杜盼盼 韓陳林 林曉言

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100044)

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北京地鐵4號線與倫敦地鐵PPP項目案例分析

杜盼盼 韓陳林 林曉言

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 北京 100044)

北京地鐵4號線和倫敦地鐵都是通過公私合營(PPP)的方式與融資能力強、具有一定經(jīng)驗的社會資本合作，北京地鐵4號線自2009年開通以來一直運行良好，倫敦地鐵PPP項目在運營不到7年就宣布破產(chǎn)。運用比較分析方法從融資結(jié)構(gòu)、運營管理和合同履行3個方面對北京地鐵4號線和倫敦地鐵進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)倫敦地鐵失敗的原因主要是其融資結(jié)構(gòu)不合理、競爭機制不完善、契約精神缺失，并針對這些問題為以后PPP項目的實踐提出3點建議： 1)在伙伴選擇方面，引入競爭機制，項目公司市場化運營； 2)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，合理分擔(dān)風(fēng)險； 3)強化契約精神，加強政府監(jiān)管。

北京地鐵；倫敦地鐵；融資結(jié)構(gòu)；運營管理；風(fēng)險分擔(dān)；公私合營(PPP)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，巨大的交通需求與有限的財政資金之間的矛盾日益突出。從長期來看，PPP(公私合營)模式有利于緩解政府財政支出壓力，為城市軌道交通建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊[1]。

1 案例概述

北京地鐵4號線是我國軌道交通行業(yè)第一條采用PPP項目融資模式建設(shè)的運營線路，于2004年開始動工，2009年正式投入運營，項目至今運營良好，客流量不斷增加，取得了階段性的成功。在4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路，其財務(wù)實力雄厚，2015年實現(xiàn)收入417.01億港元、利潤190.11億港元，在建設(shè)及運營方面的專業(yè)能力突出，經(jīng)驗豐富。倫敦地鐵作為古老而著名的地鐵系統(tǒng)，承擔(dān)著大倫敦市巨大的交通客流量，是世界上首個PPP項目，于2002年、2003年先后簽訂3份PPP合同，卻在運營不到7年的時間就宣布項目破產(chǎn)。在倫敦地鐵項目中，倫敦政府引入的社會資本方為兩大聯(lián)合體，資金雄厚，融資實力較強，都具有一定的專業(yè)能力和經(jīng)驗。

北京地鐵4號線和倫敦地鐵同樣是PPP模式，都是與背景雄厚的社會資本合作，但倫敦地鐵項目由于談判過程不透明，在合同簽訂過程中風(fēng)險分配不合理，在合同履行過程中私營企業(yè)積極性不高，項目中期結(jié)算達(dá)不成共識，最終導(dǎo)致了PPP項目的破產(chǎn)。因此，筆者以北京地鐵4號線和倫敦地鐵PPP項目為案例進(jìn)行對比分析，為我國PPP模式在北京城市軌道交通中的應(yīng)用提出建議。

2 PPP項目融資結(jié)構(gòu)分析

2.1 北京地鐵4號線

北京地鐵4號線工程總投資153億元，分為A、B2個部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(以下簡稱“京投公司”)全資子公司4號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，屬于政府投資部分；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46億元，占總投資的30%，由北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)負(fù)責(zé)投資建設(shè)。京港地鐵成立于2006年1月，注冊資本為13.8億元人民幣，由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按照2 ∶49 ∶49的出資比例組建。

項目竣工后，京港地鐵與4號線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，以取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，在30年特許經(jīng)營期內(nèi)，京港地鐵將追加投資32億元用于設(shè)備的更新和維護(hù)，并支付A部分租賃費用15億元。京港地鐵公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運營管理、全部設(shè)施(A、B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入即站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵公司將B部分項目設(shè)施無償移交給北京市政府，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。

2.2 倫敦地鐵

倫敦政府在2002年12月和2003年4月分別與SSL，BCV和JNP簽署了為期30年的公私合營(PPP)合同，三家私營公司主要負(fù)責(zé)不同線路地鐵的維護(hù)和修復(fù)，其回報主要取決于業(yè)務(wù)績效，而地鐵的運營和票務(wù)依然由政府負(fù)責(zé)。倫敦地鐵總投資大概160億英鎊，政府不直接出資，由項目公司SPV進(jìn)行融資，采用債務(wù)與股權(quán)相結(jié)合的方式，第1個7.5年的財政資金來源如表1所示。

