廣西國(guó)有林場(chǎng)管理模式的優(yōu)化

謝學(xué)華劉信恒（.廣西國(guó)有黃冕林場(chǎng)，廣西　柳州　545000；.桂林航天工業(yè)學(xué)院來(lái)賓校區(qū)，廣西　桂林　54000）

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廣西國(guó)有林場(chǎng)管理模式的優(yōu)化

謝學(xué)華1劉信恒2
（1.廣西國(guó)有黃冕林場(chǎng)，廣西柳州545000；2.桂林航天工業(yè)學(xué)院來(lái)賓校區(qū)，廣西桂林541000）

摘要：進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于實(shí)施生態(tài)公益林，水源涵養(yǎng)林工程建設(shè)等緣故，國(guó)有林場(chǎng)的工作重點(diǎn)和任務(wù)發(fā)生了很大的變化，以往的林地管護(hù)更多的轉(zhuǎn)移到城市綠化，營(yíng)林生產(chǎn)等方面。國(guó)有林場(chǎng)原有的管理運(yùn)作模式已經(jīng)很難適應(yīng)新時(shí)期工作下工作性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化與改革迫在眉睫。本文主要探討了國(guó)有林場(chǎng)管理運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化與改革。

關(guān)鍵詞：管理模式；國(guó)有林場(chǎng)；改革

作為我國(guó)重要森林資源的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，是為改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，培育森林資源，在生態(tài)環(huán)境非常脆弱的地區(qū)或特別重要的生態(tài)區(qū)位以及大面積集中的國(guó)有荒地上，以國(guó)家作為投資主體的專門從事管理和維護(hù)森林和營(yíng)造森林的林業(yè)事業(yè)單位。目前，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積達(dá)6200萬(wàn)平方米，森林蓄積量22億立方米，總數(shù)已達(dá)4507個(gè)。在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)過(guò)程中國(guó)有林場(chǎng)發(fā)揮著極為重要的作用。但是，在現(xiàn)階段，尤其是“天?！?、“三北”等大型林業(yè)工程的啟動(dòng)，隨著城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)逐漸深入人心的影響下，國(guó)營(yíng)林場(chǎng)工作重點(diǎn)和任務(wù)都了巨大的變化，在應(yīng)對(duì)和處理這些問(wèn)題時(shí)，國(guó)營(yíng)林場(chǎng)現(xiàn)有的管理運(yùn)行機(jī)制暴露出了許多不足，急切的需要改革和優(yōu)化。

一、廣西國(guó)有林場(chǎng)管理模式存在的主要問(wèn)題

（一）林場(chǎng)的企業(yè)性質(zhì)模糊

建國(guó)以來(lái)，由于歷史的原因，國(guó)有林場(chǎng)政府與企業(yè)不分和企業(yè)與社會(huì)不分，國(guó)有林場(chǎng)帶有濃重的政府色彩，林業(yè)總局作為國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的主體，存在企業(yè)和行政兩套管理系統(tǒng)。在日常管理中，雖有經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)，但自主經(jīng)營(yíng)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于行政的范疇。這導(dǎo)致了國(guó)有林場(chǎng)作為以盈利為目的的企業(yè)行政弱化。目前的林場(chǎng)改革強(qiáng)調(diào)改革過(guò)程中堅(jiān)持三個(gè)定位不變：林場(chǎng)原有在冊(cè)在崗人員的職工身份不變，林場(chǎng)企業(yè)性質(zhì)定位不變，林場(chǎng)土地國(guó)有性質(zhì)不變。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是，大部分林場(chǎng)在原有業(yè)務(wù)被剝離后，林場(chǎng)的收入來(lái)源主要是林業(yè)局的撥款和收取地租費(fèi)用。國(guó)有林場(chǎng)作為具有法人資格的經(jīng)濟(jì)主體，在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理上也應(yīng)該以追求利益的最大化為目標(biāo)，并且應(yīng)該以現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式運(yùn)行。僅靠獲取撥款和收取地租的經(jīng)營(yíng)行為不能被視為是純粹的企業(yè)行為，更不符合現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的要求，最終導(dǎo)致林場(chǎng)空有企業(yè)之名而無(wú)企業(yè)之實(shí)。這也是大部分干部職工對(duì)林場(chǎng)作為企業(yè)的存在的懷疑之處，認(rèn)為自己既然沒(méi)有了經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，為什么還定位為企業(yè)而不直接轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)。同時(shí)，繼續(xù)存在的林場(chǎng)在主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變后，而在改革沒(méi)有全部完成之前，還要繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)的職能。只要林場(chǎng)還具有社會(huì)職能，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置就還有行政的色彩。此外，利益和身份是相關(guān)的。林場(chǎng)職工擔(dān)心企業(yè)和政府分開(kāi)會(huì)導(dǎo)致自己原有的干部身份發(fā)生變化，由原來(lái)的干部轉(zhuǎn)變成農(nóng)民，而導(dǎo)致作為職工身份的利益得不到保證。為減小職工對(duì)改革的抵觸，推動(dòng)改革順利進(jìn)行，維持林場(chǎng)在冊(cè)在崗人員職工身份成為必然。林場(chǎng)職工的身份定位不變意味著林場(chǎng)難以真正像現(xiàn)代企業(yè)定位那樣管理自己的職工，在一定程度上限制了林場(chǎng)作為現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的需要。

