溫憲

英文單詞“游說”（Lobbying）來源于建筑物門廳（Lobby）一詞，意指早年間的說客，多在國(guó)會(huì)大廈門廳或者議員所住酒店的門廳守株待兔般等著過往議員，向他們進(jìn)行游說。這類游說活動(dòng)形成規(guī)模后，也有人將Lobbying意譯為“院外活動(dòng)集團(tuán)”。在前段時(shí)間公布的“百日新政”計(jì)劃中，特朗普就將他的刀鋒對(duì)準(zhǔn)游說活動(dòng)，聲稱將不允許政府離職行政官員5年內(nèi)擔(dān)任游說職務(wù)，以及終身禁止行政官員代表外國(guó)政府開展游說。這名美國(guó)當(dāng)選總統(tǒng)在整個(gè)大選過程中已經(jīng)多次抨擊特殊利益集團(tuán)及其說客，但游說早已與美國(guó)政治機(jī)體水乳交融。就連特朗普在大選后的首次媒體采訪中都不得不承認(rèn)，雖然他不喜歡這些政治因素，但他的過渡團(tuán)隊(duì)里“所有人都是說客”。

平均每名國(guó)會(huì)議員身后有20多名說客

美國(guó)的游說現(xiàn)象幾乎與其政體建立歷史相伴。早在1792年，參加過美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的弗吉尼亞州老兵為了獲得更多補(bǔ)償金，雇用能言善辯的威廉姆·胡爾對(duì)議會(huì)進(jìn)行游說。19世紀(jì)50年代，槍械制造商柯爾特公司的創(chuàng)始人薩繆爾·柯爾特曾為了一份專利的延期而雇用說客，并通過說客采取將槍械贈(zèng)予議員的行賄手段。這時(shí)候，說客公開行賄的做法已大行其道。有“游說之王”之稱的薩姆·瓦爾德1875年在國(guó)會(huì)作證時(shí)不僅承認(rèn)行賄，還稱為此“并不感到羞恥”。

游說的一般定義是，試圖影響政府、立法者或監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員行動(dòng)、政策或決定的行為。從事游說的可以是個(gè)人、機(jī)構(gòu)或者有組織的團(tuán)體等。游說者可以將游說作為職業(yè)，也可以不是，職業(yè)說客代表雇用他們的個(gè)人或公司。個(gè)人或非營(yíng)利組織也可將游說作為志愿者活動(dòng)，或作為日常工作的一部分，比如一名首席執(zhí)行官會(huì)見一名對(duì)其公司項(xiàng)目很重要的代表，或者一名社會(huì)活動(dòng)分子無償會(huì)見一名立法者。一些外國(guó)政府和企業(yè)為了自身利益也常以重金雇用美國(guó)前國(guó)會(huì)議員、前政府官員以及知名的律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、公共關(guān)系專家進(jìn)行游說。

說得直白一些，游說就是美國(guó)式的拉關(guān)系、走后門，只不過發(fā)展至今，美國(guó)的游說活動(dòng)已不是夜深人靜之時(shí)提點(diǎn)煙酒茶或名貴字畫敲門進(jìn)貢，而是規(guī)模更大、專業(yè)性更強(qiáng)、收益更可觀的大產(chǎn)業(yè)。從聯(lián)邦政府到各級(jí)地方政府，從醫(yī)療、稅制、基建、移民到華爾街監(jiān)管等政策問題，游說可謂無處不在。

美國(guó)首都華盛頓聚集了全美的精英游說大軍，專業(yè)注冊(cè)者超過1.2萬，平均每位國(guó)會(huì)議員身后被20多名各類游說者包圍著。有數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)從事游說活動(dòng)的人可能多達(dá)10萬。美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》近日援引華盛頓智庫響應(yīng)政治中心的數(shù)據(jù)稱，2016年前三個(gè)季度，美國(guó)企業(yè)總共花費(fèi)了23億美元用于游說工作。

與大額花費(fèi)相對(duì)應(yīng)的則是高回報(bào)。2011年一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)50家公司的調(diào)查顯示，對(duì)游說的投資“性價(jià)比極高”。2009年的一項(xiàng)調(diào)查更是顯示，一些公司的游說投資為他們帶回高達(dá)22000%的收益。有統(tǒng)計(jì)稱，2013年，游說業(yè)的獲利額超過32億美元。

