會(huì)要和諧，既離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理。改革開(kāi)放后的一段時(shí)期中，我們面臨的社會(huì)管理的外部環(huán)境發(fā)生變化，管理領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，管理事務(wù)越來(lái)越多，管理對(duì)象日趨復(fù)雜，人民群眾對(duì)完善社會(huì)管理要求越來(lái)越高。另一方面，我們的社會(huì)管理體制機(jī)制、管理方式、管理手段，不少還沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和封閉社會(huì)的管理模式，造成人民群眾的利益訴求得不到有效疏導(dǎo)，社會(huì)領(lǐng)域的大量矛盾得不到及時(shí)解決，社會(huì)沖突不斷，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。在新的形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)重要提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，以原來(lái)的純政府主導(dǎo)的社會(huì)管理模式已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)在的形勢(shì)，必須深入研究社會(huì)管理規(guī)律，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)資源，實(shí)施社會(huì)協(xié)同管理，公眾積極參與的社會(huì)管理模式，提高社會(huì)管理水平。

（二）形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局是適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的客觀要求。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和國(guó)際化進(jìn)程速度加快，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，我們社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的深刻變化。作為沿海城市，我們相對(duì)其他地區(qū)更早地遇到了許多新情況、新問(wèn)題，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特征更加明顯。才人口結(jié)構(gòu)變化上看，溫嶺市現(xiàn)有常住人口120萬(wàn)，有登記在冊(cè)的外來(lái)人口60余萬(wàn)，且流動(dòng)性較快。從就業(yè)結(jié)構(gòu)變化上看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力很少，全市農(nóng)村勞動(dòng)力已基本轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，同時(shí)還吸納了大批外來(lái)民工。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化上看，我市的城市化進(jìn)程推進(jìn)速度較快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國(guó)其他地區(qū)，但城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大趨勢(shì)仍未有效遏制，城市內(nèi)部矛盾開(kāi)始突現(xiàn)。從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)變化上看，我市作為全國(guó)首家股份制企業(yè)誕生地，改革開(kāi)放以來(lái)，私有企業(yè)如雨后春筍般遍地開(kāi)花，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層迅速萎縮。同時(shí)，私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體工商戶、經(jīng)理階層等一批新的社會(huì)階層迅速形成。在社會(huì)利益急劇分化和重組，社會(huì)矛盾、摩擦和沖突日益增多的背景下，傳統(tǒng)的以政治訴求與政治力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的管理模式已經(jīng)不相適應(yīng)，必須大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，積極探索與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)管理模式。

（三）形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。我們已進(jìn)入改革的攻堅(jiān)階段和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，今后一個(gè)階段改革的重點(diǎn)將是加快政府職能轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，由于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府的社會(huì)管理職能還不夠健全，存在許多越位、缺位和錯(cuò)位的問(wèn)題。我們過(guò)于追求GDP的增長(zhǎng)，甚至直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為，管了許多不該管、管不了也管不好的事情，妨礙市場(chǎng)體制的有效發(fā)揮；在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上，過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，社會(huì)管理力量相對(duì)薄弱，社會(huì)管理機(jī)構(gòu)、人員和職權(quán)的不到位現(xiàn)象十分突出；不少干部仍習(xí)慣于沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理手段，重審批輕監(jiān)管、重權(quán)利輕責(zé)任、重利益輕服務(wù)，甚至以審批代替管理，以控制代替管理，在一些社會(huì)領(lǐng)域中往往出現(xiàn)管得過(guò)“死”與管理“真空”并存的現(xiàn)象。由此造成社會(huì)管理體制改革滯后，政府的社會(huì)管理能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的現(xiàn)象。如何進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，切實(shí)管好政府該管的社會(huì)事務(wù)，把政府不該管的社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，加強(qiáng)基層民主，提高公眾參與度，是擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

二、社會(huì)管理體制現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

總體上看，我們對(duì)社會(huì)管理和社會(huì)管理體制的認(rèn)識(shí)和研究還很不充分，現(xiàn)行社會(huì)管理體制還很不科學(xué)、很不健全，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局還遠(yuǎn)未形成。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）作為社會(huì)管理主體和基礎(chǔ)的群眾力量很不發(fā)達(dá)，公眾對(duì)社會(huì)管理的參與程度很低，這極大地限制了更多的社會(huì)公共事務(wù)管理在公眾自我組織和自我管理的自我治理中實(shí)現(xiàn)。公眾力量的發(fā)展還存在許多問(wèn)題，公民賴以發(fā)展的組織基礎(chǔ)非常薄弱，社會(huì)組織的發(fā)展面臨許多制度性困境，社會(huì)組織很不發(fā)達(dá)，公民的社會(huì)參與意識(shí)和程度還很低，公眾自我管理所需要的組織載體和公民的志愿精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。

