長三角城市群協(xié)同發(fā)展研究

薛艷杰 王 振

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長三角城市群協(xié)同發(fā)展研究

薛艷杰 王 振

以城市群引領國家發(fā)展是世界經(jīng)濟地理格局演進的重要趨勢，也是我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主要方向。城市群協(xié)同發(fā)展是構(gòu)建各城市有序分工、提升區(qū)域競爭力的共生發(fā)展模式。促進長三角城市群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為整個長三角地區(qū)適應經(jīng)濟新常態(tài)、推動深度城市化、建設現(xiàn)代化城市、打造世界最大城市群的重要戰(zhàn)略選擇。為此必須順應城市群發(fā)展規(guī)律，破除當前在體制、功能、交通和環(huán)境等方面存在的主要瓶頸和短板問題，創(chuàng)新城市群協(xié)同發(fā)展機制，科學編制城市群中長期發(fā)展規(guī)劃，有力促進城市群職能體系重構(gòu)，著力推進城市群綜合立體交通網(wǎng)絡體系和一體化管理體系建設，加快構(gòu)建城市群生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護治理機制。

城市群；協(xié)同發(fā)展；長三角

城市群是以一個或幾個大城市為核心，以主要交通軸線為依托，由十幾個甚至幾十個不同規(guī)模等級城市構(gòu)成的城市集合體，這些城市有著相同或相近的地域文化歷史淵源，有著長期形成的產(chǎn)業(yè)功能分工與合作，更有人流、資金流、信息流等重要要素的互聯(lián)互通。從國際視野看，城市群是城市化發(fā)展到較高階段形成的新經(jīng)濟地理單元，每個城市都是相對獨立的子系統(tǒng)，但相互間又建立了緊密的發(fā)展關聯(lián)及交互影響，構(gòu)成具有共生關系的城市群落，成為世界經(jīng)濟格局中的重要功能區(qū)。長三角城市群的綜合發(fā)展指數(shù)居我國各大城市群之首*劉士林、劉新靜:《中國城市群發(fā)展報告2014》,東方出版中心2014年版，第20—36頁。，被列為世界六大城市群之一。隨著中國經(jīng)濟即將成長為世界第一大經(jīng)濟體，長三角城市群有可能到2030年左右發(fā)展成為世界上最大經(jīng)濟規(guī)模的城市群。但與美國東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群等其他成熟的世界級城市群相比，長三角城市群在城際綜合交通體系、要素市場互流互通、世界級產(chǎn)業(yè)集群、生態(tài)環(huán)境綜合治理、區(qū)域城鄉(xiāng)共同富裕等方面，仍存在較大差距。在中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，以及國家實施“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略等新形勢下，長三角城市群肩負著更加重要的發(fā)展使命，更需要確立和深化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，在進一步提升核心城市全球競爭力和對外輻射力的同時，還要進一步深化城市間的區(qū)域合作和共建共享，促進各個城市轉(zhuǎn)型升級，加快向世界最大規(guī)模和最具影響力的城市群邁進。

一、 城市群協(xié)同發(fā)展的理論綜述

城市群協(xié)同發(fā)展是近年我國提出的新概念，相關理論綜述如下：

(一) 區(qū)域協(xié)同發(fā)展理論

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論基礎可溯源至協(xié)同論。20世紀70年代，德國物理學家哈肯提出協(xié)同論，后被廣泛應用于多個領域。其核心思想是系統(tǒng)自組織原理，即任何復雜的自然或社會系統(tǒng)，當在外來能量的作用下達到某種臨界值時，子系統(tǒng)間就會產(chǎn)生協(xié)同作用，從無序變?yōu)橛行颍纬尚碌姆€(wěn)定結(jié)構(gòu)。在區(qū)域系統(tǒng)演進中，當一個區(qū)域的人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源和環(huán)境承載力達到某個臨界點時，原有的發(fā)展平衡就會被打破，需要與其他區(qū)域協(xié)同建立新的平衡來實現(xiàn)再發(fā)展。在空間經(jīng)濟學領域，保羅·R.克魯格曼等提出，單中心經(jīng)濟體只有在人口少于某個臨界值時才能達到均衡，當人口增長超過臨界點，新的城市就會出現(xiàn)，當人口繼續(xù)增長超過下一個臨界值，會出現(xiàn)更多的新城市；提出美國城市體系的演化是復雜體系自組織的經(jīng)典案例，隨著人口增長，美國城市層級體系自發(fā)形成*藤田昌久、保羅·R.克魯格曼、安東尼·J.維納布爾斯：《空間經(jīng)濟學——城市、區(qū)域與國際貿(mào)易》，梁琦主譯，中國人民大學出版社2012年版，第134—164頁。。朱俊成基于共生理論探討了區(qū)域多中心協(xié)同發(fā)展的機理和模式，提出多中心協(xié)同共生符合城市國際化和城市體系再造的發(fā)展趨勢*朱俊成:《基于共生理論的區(qū)域多中心協(xié)同發(fā)展研究》，《經(jīng)濟地理》2010年第8期。。