表1 倫敦地鐵第1個7.5年的財政資金來源[2] 百萬英鎊

注：夾層債務(wù)是次級債的一種，處于股權(quán)和普通債務(wù)之間；

或有權(quán)益包括優(yōu)先認(rèn)股權(quán),可轉(zhuǎn)換債券,可轉(zhuǎn)換票據(jù)。

從表1中可知，項目的資金來源大部分來自貸款，其中優(yōu)先債券和備用債券占項目總投資的86%，由項目的私營公司作為股東購入股權(quán)的部分大約占項目總投資的4%，項目的資產(chǎn)負(fù)債率水平高于一般企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率水平。

2.3 融資對比分析

北京地鐵4號線和倫敦地鐵都是公私合營形式，倫敦地鐵項目融資結(jié)構(gòu)主要是政府擔(dān)保債務(wù)融資+股權(quán)融資，負(fù)債和權(quán)益的比例達(dá)到6 ∶1，從第1個7.5年的財政資金來看，如果合作項目宣告破產(chǎn)，意味著政府將要償還95%的負(fù)債，而私營企業(yè)的損失并不大。項目風(fēng)險分擔(dān)不合理，使得政府在項目中的角色比較被動，監(jiān)管不到位。另一方面，倫敦地鐵項目中私營公司只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的更新和維護(hù)，沒有直接的利潤收入，社會資本的投資回報只有通過政府付費才能實現(xiàn)，因此私營公司并沒有降低維修成本的積極性，使得私營部門與政府之間的矛盾嚴(yán)重。

北京地鐵4號線融資結(jié)構(gòu)為政府投資+股權(quán)融資，政府和社會資本投資比例為7 ∶3，政府是項目的直接參與方，但并不對地鐵公司的日常運營進(jìn)行干涉，而是讓其獨立運營，保證了運營公司的效率。京港地鐵2 ∶49 ∶49的股權(quán)沒有絕對控股方，能夠發(fā)揮各方優(yōu)勢，可調(diào)動股東積極性，各方合作組建的管理層也有利于發(fā)揮各自資源與經(jīng)驗優(yōu)勢[3]。

因此，從整體而言，倫敦地鐵項目雖然解決了資金問題，但卻沒能保證效率，未能處理好項目的風(fēng)險問題，造成公私矛盾嚴(yán)重，最終導(dǎo)致倫敦地鐵以失敗而告終。

3 PPP項目運營管理分析

3.1 北京地鐵4號線項目運營

3.1.1 主要權(quán)利義務(wù)的約定

按照《北京地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》(以下簡稱“《特許協(xié)議》”)的規(guī)定，北京市政府對項目建設(shè)和運營過程進(jìn)行監(jiān)管，確保項目按期、按質(zhì)完工和安全運營；在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益；特許公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)時，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。政府出資的地鐵公司在定價、運作模式、管理結(jié)構(gòu)等方面受到政府全面的管制，而北京市政府僅擁有4號線定價權(quán)、建設(shè)和運營監(jiān)管權(quán)以及特殊情況下的介入權(quán)[4]。

3.1.2 票價補償機制

北京市地鐵的票價政策由北京市政府統(tǒng)一制定，地鐵4號線運營的收入包括相關(guān)廣告費由京港地鐵公司所有。在特許經(jīng)營協(xié)議中根據(jù)風(fēng)險共擔(dān)原則，構(gòu)建了票價差額補償和收益分享機制。京港地鐵公司的項目年收入如果低于測算水平，北京市政府會基于收益差額情況予以補償，如果高于測算水平，京港地鐵公司應(yīng)將其差額的70%返還給政府。若實際人均票價低于協(xié)議規(guī)定的預(yù)測票價，政府將票價差額部分補貼給京港地鐵；若實際人均票價高于協(xié)議規(guī)定的預(yù)測票價，政府將分享超過部分70%的收益。

3.1.3 客流補償機制

客流風(fēng)險由京港地鐵和北京市政府共同承擔(dān)，如果連續(xù)3年實際客流量都不及前期預(yù)測客流量的80%，政府應(yīng)向京港地鐵提供補貼，補貼額由雙方協(xié)商決定，如果雙方2年內(nèi)沒有達(dá)成一致，京港地鐵有權(quán)提出終止協(xié)議。

3.1.4 合同履行

在確定回收期方面，按照8%的回報率計算，新建地鐵項目30年財務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占總投資的30%，但是實際上北京地鐵4號線回報率超過可行性研究報告中的預(yù)期回報率。項目專門聘請了國際上著名的客流量預(yù)測機構(gòu) MVA 公司對客流量進(jìn)行預(yù)測,如表2所示。