（二）有限政府的理念尚未確立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度有待健全。社會(huì)管理離不開(kāi)國(guó)家和政府對(duì)公民社會(huì)和社會(huì)公共事務(wù)的能動(dòng)治理。政府在社會(huì)管理中應(yīng)扮演什么樣的角色、起什么樣的作用、管理哪些社會(huì)事務(wù)、怎樣管理、如何與公民社會(huì)組織共同進(jìn)行社會(huì)管理等是政府進(jìn)行有效社會(huì)管理必須厘清的前提性問(wèn)題。政府管理和社會(huì)管理職能定位錯(cuò)位、缺位和越位以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不健全構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)管理和社會(huì)管理體制改革的重要制度環(huán)境，并成為制約政府充分履行社會(huì)管理職能的制度因素，成為社會(huì)管理和社會(huì)管理體制進(jìn)一步完善的瓶頸所在。

（三）現(xiàn)行社會(huì)管理體制很不科學(xué)和很不健全。政府對(duì)社會(huì)的管理都是各自為政、互不相干，缺乏社會(huì)管理所需要的全面的社會(huì)政策;政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，對(duì)社會(huì)發(fā)展的公共財(cái)政投入不足、投入結(jié)構(gòu)不合理?！皬?qiáng)政府，弱社會(huì)”的大環(huán)境造就了傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，作為社會(huì)管理唯一主體的全能政府，既是社會(huì)管理的第一負(fù)責(zé)人，又是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，社會(huì)組織和公眾參與社會(huì)管理的空間很小，自治能力差，社會(huì)力量和市場(chǎng)力量對(duì)政府的依賴性極強(qiáng)。

三、現(xiàn)行社會(huì)管理體制出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因

現(xiàn)行社會(huì)管理體制出現(xiàn)上述問(wèn)題，主要原因可以歸納如下

一是政府角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變不到位，政府在社會(huì)管理中越位和錯(cuò)位，同時(shí)，政府在推出某些社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)程中出現(xiàn)管理的真空地帶，形成缺位狀態(tài)。政府社會(huì)管理越位和錯(cuò)位主要表現(xiàn)為政府運(yùn)用不恰當(dāng)?shù)氖侄喂芾砹瞬辉摴芎凸懿涣说纳鐣?huì)事務(wù)。在全能型政府管理模式下，政府的社會(huì)管理部門(mén)權(quán)力高度集中，許多應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的、應(yīng)采用市場(chǎng)手段和機(jī)制運(yùn)行的社會(huì)事務(wù)卻由政府部門(mén)依靠行政權(quán)力來(lái)管理，這就是政府管了管不了也管不好的社會(huì)事務(wù)；社會(huì)管理中的部門(mén)分割和多頭管理使多個(gè)部門(mén)管理同一社會(huì)事務(wù)或者本該由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理的社會(huì)事務(wù)卻分管于不同部門(mén)之下，造成不同管理部門(mén)之間跨越管理權(quán)限而很難進(jìn)行協(xié)調(diào)并造成管理的混亂，“八個(gè)部委管不了一頭豬”現(xiàn)象就是政府內(nèi)部在社會(huì)管理時(shí)越位和錯(cuò)位的典型表現(xiàn)。

二是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷帶來(lái)一系列社會(huì)管理問(wèn)題。社會(huì)結(jié)構(gòu)的最明顯特點(diǎn)就是由于身份制和戶籍管理制度形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。原有的戶籍管理制度很難滿足人戶分離和流動(dòng)人口不斷增加的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，又沒(méi)有合適的新制度對(duì)這些不斷增加的流動(dòng)人口進(jìn)行規(guī)范和管理，尤其是隨著城市化進(jìn)程的加速，大批農(nóng)民擺脫戶籍和身份的束縛涌入城市，他們因無(wú)法納入現(xiàn)有城市管理體制的范疇而造成一系列管理問(wèn)題，如進(jìn)城農(nóng)民工問(wèn)題、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題和農(nóng)民工權(quán)益保障問(wèn)題等。政府對(duì)社會(huì)成員的基本保障中社會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，如社會(huì)治安問(wèn)題、勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題、公共安全問(wèn)題、社會(huì)公平問(wèn)題、弱勢(shì)群體問(wèn)題、人口和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等。