長期以來，主導我國區(qū)域發(fā)展的是一體化理論與實踐。而2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的正式提出，某種程度是對區(qū)域發(fā)展一體化思路的修正。王振認為，區(qū)域一體化發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展有著本質(zhì)區(qū)別，前者，資源高度集中在經(jīng)濟發(fā)達的大城市，為加快提升其他不發(fā)達城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展水平，必須構(gòu)建以強帶弱、以城帶鄉(xiāng)的一體化體制機制和特殊傾斜政策，逐步縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距；后者，在一個區(qū)域大板塊中，各個城市都有各自的發(fā)展特色和優(yōu)勢，通過功能的合理分工和合作共贏的協(xié)同機制，調(diào)動各個地區(qū)積極性，在多個增長極和創(chuàng)新源的帶動下，逐步縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)區(qū)域共同繁榮*王振:《2015長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展報告》，上海社會科學院出版社2015年版，第1頁。。從內(nèi)涵來看，一體化的核心是趨同及融合，而協(xié)同發(fā)展更強調(diào)目標的一致性，在平等、合作、共享等基礎上，求同存異，整體共贏。由于區(qū)域差異和區(qū)域競爭客觀存在，協(xié)同發(fā)展可以更有效地整合資源、匯聚合力，從而成為區(qū)域發(fā)展的主導方向。

(二) 城市群協(xié)同發(fā)展理論

發(fā)達國家的城市群是伴隨城市化和經(jīng)濟發(fā)展階段的演變自然演進的，沒有嚴格對應的城市群協(xié)同發(fā)展概念或理論，但城市群發(fā)展的相關理論也包含協(xié)同發(fā)展內(nèi)涵。戈特曼把城市群的演化進程劃分為城市孤立分散發(fā)展、城市弱聯(lián)系、城市群雛形、城市群成熟四個階段，其中成熟城市群的重要標志之一，就是城市間形成比較明確的分工和緊密的經(jīng)濟社會聯(lián)系，共同構(gòu)成一個有機整體，具有顯著的整體優(yōu)勢。成熟城市群的實質(zhì)，就是城市間形成良好的協(xié)同發(fā)展關系。從國內(nèi)研究來看，鄒軍等認為協(xié)同是城市群發(fā)展的必然趨勢，當城市群進入到成熟階段，共同的發(fā)展訴求、目標、價值導向開始逐步形成，行政邊界限制下的城市個體利益價值導向被城市群區(qū)域價值所取代，引導城市群進入“協(xié)同階段”；提出長三角城市群城市間的空間聯(lián)系從協(xié)調(diào)發(fā)展向協(xié)同發(fā)展邁進，城市群的價值導向從城市個體價值向區(qū)域整體價值轉(zhuǎn)變*鄒軍、姚秀利、侯冰婕:《“雙新”背景下我國城市群空間協(xié)同發(fā)展研究——以長三角城市群為例》，《城市規(guī)劃》2015年第4期。。柴攀峰等從協(xié)同學的視角，把城市群看作由節(jié)點、鏈接和流動構(gòu)成的高度復雜的開放系統(tǒng)，認為協(xié)同交互作用使城市群系統(tǒng)形成自組織結(jié)構(gòu)，由無序到有序、低級有序向高級有序演化；提出長三角城市群由單中心向多中心轉(zhuǎn)變是必然趨勢，應通過組團式協(xié)同助推整個城市群系統(tǒng)向更為有序的宏觀自組織結(jié)構(gòu)演化*柴攀峰、黃中偉:《基于協(xié)同發(fā)展的長三角城市群空間格局研究》，《經(jīng)濟地理》2014年第6期。。

綜上分析，城市群協(xié)同發(fā)展就是構(gòu)建城市間的共生發(fā)展模式，在一定區(qū)域內(nèi)，不同規(guī)模等級、不同功能性質(zhì)的城市有機共生，既保持單體城市的多樣性和獨立性，又構(gòu)成競合并存、互惠發(fā)展的有機整體，形成穩(wěn)定有序的發(fā)展體系。城市群的形成和完善過程，也是區(qū)域各城市從孤立無序到關聯(lián)有序發(fā)展的過程，協(xié)同發(fā)展是城市群發(fā)展的高級階段。城市群協(xié)同發(fā)展包括兩個維度的含義，一是城市群內(nèi)部不同城市之間的協(xié)同發(fā)展，二是不同城市群之間的協(xié)同發(fā)展，本文主要探討城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展問題。