勢(shì)力強(qiáng)大的游說團(tuán)體會(huì)給官員臉色看

華盛頓市中心有一條橫貫東西的K街，筆者曾多次探訪那里。街邊兩側(cè)是一個(gè)挨著一個(gè)的各種律師事務(wù)所和咨詢公司，間或有一些高檔餐館，全美游說業(yè)的頂尖人物就聚集在這個(gè)“說客一條街”。美劇《紙牌屋》中對(duì)非洲裔帥哥雷米·丹頓的描寫，可謂是K街職業(yè)說客的生動(dòng)寫照。此外，位于華盛頓的民主黨和共和黨俱樂部，以及各種會(huì)員制會(huì)所也是職業(yè)游說者經(jīng)常光顧的地方。

從廣義上說，常設(shè)華盛頓的各種機(jī)構(gòu)都有游說功能。為采訪美國(guó)最大的印第安人保留地納瓦霍部落，筆者曾到位于華盛頓東北一街750號(hào)1010房間的納瓦霍部落辦公室，這是唯一在華盛頓設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)的印第安人部落。辦公室執(zhí)行主任克拉拉·李·普拉特告訴筆者，他們的一項(xiàng)重要任務(wù)就是游說美國(guó)政府和國(guó)會(huì)，為納瓦霍部落爭(zhēng)得應(yīng)有權(quán)益。

而特朗普本人也與一些特殊利益集團(tuán)有千絲萬縷的聯(lián)系。在這次大選期間，他得到了美國(guó)全國(guó)步槍協(xié)會(huì)的背書。該協(xié)會(huì)在近年來美國(guó)涉槍血案不斷的背景下，屢屢成為風(fēng)暴中心，而它也正是美國(guó)勢(shì)力最為強(qiáng)大的游說集團(tuán)之一。

筆者曾到美國(guó)全國(guó)步槍協(xié)會(huì)所在地采訪，從華盛頓沿66號(hào)公路西行，約半小時(shí)后便可見到位于弗吉尼亞州費(fèi)爾法克斯縣沃爾普斯米爾路11250號(hào)的這棟深藍(lán)色大廈。美國(guó)全國(guó)步槍協(xié)會(huì)擁有430萬成員，成立于1871年11月17日，美國(guó)歷史上多位總統(tǒng)均是該協(xié)會(huì)會(huì)員。大廈內(nèi)有個(gè)全國(guó)武器博物館，筆者去的時(shí)候正值美國(guó)剛發(fā)生一起槍擊血案，當(dāng)向一名非洲裔門衛(wèi)提出要參觀博物館時(shí)，他十分謹(jǐn)慎，用步話機(jī)通報(bào)后，一再叮囑筆者不準(zhǔn)拍照，不許帶手機(jī)，不能記筆記。博物館內(nèi)陳列著美國(guó)各時(shí)期以及世界各國(guó)的槍支，其中有一個(gè)角落專門展出美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福的槍支收藏，提醒著人們這一協(xié)會(huì)迄今仍為美國(guó)最為強(qiáng)大的利益游說集團(tuán)之一。

在由各個(gè)移民群體組成的美國(guó)社會(huì)里，猶太人是一個(gè)勢(shì)力強(qiáng)大的族群。在200多個(gè)美國(guó)猶太人組織中，“美國(guó)以色列公共事務(wù)委員會(huì)”是力量最為強(qiáng)大的游說集團(tuán)。這一游說集團(tuán)時(shí)刻關(guān)注美國(guó)對(duì)中東的外交決策，并設(shè)法影響重要的人事安排，千方百計(jì)保護(hù)以色列在中東的安全利益。近年來，“美國(guó)以色列公共事務(wù)委員會(huì)”年會(huì)期間，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡都會(huì)專程到華盛頓與會(huì)。

2015年，奧巴馬政府在伊朗核問題上與以色列鬧得很不愉快。以色列游說集團(tuán)為此大開火力，在《紐約時(shí)報(bào)》《華盛頓郵報(bào)》等主流媒體連發(fā)整版廣告，指名道姓地抨擊美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理蘇珊·賴斯等人。盡管如此，在當(dāng)年3月舉行的以色列公共事務(wù)委員會(huì)大會(huì)上，蘇珊·賴斯不得不在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)表演說，她不顧場(chǎng)下的喝倒彩強(qiáng)顏歡笑，再三保證美以關(guān)系堅(jiān)如磐石，以色列游說集團(tuán)勢(shì)力可見一斑。

金錢推動(dòng)下的謀取私利難根除

游說活動(dòng)是美國(guó)政治機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑和利益博弈的催化劑，這其中并非沒有為公平與正義奮爭(zhēng)之舉，但因金錢占有越來越大的支配作用，利用貪欲謀取私利已呈積重難返之勢(shì)。