表2 北京地鐵4號線預(yù)測客流量

數(shù)據(jù)來源：京港地鐵公司

在京港地鐵正式開通運營以后，實際客流量與預(yù)測客流量有較大偏差，北京地鐵4號線在運營第3年客流量已經(jīng)達(dá)到3.5億人次，高出2017年預(yù)測客流量0.73億人次，2032年預(yù)測客流量0.23億人次，而且北京4號線從運營至今，客流量一直呈上升趨勢，截至2014年累計客流量已到達(dá)17.82億人次。北京4號線的客流增長幅度遠(yuǎn)超預(yù)期，加之京港地鐵高效的經(jīng)營與管理，京港地鐵實際收入水平遠(yuǎn)高于預(yù)測值，據(jù)香港地鐵公司年報顯示，北京地鐵4號線在2010年虧損500萬港元，2011年以后開始盈利。

3.2 倫敦地鐵項目運營

3.2.1 主要權(quán)利義務(wù)的約定

倫敦地鐵并沒有設(shè)計和建設(shè)環(huán)節(jié)，私營部門通過招投標(biāo)方式進(jìn)入，負(fù)責(zé)地鐵線路的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)，在享受政府優(yōu)惠政策的同時履行合同義務(wù)。政府由投資者、決策者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、協(xié)調(diào)者。在項目合同中，首先，倫敦政府負(fù)責(zé)地鐵的售票定價，保證公共服務(wù)質(zhì)量；其次，倫敦政府要對地鐵的運營過程及運營安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行監(jiān)督，保障公共安全；再次，對于地鐵經(jīng)營過程中出現(xiàn)的公共突發(fā)事件,政府有責(zé)任及時處理，維護(hù)公共利益；最后,根據(jù)PFI合同，政府有權(quán)對特許經(jīng)營公司的績效進(jìn)行考核并提出異議，必要時可以收回特許經(jīng)營權(quán)。

3.2.2 票價機制

倫敦地鐵所有線路的票價由政府制定，地鐵的運營收入全部歸倫敦地鐵公司所有，大概每年10億英鎊，收入和費用基本持平，可以維持公司的正常運營。倫敦交通部每年撥給倫敦運輸交通局10億～11億英鎊的交通補貼，倫敦運輸交通局作為合同項目的政府方實施主體，將補貼款項撥給倫敦地鐵公司并監(jiān)督倫敦地鐵公司和私營公司的資金使用效率，考核其服務(wù)水平。在每個7.5年，倫敦交通局根據(jù)績效考核結(jié)果，經(jīng)由LUL公司向項目公司支付基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)服務(wù)費。在項目合同中，每個私營公司都要向倫敦地鐵公司提交符合合同標(biāo)準(zhǔn)的安全性報告，如圖1所示。

圖1 倫敦地鐵PPP模式

在圖1中，獨特的仲裁者是獨立于政府和私營公司的。仲裁者的責(zé)任主要是：在每7.5年進(jìn)行定期審查，協(xié)調(diào)合同雙方關(guān)于應(yīng)支付金額達(dá)成一致意見以及新增條款的審核；對于一些不可避免的不良事件的成本倫敦地鐵公司如何補償?shù)萚5]。

3.2.3 合同履行

倫敦地鐵是一個復(fù)雜的項目，為了更好地激勵私營公司，改善基礎(chǔ)設(shè)施，項目的考核指標(biāo)主要包括服務(wù)績效(Service Performance)、財產(chǎn)績效(Asset Performance)和乘客滿意度(Customer Performance)3個方面，其中服務(wù)績效主要是指修繕的軌道里程(見圖2)、旅行時間、列車晚點大于15 min次數(shù)、扶梯的可用性和電梯的可用性等指標(biāo)；財產(chǎn)績效包括車輛2次故障間隔里程，軌道故障大于2 min的次數(shù)，扶梯、電梯平均2次故障間隔天數(shù)和工程超支數(shù)量等指標(biāo)；乘客滿意度主要包括列車服務(wù)滿意度、列車和車站信息滿意度、乘車安全保障滿意度和乘車環(huán)境滿意度等方面。

圖2 私營公司修繕軌道里程數(shù)

從圖2中可以看出，在2003—2010年間，私營公司修繕的軌道里程共有55 168.9 萬km，計劃完成量為58 096.4 萬km，完成率大概達(dá)到94.9%，基本上達(dá)到合同要求。BCV、JNP和SSL三家公司對站點進(jìn)行現(xiàn)代化改造的數(shù)量為31個、85個和30個，與計劃完成量相比，完成率分別為58%、87%和40%，其中BCV和SSL完成率相對較低。而盡管合同期間倫敦地鐵經(jīng)常施工，顧客的整體滿意度不高但并沒有下降，在項目期間票價收入呈逐年上升趨勢，如圖3所示。

