李建麗

（中共佛山市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，廣東 佛山 528000）

中國地方政府治理現(xiàn)代化探索
——以佛山實踐為例

李建麗

（中共佛山市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，廣東 佛山 528000）

治理現(xiàn)代化是中國發(fā)展中的重大課題，既要從宏觀層面，也應當從中觀，甚至微觀實踐層面進行理論建構和破題。佛山作為改革開放的先行區(qū)，在探索政府治理現(xiàn)代化工作中，積累了施行善治的社會基礎、法治基礎、行政基礎、經(jīng)濟基礎和文化基礎，形成“民、廉、治、效、法”五字為核心的治理能力現(xiàn)代化實踐體系，為構建具有中國特色的黨領導下管理國家的新型制度體系提供參考。

治理現(xiàn)代化 善治 協(xié)商共治 科學決策

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是全新的政治理念，它表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識，也說明我們現(xiàn)有的治理體系和治理能力已經(jīng)跟不上發(fā)展步伐。當前，經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)新常態(tài)，社會發(fā)展呈現(xiàn)新特征，需要地方政府在微觀層面積極探尋治市理政新思維，以“善治”思維謀劃治理能力現(xiàn)代化。

一、國家治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記強調(diào)指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！?/p>

人民日報評論文章《準確把握國家治理現(xiàn)代化——二論學習貫徹習近平在省部級專題研討班重要講話》中提到：沒有好的制度，國家難以實現(xiàn)善治；沒有卓越的制度執(zhí)行力，再好的制度也會落空。國家治理體系和治理能力，兩者相輔相成，把兩者統(tǒng)一起來，才能治理好國家。治理國家，制度起根本性、全局性、長遠性作用。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好發(fā)揮制度效力、有效保障社會發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的制度建設，必須在不斷變革與完善中，適應國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，最終實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化。

中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心主任何增科認為：“國家治理是現(xiàn)代國家所特有的一個概念，是在揚棄國家統(tǒng)治和國家管理基礎上形成的。首先，它凸顯了政權的管理者向政權的所有者負責并可以被后者問責這一問題的重要性。其次，它強調(diào)政權的所有者、管理者和利益相關者等多種力量合作管理的重要性。最后，它把增進公共利益同維護公共秩序放在了同等重要的地位，實現(xiàn)這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)。”何增科從四個方面提出衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標準：“一是民主化；二是法治化；三是文明化；四是科學化。”

不難看出治理現(xiàn)代化是相對于傳統(tǒng)治理能力不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展需要的必然結果。治理現(xiàn)代化是運用民主、法治的文明化手法，科學協(xié)調(diào)治理主體的多元化問題，是正確處理政府、社會和市場良性互動關系的問題，是構建一套具有中國特色的黨領導下管理國家的新型制度體系。

二、以群眾路線為代表的善治思維探索治理能力現(xiàn)代化

綜觀古今，黨的群眾路線是最大的善治。維護好群眾的合法利益，與群眾協(xié)商共治，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨。群眾路線是黨的根本工作路線，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨在長期斗爭中形成了一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線。堅持黨的群眾路線，是黨在長期革命和建設中制勝的法寶，在新形勢下更加需要發(fā)揚光大。新時期，迫切需要以群眾路線為代表的善治思維理念去探索和實踐國家治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”這是“善治”政治學術語在中央層面的文件中首次使用。三十年來，“善治”理念歷經(jīng)了三代理論與實踐。第一代以“政府治理”為核心，強調(diào)政府是公共管理的主體，把公共管理定義為政府管理。第二代以“社會治理”為核心，把“善治”主要理解為社會自我管理的狀態(tài)，認為最好的治理應該是社會自治。第三代以“協(xié)商共治”為核心，強調(diào)“公共事務公共管理”，把公共管理定義為政府、社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個人等所有利益攸關者共同參與、協(xié)同行動的過程。注重協(xié)商共治、科學決策、崇尚法治，加強公共選擇和公共博弈，實現(xiàn)責任共擔、利益分享、權力協(xié)同的公共利益最大化，是第三代善治理論倡導的核心。善治政府需要保持權力和權利的協(xié)調(diào)性，具有透明性、責任性、法治性、回應性和有效性特征，需要政府在其所掌握的公共權威運行范圍內(nèi)承擔起更大的責任，包括政治責任、法律責任、行政責任、經(jīng)濟責任、文化責任、道德責任。善治政府是效率和效能的政府，是社會廣泛參與的政府，是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府與市場、社會的一種新穎關系，是全心全意為人民服務的實踐。