（二）屬地化管理進(jìn)展緩慢

林場(chǎng)屬地化改革管理中，政府提出分步實(shí)施、試點(diǎn)進(jìn)行和成熟一個(gè)移交一個(gè)的辦法，在全面完成廣西林場(chǎng)政企職能徹底分離的基礎(chǔ)上，將林場(chǎng)逐步移交市縣政府管理。移交之后，所在市縣可以將農(nóng)場(chǎng)并入周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者撤場(chǎng)建鎮(zhèn)，也可以留林場(chǎng)原有建制。改革要求在5年過(guò)渡期內(nèi)將林場(chǎng)下放各縣市，實(shí)行屬地化管理，林場(chǎng)在內(nèi)部社企分開(kāi)和政企分開(kāi)，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)職能移交方面已取得一定進(jìn)展，但是其他方面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。林場(chǎng)企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)狀并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，地方政府在林場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在疏忽。現(xiàn)行林場(chǎng)管理在體制上的缺陷和缺位，導(dǎo)致國(guó)家該管卻難以落實(shí)到位的局面，地方政府該管卻不愿管或無(wú)力管，這勢(shì)必會(huì)影響林場(chǎng)管理模式改革的深化。

（三）新的管理體制與管理模式還在探索之中

目前廣西林場(chǎng)管理體制改革還處于探索階段，新的管理體制卻尚未形成，而舊有的管理體制的不利影響還將繼續(xù)存在。行政管理和企業(yè)管理方面存在沖突，社會(huì)事務(wù)管理上存在著管理真空，出現(xiàn)林場(chǎng)管不了的現(xiàn)象，地方政府不愿意管。改革中，雖然從產(chǎn)權(quán)不確定到產(chǎn)權(quán)明晰取得了很大進(jìn)展，但管理模式中的基本問(wèn)題即產(chǎn)權(quán)問(wèn)題仍沒(méi)有解決，林場(chǎng)、林業(yè)局與國(guó)家之間以及經(jīng)營(yíng)者與林場(chǎng)和農(nóng)工之間的各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未明確。對(duì)資源的管控，特別是對(duì)林場(chǎng)土地資源管控還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)體制上的創(chuàng)新，由管理土地產(chǎn)出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)土地仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。以治理結(jié)構(gòu)作為出發(fā)點(diǎn)或完善農(nóng)場(chǎng)作為企業(yè)的內(nèi)部權(quán)利安排，并在此基礎(chǔ)上探索以土地管理為核心面向市場(chǎng)的管理模式，尚在實(shí)踐之中。