圖3 倫敦地鐵績效(資料來源：倫敦交通部年報)

從整體上看，倫敦地鐵項目在合作期間，私營公司項目進(jìn)度沒有達(dá)到政府要求，但其整體完成任務(wù)量在可接受范圍內(nèi)。Metronet聯(lián)合體在選擇供應(yīng)商方面沒有充分引入市場競爭機制，采用內(nèi)部供應(yīng)鏈方式導(dǎo)致成本嚴(yán)重超支，在2008年不得不宣布破產(chǎn)。Tube Line聯(lián)合體通過招投標(biāo)的方式選擇供應(yīng)商，在三家私營公司中效率是最高的，完成的工作量是最多的，但由于政府結(jié)算的時候雙方?jīng)]有達(dá)成一致意見，在2010年宣布破產(chǎn)。

3.3 運營對比分析

在運作機制方面，北京4號線的票價機制和客流機制都體現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)原則，降低了投資風(fēng)險，使得社會資本有利可圖，保證了社會資本的投資回報率。倫敦地鐵項目，票價收入和地鐵的更新與維護(hù)相剝離，而且私營企業(yè)參與過多，利益出發(fā)點各異，再加上管理者的更換，導(dǎo)致管理混亂、創(chuàng)新不足。

4 建議

通過對北京4號線和倫敦地鐵PPP項目的實例分析，從項目融資結(jié)構(gòu)、運作機制和合同履行方面總結(jié)PPP項目運作中的經(jīng)驗和不足，提出以下幾點建議，旨在對未來PPP項目實踐提供借鑒。

1) 在伙伴選擇方面，引入競爭機制，項目公司市場化運營。制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP操作流程，使談判過程透明化；建立良性的投資運營機制，不斷引入新的供應(yīng)商及承辦商，降低項目成本；構(gòu)建高素質(zhì)的管理團(tuán)隊，建立和完善激勵機制，提高私營部門的積極性。

2) 在融資結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。通過調(diào)整政府出資比例，降低項目資產(chǎn)負(fù)債率，本著互惠、雙贏的理念，根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險的能力分配風(fēng)險，制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。對于一些不可抗力，可以根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的實際情況，由政府部門和私營部門共同承擔(dān)；對于一般風(fēng)險，可以制定風(fēng)險對照表，根據(jù)雙方對風(fēng)險的掌控力進(jìn)行風(fēng)險劃分。

3) 在合同履行方面，強化契約精神，加強政府監(jiān)管。政府方和社會資本方均應(yīng)遵循契約精神，并制定不同程度的違約懲罰，將契約精神納入政府考核指標(biāo)。政府部門應(yīng)調(diào)整自身的定位，扮演好監(jiān)督者的角色，防止私營部門為了追求最大利益而放松安全標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益；同時，社會資本在享受政府的優(yōu)惠政策時，積極履行合同義務(wù)，提供更優(yōu)的服務(wù)、更高的效率，促進(jìn)項目的順利進(jìn)行。

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(編輯：曹雪明)

A Comparative Analysis of PPP Projects of Beijing and London Metro Systems

Du Panpan Han Chenlin Lin Xiaoyan

(School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

Beijing Subway Line 4 and London Underground both cooperate with the social capital with strong financing capacity and extensive experience by way of PPP. Beijing Subway Line 4 has been running well since its opening in 2009, while London PPP project was declared bankruptcy in less than seven years of operation. This paper analyzes Beijing Subway Line 4 and London Underground mainly from the three aspects of financing structure, operation mechanism and the performance of the contract, finding that unreasonable financing structure, imperfect competition mechanism and lack of contract spirit are the main causes for the failure of London Underground. To solve these problems, the author puts forward three suggestions: 1) competition mechanism should be introduced in partner selection and the operation of project companies should be market-oriented; 2) the financing structure should be optimized and risk-sharing rationalized; 3) the spirit of contract and government regulation should be strengthened.

Beijing subway; London underground; financing structure; operation and management; risk sharing; PPP (Public-Private Partnership)

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.008

2016-05-27

2016-06-23

杜盼盼，女，碩士研究生，主要研究方向：軌道交通、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，ppdu14@163.com。

北京市哲學(xué)社會科學(xué)基地重點項目(15JDJA083)

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0041-05

林曉言，女，教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域：運輸經(jīng)濟(jì)學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。