三是剛剛興起的社會(huì)力量還無(wú)法面對(duì)和克服政府失靈和市場(chǎng)失靈的雙重困境。社會(huì)組織的形成和崛起對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活帶來(lái)了深刻的影響。但是，社會(huì)組織及公眾的自治能力差，參與社會(huì)管理的空間和作用都不大，本來(lái)應(yīng)該在公眾自治過(guò)程中通過(guò)自治得以解決和完成的社會(huì)管理仍然由政府在承擔(dān)，政府過(guò)多承擔(dān)了不應(yīng)該承擔(dān)的對(duì)社會(huì)事務(wù)的直接管理任務(wù)，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且對(duì)于公眾朝向自主、獨(dú)立和自治的進(jìn)一步發(fā)展也是由百害而無(wú)一利。一方面，政府角色定位不清、職能轉(zhuǎn)換不到位而造成公民社會(huì)的壯大困難重重;另一方面，公民社會(huì)的壯大又給政府的社會(huì)管理帶來(lái)新的任務(wù)，在政府職能轉(zhuǎn)換不到位的情況下，必然出現(xiàn)社會(huì)管理體制的多重問(wèn)題。

四、形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局需努力的方向

目前形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理工作格局應(yīng)著重朝著以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：

（一）轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念，推動(dòng)政府體制改革。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)管理理念，樹(shù)立社會(huì)本位、共同治理、有限政府和服務(wù)政府等社會(huì)管理理念，就必然要求加快政府體制改革，理清政府的職能定位，解決好管什么和怎樣管的問(wèn)題，強(qiáng)化政府規(guī)則制定和監(jiān)管的“掌舵”功能，科學(xué)設(shè)置政府社會(huì)管理機(jī)構(gòu)、劃分政府社會(huì)管理部門(mén)的權(quán)限，避免出現(xiàn)政府在社會(huì)管理中走向“總攬一切“或“過(guò)渡退讓”兩個(gè)極端，避免政府對(duì)那些管不好也管不了的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)和管理，避免政府社會(huì)管理部門(mén)之間管理職權(quán)的交叉和重復(fù)而造成社會(huì)管理效率低下、成本提高等。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府公共服務(wù)方式。在確立有限政府理念、轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，政府提供公共服務(wù)的方式必須進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的需要。提供公共服務(wù)是政府社會(huì)管理的前提，而在公共服務(wù)中，健全和完善與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等相銜接的社會(huì)保障體系尤為重要，它為社會(huì)管理體制改革的順利進(jìn)行奠定最基本的物質(zhì)保障。

（三）培育各類社會(huì)組織，提高社會(huì)參與度。提高社會(huì)管理的公眾參與，逐步使社會(huì)組織和公眾轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理的真正主體之一。培育和發(fā)展各類公民社會(huì)組織，使各類公民社會(huì)組織成為政府進(jìn)行社會(huì)管理的合作力量，形成對(duì)全社會(huì)進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的體系；同時(shí)，通過(guò)培育各類社會(huì)組織，提高公民的參與能力和參與意識(shí)，保障公眾的參與國(guó)家事務(wù)管理的公民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)組織的自我管理和自治。

（四）以社區(qū)發(fā)展為依托，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。繼續(xù)推進(jìn)基層社區(qū)民主建設(shè)，通過(guò)社區(qū)民主建設(shè)，發(fā)展更多的社區(qū)組織，培養(yǎng)公民的社區(qū)屬感、參與感，從而增強(qiáng)人們的社會(huì)認(rèn)同感?；鶎由鐓^(qū)民主必然會(huì)激發(fā)和培育公眾依法參與社會(huì)管理的積極性、意識(shí)和觀念，為政府找到一條很好的與公眾溝通和協(xié)商的途徑。政府要在加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)投入的同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)自治能力

要形成一個(gè)政府、社會(huì)組織、公眾等合理分工、各就其位、各盡其能、相互合作、共同治理的社會(huì)管理理念和制度格局。即要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，最為重要的就是，政府需要轉(zhuǎn)變社會(huì)管理的基本理念：以培養(yǎng)公民參與和志愿精神，保障和促進(jìn)公民社會(huì)向獨(dú)立、自主、自治的方向發(fā)展為落腳點(diǎn)；以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和前提條件，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理；明確政府與公民社會(huì)的關(guān)系定位，堅(jiān)持“社會(huì)本位”和治理理念；樹(shù)立政府在社會(huì)管理中占主導(dǎo)地位的思想，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能。