二、廣西國(guó)有林場(chǎng)管理模式存在問(wèn)題的成因分析

（一）社企不分，政企不分，歷史負(fù)擔(dān)較重

廣西林場(chǎng)的運(yùn)行管理機(jī)制介于政府與企業(yè)之間，導(dǎo)致林場(chǎng)在實(shí)際的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)過(guò)程中采取市場(chǎng)的手段來(lái)管理企業(yè)小于行政的手段。阻礙林場(chǎng)發(fā)展的主要因素是國(guó)家對(duì)林場(chǎng)的性質(zhì)界不明確，管理體制上具有濃重的行政色彩，無(wú)形中加大了改革阻力。林場(chǎng)即承擔(dān)者大量的社會(huì)行政管理職能，同時(shí)承擔(dān)著全部經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)職能，也承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施、社保、教育、民政等屬于社會(huì)職能部門的各項(xiàng)開(kāi)支轉(zhuǎn)嫁到林場(chǎng)身上，使林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)成本增加。由于林場(chǎng)的性質(zhì)界定不明確，致使原有林場(chǎng)職工即不能享受“三農(nóng)”優(yōu)惠政策，有不能享有國(guó)家政府機(jī)構(gòu)的待遇，導(dǎo)致林場(chǎng)的身份略顯尷尬。

（二）改革主要采取行政推動(dòng)的方式

廣西林場(chǎng)改革開(kāi)放以來(lái)推行的林場(chǎng)管理體制改革是政府行政權(quán)力推動(dòng)的結(jié)果，是由廣西自治區(qū)政府和中央全力推行的管理體制改革。這種至上而下的改革方式屬于一種強(qiáng)制性管理制度變遷，改革進(jìn)度快，阻力小，同時(shí)還可以利用政府資源集中優(yōu)勢(shì)進(jìn)行資源分配。但是，這種改革方式過(guò)程中缺少民主參與，參與人數(shù)和范圍容易受到限制，往往成為主導(dǎo)部門的一言堂，容易導(dǎo)致資源與負(fù)擔(dān)不匹配。存續(xù)的林場(chǎng)所擁有資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值不夠且可利用程度相當(dāng)?shù)?，但是所有社?huì)職能又必須由林場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。林場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中缺乏經(jīng)濟(jì)支撐，導(dǎo)致社會(huì)負(fù)擔(dān)太重，最終影響林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。另一弊端則是林場(chǎng)在改革過(guò)程中一切都是政府說(shuō)了算，沒(méi)有自主選擇權(quán)，林場(chǎng)改革的發(fā)展模式、管理模式和改革進(jìn)度往往會(huì)受到上級(jí)林業(yè)部門及政府部門的制約。林業(yè)局是省政府直屬機(jī)構(gòu)，在整個(gè)改革過(guò)度期，繼續(xù)承擔(dān)林場(chǎng)的行政和社會(huì)管理職能，但是林場(chǎng)作為以盈利為目的的企業(yè)，并要做強(qiáng)做大企業(yè)，就必須剝離行政和社會(huì)管理職能。對(duì)于主要靠上級(jí)行政撥款及經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)收入和已無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入的林場(chǎng)而言，發(fā)展受到限制。政府推動(dòng)的改革往往容易導(dǎo)致林場(chǎng)改革目標(biāo)與林場(chǎng)實(shí)際情況錯(cuò)位。

（三）地方政府接收意愿不高

國(guó)有林場(chǎng)要以建立現(xiàn)代企業(yè)管理模式作為行政體制改革的目標(biāo)，這就要求政府大膽放權(quán)，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，剝離林場(chǎng)的社會(huì)職能。國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有的行政職能和社會(huì)管理職能難以做到一蹴而就的裁撤，而只能采用逐步轉(zhuǎn)移的方式移交到市縣，恢復(fù)其企業(yè)的性質(zhì)。因此，林場(chǎng)改革最重要的一環(huán)是屬地化改革，是深化廣西林場(chǎng)行政體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。職能轉(zhuǎn)移受各種條件的制約，既要愿要考慮到地方政府的接收能力，又要考慮到政府的接收意。在現(xiàn)實(shí)的林場(chǎng)管理體制改革過(guò)程中，地方政府的接收意愿不高。在行政和社會(huì)職能移交的過(guò)程中，林場(chǎng)職工編制、級(jí)別難以確定，大量從業(yè)人員隊(duì)伍遭遇了就業(yè)、專業(yè)的困境，導(dǎo)致沒(méi)有足夠的財(cái)力資源支撐農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)職能和行政職能轉(zhuǎn)移。此外，長(zhǎng)期以來(lái)林場(chǎng)與地方政府之間的體制分割以及林場(chǎng)和地方政府之間形成的各種糾紛，導(dǎo)致林場(chǎng)與地方政府之間難以融合，實(shí)行屬地化管理之后林場(chǎng)難以迅速適應(yīng)這種角色的轉(zhuǎn)變，使地方政府管理成本增加。