二、 長三角城市群協(xié)同發(fā)展的背景分析

近年來，長三角城市群面臨的內(nèi)外部環(huán)境條件處于多重發(fā)展變革之中，構(gòu)成了城市群深化協(xié)同發(fā)展的推拉合力。

(一) 我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局轉(zhuǎn)變，長三角城市群的戰(zhàn)略地位升級

隨著發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出大流域性、大板塊性特征?！耙粠б宦贰?、京津冀、長江經(jīng)濟帶三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了這些新的特征性趨勢。長三角地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶交匯區(qū)域，戰(zhàn)略地位進一步升級。尤其是在長江經(jīng)濟帶中，長三角三省一市的經(jīng)濟總量占到50%以上，發(fā)展水平明顯領先，具有舉足輕重的支撐和引領作用。而以城市群引領區(qū)域發(fā)展是世界經(jīng)濟格局演進的重要趨勢，也是我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要方向。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)城市群要成為帶動區(qū)域發(fā)展的增長極；2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，要以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；2014年9月，國務院《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》提出，將城市群作為帶動區(qū)域發(fā)展的重要引擎；2015年11月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要發(fā)揮城市群輻射帶動作用；2015年12月，中央城市工作會議提出要以城市群為主體形態(tài)，科學規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。長三角城市群是國家重大戰(zhàn)略中明確要優(yōu)化提升的東部三大城市群之一，要重點培育的三大世界級城市群之一。深化協(xié)同發(fā)展，是長三角城市群競爭力和影響力提升的關鍵。

(二) 內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變，長三角城市群亟待轉(zhuǎn)變發(fā)展機制

從國際環(huán)境來看，世界經(jīng)濟仍處于深度調(diào)整之中，增長乏力，不確定和不穩(wěn)定影響因素增多，需求不振，國際貿(mào)易壁壘升級，外向型經(jīng)濟發(fā)展壓力加劇。從國內(nèi)來看，我國經(jīng)濟步入新常態(tài)階段，增速減緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、動力轉(zhuǎn)變，區(qū)域發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)和要求。長三角地區(qū)是我國綜合發(fā)展實力最強的經(jīng)濟核心區(qū)，在我國經(jīng)濟發(fā)展全局中承擔著率先適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的戰(zhàn)略重任。近年長三角地區(qū)經(jīng)濟增速持續(xù)走低，人口、資源、環(huán)境壓力日漸升級，商務成本不斷攀升。面對新機遇、新挑戰(zhàn)和新要求，長三角地區(qū)亟待深入貫徹中央城市工作會議精神，以城市群為主體形態(tài)，科學規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展；各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局?？上驳氖?，企業(yè)層面自發(fā)的跨區(qū)域合作、布局重構(gòu)或價值鏈重組日漸增多，城市群發(fā)展的動力機制開始從行政力量主導向市場機制主導轉(zhuǎn)變，城市間協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生需求明顯增強。

(三) 交通和科技信息技術(shù)快速發(fā)展，為長三角城市群協(xié)同發(fā)展提供有力支撐

交通和科技信息的快速發(fā)展，不僅縮短了區(qū)域間的物理空間距離，也改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展走向深化。近年來，隨著跨江跨海重要交通節(jié)點的打通、高速公路網(wǎng)的建成、高速鐵路的密集通車，跨省地鐵的建設運行，以及不停車收費、通關一體化等的深化發(fā)展，長三角地區(qū)形成了快捷、多元、網(wǎng)絡化的交通體系，城市間的時空距離明顯縮短，要素流動大大加快，核心城市輻射半徑不斷延長，城市間的內(nèi)在聯(lián)系和關聯(lián)影響顯著增強，促進了長三角城市群的外延擴張與內(nèi)涵拓展。而新一代信息技術(shù)及其應用的快速發(fā)展，使傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和消費方式發(fā)生變革，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局重構(gòu)和功能分工重組，改變著城市群空間格局，為深化城市群協(xié)同發(fā)展帶來新的方向和支撐。