三、善治思維下的佛山實踐

作為改革開放的先行區(qū)，面對復雜多變的國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境，佛山在探索現(xiàn)代化治理工作中，積累了地方政府施行善治的社會基礎、法治基礎、行政基礎、經(jīng)濟基礎和文化基礎。

（一）善治佛山實踐自成體系

善治佛山，就是在建設中國特色社會主義民主與法治體系下，以推進“四個全面”為引領，堅持依法治國和以德治國相結合，樹立有限責任政府理念，健全協(xié)商共治、科學決策制度，以“善治”理念變革傳統(tǒng)治理理念，實現(xiàn)政府與社會、政府與群眾良好合作的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的佛山實踐。目前，佛山構成以“民、廉、治、效、法”五字為核心的治理能力現(xiàn)代化實踐體系。

1.牢記“民為本”，全心全意為人民服務。黨的“全心全意為人民服務”宗旨決定了“為民服務、予民幸福、讓民滿意”的善治理念。2014年佛山出臺了《佛山市建設人民滿意政府行動方案及配套計劃（2014—2020年）》。“六個政府”勾勒出“善治佛山”。人民滿意政府建設統(tǒng)領佛山各項改革發(fā)展，真正處理好政府與市場、政府與社會、政府與群眾的關系——善治佛山。多年來，佛山穩(wěn)居全國城市競爭力和地級市經(jīng)濟發(fā)展前列。2015年地區(qū)生產(chǎn)總值超躍8000多億元人民幣，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過10萬元。

2.重視“廉為寶”，增強政府善治的公信力。佛山民風淳樸，敢為人先，“廉潔佛山”文化，更是保障佛山政通人和。在推進治市理政的接力進程中，佛山牢固樹立了“廉潔就是競爭力”的思想觀念，切實形成了“抓廉政就是抓發(fā)展”的行為自覺，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了有力的紀律和作風保障。

3.信仰“法為尊”，營造法治佛山新常態(tài)。尤其是近年來，佛山審議通過了《全面推進“法治佛山”建設的實施意見》。2014年11月，佛山正式對外公布實施政府權責清單，包括行政職權清單和企業(yè)投資管理“三單”。2014年，監(jiān)督行政機關依法行政撤銷部門捆綁執(zhí)法等40個?！耙淮逡宦蓭煛保叭僖粠煛钡确ㄖ紊鐣?jīng)驗和成績豐碩。

4.深諳“協(xié)同共治”，探索基層善治?！白呷罕娐肪€是共產(chǎn)黨人天職”。群眾路線是黨的政治路線、組織路線，也是黨的工作路線、認識路線。理論聯(lián)系實際，一切從實際出發(fā)，必須堅持“從群眾中來、到群眾中去”。直聯(lián)治實現(xiàn)了黨和政府與社會群眾的良性互動、協(xié)同治理，豐富了權利向度，實現(xiàn)政府對社會的回應性。直聯(lián)治幫助政府在公共管理中變被動為主動，不脫離群眾?！包h員志愿者”、“黨群先鋒隊”、“黨代表工作室”、“七一空間 ”、“兩代表”工作室、1+N+X等，另外還有引入市民、專家、兩委員一代表、第三方?jīng)Q策咨詢工作等。

5.追求“效為先”，實現(xiàn)公共利益最大化。善治程度與管理的有效性是成正向相關性的，管理的有效性與公共利益的最大化——民生幸福也是緊密相聯(lián)的。近年來，佛山社會組織發(fā)展迅猛，民間資本實力雄厚，參與政府決策和社會管理的意識及能力強。人民滿意政府建設、行政決策機制、網(wǎng)監(jiān)平臺、簡政放權、一門式、三單管、直聯(lián)制等等，奠定了佛山各級政府職能部門治理能力現(xiàn)代化的基礎。