（四）干部職工思維觀念有待轉(zhuǎn)變

林場(chǎng)職工在傳統(tǒng)的管理體制下從事半個(gè)多世紀(jì)，對(duì)林場(chǎng)的管理模式已經(jīng)形成習(xí)慣。原有管理模式不僅成為了林場(chǎng)管理干部的習(xí)慣，林場(chǎng)職工習(xí)慣性的去接受這種管理方式。在巨大變革面前，林場(chǎng)職工形成的固有的思維模式很難改變，這必將影響改革進(jìn)程。林場(chǎng)干部形成固定的行政思維，把自己當(dāng)國(guó)家干部，把林場(chǎng)當(dāng)作政府部門，對(duì)林場(chǎng)進(jìn)行管理。要使林場(chǎng)干部轉(zhuǎn)變這種固有的思維，還需要較長(zhǎng)的過(guò)程。林場(chǎng)職工在林場(chǎng)成立之初一直享受職工待遇，已經(jīng)形成“等靠要”的觀念意識(shí)，改革過(guò)程中提出不改變林場(chǎng)職工的職工身份是因?yàn)閾?dān)心身份的轉(zhuǎn)變會(huì)觸碰到廣大職工的利益，影響改革的進(jìn)程。但是林場(chǎng)改革中，職工身份的不轉(zhuǎn)變意味著職工思維仍然會(huì)停留在改革之前“等靠要”的思維慣性之中，也會(huì)大大增加改革的成本。林場(chǎng)原有的管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代林場(chǎng)發(fā)展的客觀需要，因此有必要構(gòu)建新型的管理模式推動(dòng)林場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

三、廣西國(guó)有林場(chǎng)管理模式優(yōu)化的對(duì)策建議

（一）深化產(chǎn)權(quán)制度改革

林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革分三個(gè)層次展開(kāi)。第一層次，用資本體現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系代替林業(yè)局與林場(chǎng)之間的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，使林場(chǎng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變?yōu)榉ㄈ水a(chǎn)權(quán)。林業(yè)局將評(píng)估后的土地計(jì)入國(guó)有資產(chǎn)，并將其作為資本金注入林場(chǎng)，林場(chǎng)的土地變成了資本，林場(chǎng)履行所轄國(guó)有土地為核心的國(guó)有資產(chǎn)管理職能，對(duì)土地?fù)碛惺褂?、占有、收益、?jīng)營(yíng)的權(quán)利，并承擔(dān)對(duì)土地資產(chǎn)增值保值的義務(wù)和責(zé)任。林業(yè)局作為林場(chǎng)的出資人，享有經(jīng)營(yíng)收益的分配權(quán)，并對(duì)林場(chǎng)的重大決策、核心資源及經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行管理。第二層次，實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)，讓職工取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，解決家庭林場(chǎng)與林場(chǎng)之間土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，確定職工在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主導(dǎo)地位。探索林場(chǎng)土地的股份制管理模式，通過(guò)林場(chǎng)、外來(lái)種植戶和林場(chǎng)干部職工自愿參與，完成土地家庭承包之后農(nóng)戶以土地形式入股，林場(chǎng)以剩余土地入股組建成股份公司。采取“合股生產(chǎn)、林場(chǎng)控股，按股受益、統(tǒng)一管理，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的方式。農(nóng)戶和職工成為林場(chǎng)的股東，股東會(huì)由農(nóng)戶和職工自主選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督總經(jīng)理以及公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第三層次，對(duì)其他相關(guān)資產(chǎn)和下屬二級(jí)單位，采用參股經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓、出售和租賃等辦法，搞活經(jīng)濟(jì)。