美國(guó)立法機(jī)構(gòu)是游說活動(dòng)重點(diǎn)。在提案階段，游說活動(dòng)的焦點(diǎn)放在相關(guān)議員提出有利于自己的議案；議案審議時(shí)，游說者利用聽證會(huì)等提出有利于本特殊利益集團(tuán)的證詞；在議會(huì)辯論期間，游說者進(jìn)行專門的調(diào)查研究，為替自己說話的議員提供情報(bào)和資料，協(xié)助議員準(zhǔn)備演說詞，為議員的辯論出謀獻(xiàn)策。而為這些說客工作的議員則能得到極為豐厚的金錢回報(bào)，以及對(duì)其政治生涯極其重要的選票與政治獻(xiàn)金。

在華盛頓，即便是看起來很高大上的各種智庫也未能免俗。今年8月，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》連發(fā)調(diào)查報(bào)道稱，看似獨(dú)立的戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心、大西洋理事會(huì)等智庫，實(shí)際上也在為捐款人或者大企業(yè)的利益對(duì)美國(guó)政府施加影響，進(jìn)行偽裝成政策研究的政治游說。大到外交政策、軍火出口，小到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)影響力宣傳和品牌活動(dòng)經(jīng)常會(huì)搭智庫的便車?！都~約時(shí)報(bào)》以美國(guó)最大建筑商之一的萊納公司為例。2010年，當(dāng)時(shí)的布魯金斯學(xué)會(huì)副主席布魯斯·凱茲在寫給萊納公司的一封信中說，“這會(huì)是一段富有成效、雙贏的關(guān)系”。當(dāng)時(shí)，萊納想在舊金山推進(jìn)一個(gè)價(jià)值80億美元的開發(fā)項(xiàng)目，布魯金斯學(xué)會(huì)之后為此大力推介，而且吸收萊納負(fù)責(zé)舊金山開發(fā)的管理人員成為智庫成員。布魯金斯因此得到的回報(bào)是40萬美元捐款。

美國(guó)政壇中的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象也在游說活動(dòng)中扮演了推波助瀾的作用。美國(guó)政界、商界、智庫人士經(jīng)?；Q角色，其間的潤(rùn)滑劑是人脈關(guān)系和利益交換，這種軟性腐敗有著只可意會(huì)難以言傳的特點(diǎn)。比如美國(guó)最大的軍火商洛克希德·馬丁公司，美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德、空軍副部長(zhǎng)艾伯特·史密斯等都與該公司有千絲萬縷的聯(lián)系，他們中有人甚至脫下軍裝后直接在這里上班。

對(duì)于游說活動(dòng)的弊端，美國(guó)也多次通過立法進(jìn)行規(guī)范。1946年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過首部綜合性游說活動(dòng)管理法規(guī)。1995年通過的《聯(lián)邦游說管理法》規(guī)定，個(gè)人若使用20％以上的帶薪時(shí)間從事影響政策的活動(dòng)，便須登記為“說客”；說客可以招待議員餐飲，一次花費(fèi)須在50美元以下；原議員及其助手、所有的公務(wù)員在離職后的１年內(nèi)不得游說國(guó)會(huì)等。2009年，說客杰克·阿布拉莫夫因賄賂俄亥俄州共和黨眾議員鮑勃·奈依而被判入獄。國(guó)會(huì)隨后通過《誠實(shí)領(lǐng)導(dǎo)及公開政府法案》，進(jìn)一步規(guī)范、限制游說。不過，所有這些措施都無法根本消除弊端。阿布拉莫夫出獄后成了名人，他在接受采訪時(shí)說，盡管相關(guān)法律越來越嚴(yán)格，但游說中的賄賂依舊泛濫。因?yàn)橹挥猩贁?shù)幾個(gè)議員會(huì)拒絕任何形式的賄賂。而最有效的賄賂形式，莫過于許諾議員一個(gè)未來收入豐厚的職位。

筆者認(rèn)為，特朗普的“新政措施”也只是治標(biāo)之策。原因很簡(jiǎn)單，人以群分的美國(guó)有著客觀存在的利益差異，其政治制度派生出來的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)游說活動(dòng)有強(qiáng)烈需求，而令所有活動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來的力量是金錢。道高一尺，魔高一丈，在金錢力量面前，那幾條舉措顯得極為蒼白。▲

（作者是人民日?qǐng)?bào)原北美中心分社首席記者）