（二）對佛山實踐的思考

1．佛山實踐處于“組合拳時代”，需要全面向協(xié)商共治邁進（表1）。當下佛山，在不同的公共管理和服務領域，存在政府治理、社會治理、協(xié)商共治三代并存的現(xiàn)狀，處于“組合拳”時代。政府治理模式主要表現(xiàn)在時間緊、任務重的“由上而下”的項目和工作上。協(xié)商共治更多的出現(xiàn)在村居基層治理工作上?！敖M合拳時代”的佛山，已經(jīng)在逐步探索、實踐和積累協(xié)商共治的工作思想和方法，為佛山邁向善治3.0時代奠定基礎，為佛山探索治理體系和治理能力現(xiàn)代化做好鋪墊。

表1 “組合拳時代”的佛山治理體系

2．佛山實踐走進“深水區(qū)”，需要以“善治”思維全面深化優(yōu)化治理體系。在黨的十八屆四中全會提出全面推進具有中國特色社會主義法治中國建設的大局中，尤其是在國家治理體系現(xiàn)代化視野下，佛山亟需探索出一條符合地方實際，適應變化需求的現(xiàn)代化、法治化、精細化的法治佛山模式。現(xiàn)有的佛山實踐，在治理現(xiàn)代化上實現(xiàn)了“從無到有”，下一步需要完成“從有到優(yōu)”的深化，例如人民滿意政府建設、三單管理等。實現(xiàn)了“從形式到內(nèi)容”的轉變，下一步需要完成“從內(nèi)容到實質(zhì)”、再到“精耕細作”的優(yōu)化，例如直聯(lián)治、一門式等實踐。最終，需要以“善治”思維搭建起治理體系與治理能力現(xiàn)代化的佛山模式。

（三）若干建議

佛山的基層實踐由來已久，“三單管理”防止權力“劍走偏鋒”、“三官一師”推進建設“法治村居”、“群眾路線”成為決策“法定程序”、各級政府“線上”、“線下”形成常態(tài)化網(wǎng)絡問政決策機制、決策咨詢制度為政策提供參考意見。目前，佛山急需在市級層面做好頂層設計和監(jiān)督監(jiān)管。

1．以“四個全面”為引領，勾勒佛山治理現(xiàn)代化路線圖。全面從嚴治黨是舵首，全面深化改革、全面推進依法治市如鳥之兩翼、車之雙輪。全面深化改革是推進佛山走向善治的必由之路，全面推進依法治市是實現(xiàn)善治的必要保障，二者缺一不可。全面深化改革包含兩個方面的內(nèi)容，即推進佛山治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面推進依法治市同樣包含兩個方面的內(nèi)容，即堅持依法治市與以德治市相結合，主要體現(xiàn)在政府同社會、群眾的協(xié)同共治。全面建成小康社會，構建善治佛山的治理體系與治理能力現(xiàn)代化是目標。最終實現(xiàn)政府、市場、社會的全面升級發(fā)展。

2．進一步創(chuàng)新黨建工作理論與實踐，夯實“善政”基礎。善治的前題是“善政”，需要一個施行“善政”的執(zhí)政黨?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ钡娜罕娐肪€，決定了黨組織是密切聯(lián)系群眾、服務群眾、傾聽群眾心聲的“善政”黨。加強黨建工作的民主協(xié)商、科學決策、法治意識與考核體系建設，極力增強黨員干部法治觀念和依法辦事意識，形成可操作的具體制度措施，規(guī)范、約束、保護好各級黨組織，夯實“善政”基礎。重視堡壘作用，突出服務導向，構建黨建服務大格局。一是將“三嚴三實”落實到黨員干部的日常工作和生活的行動中去；二是加強基層黨組織統(tǒng)籌領導和參與服務社群的工作，讓人民群眾切實感受到黨就在我身邊；三是將基層服務型黨組織建設同“黨員特質(zhì)社會組織或服務組織”緊密結合，構建新型群眾路線組織體系；四是進一步鼓勵黨員社工化、黨員志愿者專業(yè)化，將黨員志愿服務常態(tài)化、制度化。