（二）逐步全面移交行政與社會(huì)職能

社區(qū)管委會(huì)的各項(xiàng)職責(zé)還應(yīng)由原有林場(chǎng)黨群工作辦、社區(qū)辦和辦公室等部門承擔(dān)。重點(diǎn)是處理協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，維護(hù)社會(huì)秩序和林場(chǎng)的穩(wěn)定，創(chuàng)造條件做好公共衛(wèi)生及社區(qū)服務(wù)管理，勞動(dòng)就業(yè)管理、居民管理、基本醫(yī)療服務(wù)、公安機(jī)關(guān)、水庫(kù)及農(nóng)田水利等職能的移交工作，整體移交地方政府部門統(tǒng)籌管理。但在一定過(guò)渡期內(nèi)，為防止林場(chǎng)社會(huì)管理出現(xiàn)邊緣化，應(yīng)該履行好行政管理職能，在管理體制改革過(guò)程中發(fā)揮服務(wù)、協(xié)調(diào)作用。要維持林場(chǎng)社區(qū)的穩(wěn)定，保持林場(chǎng)社會(huì)管理的延續(xù)性。特別是原來(lái)在林場(chǎng)專職從事社會(huì)管理的人員應(yīng)一并由屬地化管理政府接收，相應(yīng)管理工作主要由原林場(chǎng)社區(qū)管理人員繼續(xù)承擔(dān)。全部向當(dāng)?shù)卣平簧鐣?huì)職能時(shí)，不能留下尾巴。適時(shí)將生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)制為居民委員會(huì)，把職工轉(zhuǎn)化為居民。

（三）加強(qiáng)干部職工觀念更新教育與信息溝通

引導(dǎo)思想解放，加強(qiáng)宣傳教育，接受市場(chǎng)的理念改造林場(chǎng)舊有體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變林場(chǎng)干部職工是國(guó)家干部國(guó)家職工的固有觀念，以大局為重，穩(wěn)定干部職工的思想，支持并配合林場(chǎng)改革進(jìn)程。確實(shí)林場(chǎng)基層干部和林場(chǎng)干部之間、加強(qiáng)林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)之間、林場(chǎng)職工和林場(chǎng)干部之間的信息溝通，及時(shí)將各個(gè)環(huán)節(jié)、各類人群的訴求表達(dá)出來(lái)。利用場(chǎng)務(wù)公開(kāi)欄、職工訪談和利用職代會(huì)等多種形式，傳遞林場(chǎng)改革發(fā)展的各種信息。

（四）加強(qiáng)與地方政府的協(xié)調(diào)

以推進(jìn)優(yōu)化林場(chǎng)企業(yè)化改造外部環(huán)境和屬地化管理為目標(biāo)，處理好相關(guān)利益群體之間的關(guān)系。爭(zhēng)取政府有關(guān)部門的支持和理解，建立政府與林場(chǎng)之間的聯(lián)席會(huì)議制度，在移交職能過(guò)程中，政府部門與林場(chǎng)之間要做好對(duì)接。將林場(chǎng)社會(huì)事業(yè)納入政府發(fā)展規(guī)劃，把林場(chǎng)社區(qū)納入政府的市政建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、文化教育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)林場(chǎng)公共服務(wù)的均等化。規(guī)范管理政府部門派駐林場(chǎng)的衛(wèi)生和工商等機(jī)構(gòu)，合力支持林場(chǎng)企業(yè)化改造，在土地流轉(zhuǎn)、處理場(chǎng)鄉(xiāng)糾紛等方面給予支持。加大財(cái)政支持的力度，將屬于公共財(cái)政范圍內(nèi)的社會(huì)性支出逐漸地全部納入財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的覆蓋面。

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中圖分類號(hào)：F316.25

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671 -864X（2015）05 -0124 -02

作者簡(jiǎn)介：謝學(xué)華（1985 -），男，漢族，廣西桂林人，助理工程師，主要從事森林培育與林業(yè)管理制度研究。劉信恒（1985—），男，壯族，桂林，研究生，桂林航天工業(yè)學(xué)院來(lái)賓校區(qū)，政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。