3．注重“公共治理”和“協(xié)同治理”。關注權力和權利的協(xié)調(diào)性、政府與社會的合作、政府與民間的互動性。一是增強政府引領社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個人等所有利益攸關者共同參與、協(xié)同行動的能力，構建政府與市場、社會的新型合作關系；二是加強政府同社會溝通聯(lián)系，以協(xié)商共治理念，促進佛山治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是拓寬政府的權力向度，培育多元、相互、平等、平視的公權力文化。

4．率先推進協(xié)商共治、科學決策的制度化、程序化、透明化，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供思想和經(jīng)驗。將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體協(xié)商、問責機制確定為佛山各級政府、領導干部的行政準則和法定程序是治理現(xiàn)代化的需要，也是對黨政機關、領導干部的最好監(jiān)督和保護，是實現(xiàn)政府與社會、群眾良性互動的重要過程，是平衡多方利益、減少社會矛盾的良器。一是要求各級政府、職能部門制訂與本部門工作相關的民主協(xié)商、科學決策與法治程序、制度，確保有權不能任性；二是以知情權為重點，切實落實公開制度，包括黨務、政務、村（居）務、公共事業(yè)等單位的公開制度，確保權力公開透明運行；三是成立治理體系與治理能力現(xiàn)代化工作小組，做好相關制度與程序的指導和服務工作。一方面防止不公開、假公開，一方面確保涉密事項隨意公開的現(xiàn)象。

5．培養(yǎng)一批具有現(xiàn)代化治理理念的干部隊伍。當前和未來，治理問題空前復雜艱巨，需要有勇氣和智慧去破解。我們的領導干部要成為改革的積極推動者，一是堅定信仰，鐵一般的干部要信馬列、信正道，要起好表率作用，注重自身的修養(yǎng)；二是轉變思維，切實具備法治思維、德治思維、善治思維，“以正治國”；三是工匠精神，立足本職，想群眾所想，急群眾所及，重視民生?！熬悠鋵嵅痪悠淙A”。

四、結語

以治理現(xiàn)代化理念，深刻審視地方政府在改革開放三十多年來取得的成就、存在的問題，深入思考地方政府如何迎接下一輪全面深化改革的歷史重任、再造發(fā)展新優(yōu)勢，其重大意義必將隨著時間的推移不斷彰顯。

時代呼喚善治。新時期，人民群眾的法治意識增強，治國理政的參與意識增強，與政府協(xié)商對話的意愿和能力增強，傳統(tǒng)的政府管理與治理思維已經(jīng)滯后，開始成為中國轉型發(fā)展中的羈絆。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。無不彰顯出黨、國家和人民群眾對善治的迫切需求和要求。

鼓勵基層政府創(chuàng)新。黨的十八大以來，中國的行政體制改革形成了一種頂層設計、以上帥下、以上示下的格局。面對這種格局，容易使得地方政府無所適從、或者是產(chǎn)生惰性，出現(xiàn)看中央怎么做的等、靠、要的心理依賴?；鶎诱谠谐煽兊幕A上，一是注重科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，樹立有限責任政府理念、健全政府公職人員問責制、完善績效評估獎懲機制和政府責任自律機制。二是強調(diào)政府要在其所掌握的公共權力運行范圍內(nèi)承擔起更大的責任，包括政治責任、法律責任、行政責任、經(jīng)濟責任、文化責任、道德責任。三是基層政府的領導干部要成為中國治理能力現(xiàn)代化的積極踐行者、推動者。

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責任編輯：李 軍

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1009-4245（2016）05－0024-04

李建麗（1971— ），女，河北邯鄲人，碩士，中共佛山市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部主任，研究方向：國家治理體系、統(tǒng)戰(zhàn)理論。