(四) 世界經(jīng)濟地理格局重塑，城市群發(fā)展呈現(xiàn)新的演變趨勢

2009年世界銀行發(fā)布《重塑世界經(jīng)濟地理》報告，首次提出用密度(Density)、距離(Distance)和分割(Division)，重新構(gòu)建城市化、區(qū)域發(fā)展和區(qū)域一體化的政策分析框架。其中，密度主要指單位面積的經(jīng)濟總量，距離是區(qū)域間要素跨越空間流動的難易程度，不僅指物理空間距離，更重要的是經(jīng)濟距離；分割是國家或地區(qū)間阻礙商品、資本、人員、知識等流動的有形和無形的障礙。提高密度、縮短距離、減少分割，是重塑世界經(jīng)濟地理，實現(xiàn)包容性和可持續(xù)發(fā)展的重要方向*世界銀行：《2009年世界發(fā)展報告:重塑世界經(jīng)濟地理》，胡光宇譯，清華大學出版社2009年版。。陳肖飛等用3D理論框架對長三角城市群的發(fā)展狀態(tài)和空間格局進行分析，提出當前長三角城市群的經(jīng)濟密度和經(jīng)濟距離已達到較高水平，但經(jīng)濟整合特別是內(nèi)部整合還比較薄弱*陳肖飛、張落成、姚士謀:《基于新經(jīng)濟地理學的長三角城市群空間格局及發(fā)展因素》，《地理科學進展》2015年第2期。。深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是長三角城市群未來一個時期的主要任務，也是順應世界經(jīng)濟地理格局演進趨勢，提高密度、縮短距離、減少分割，實現(xiàn)區(qū)域升級和可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

(五) 我國城市群獨特的發(fā)展機理和特征，對協(xié)同發(fā)展提出新要求

從形成機理來看，發(fā)達國家的城市群一般是隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展而漸進形成的，城市間的內(nèi)生發(fā)展需求和市場機制起著主導作用，在此基礎上，政府通過大都市區(qū)規(guī)劃等發(fā)揮引導助推作用。我國工業(yè)化、城市化起步較晚，城市群尚處于城市弱聯(lián)系或城市群雛形發(fā)展階段，政府的規(guī)劃、政策、推動力等對城市群發(fā)展具有重要影響。從城市建制標準來看，國外一般切塊設市，城市內(nèi)涵和邊界比較明晰，層級體系比較簡單。我國整建制設市，一個城市包括城市行政區(qū)和城區(qū)兩個維度的內(nèi)涵，其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、水平等存在較大差異；在行政區(qū)劃上分為直轄市、地級市、縣級市和建制鎮(zhèn)四級；行政等級細分為直轄市、副省級市、一般省會城市、一般地級市、縣級市、縣城和一般建制鎮(zhèn)七級*魏后凱:《中國城市行政等級與規(guī)模增長》，《城市與環(huán)境研究》2014年第1期。，以及不在上述層級之中，但實際作為單體城市存在的新城、鎮(zhèn)級市等，城市的內(nèi)涵和層級體系比較復雜。而不同行政級別的城鎮(zhèn)，其發(fā)展定位、立法和管理權(quán)限、資源配置標準、政策支持力度等都存在較大差異。如何處理行政體系和實際規(guī)模、功能體系不一致的問題，也將對城市群發(fā)展產(chǎn)生較大影響。從城市群規(guī)模來看，其他世界級城市群只是千萬人口級別，而我國城市群規(guī)模龐大。就長三角城市群來看，僅核心區(qū)16個城市，2014年末常住人口已經(jīng)達到11017.9萬人，是其他國家和地區(qū)無法比擬的巨型城市群。過億數(shù)量級人口所產(chǎn)生的生產(chǎn)和消費活動，對城市群協(xié)同發(fā)展中的軟硬環(huán)境建設提出不同要求。

三、 長三角城市群協(xié)同發(fā)展需要突破的主要問題

當前長三角城市群協(xié)同發(fā)展尚未達到成熟階段，城市間尚未形成合理有效的分工體系，仍存在阻礙協(xié)同發(fā)展的體制機制問題，主要體現(xiàn)在：

(一) 各自為政的行政隔閡仍然比較明顯

長三角城市群城市間的合作，以政府推動為主，主要推進機制是長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，目前已涵蓋滬蘇浙皖三省一市的30個城市，對促進區(qū)域共同發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，在區(qū)域合作最關鍵的產(chǎn)業(yè)分工、資源共享、生態(tài)統(tǒng)籌、利益均衡等方面，其局限性仍比較明顯，尚未形成可以有效消除行政隔閡的行政性統(tǒng)籌機制。城市群的建設需要發(fā)揮中央、省和城市三級政府的積極性*寧越敏:《中國需要怎樣的城市群?》，《新民周刊》2016年第2期。，目前長三角城市群尚缺少超越省級行政區(qū)，將城市群作為一個整體進行頂層設計、全盤統(tǒng)籌的權(quán)威機構(gòu)和推動機制。由此也造成長三角區(qū)域合作仍以局部問題或?qū)ｎ}合作為主，基于區(qū)域整體利益的全盤統(tǒng)籌和協(xié)同推動仍然不足。同時，遇到涉及區(qū)域利益沖突的關鍵問題，仍難跳出地方保護困局，導致在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等多個領域均有一些合作議題仍停留在協(xié)商、倡議或淺表實施層面，實質(zhì)性進展比較緩慢。今天京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展得到了重大突破，關鍵一點就是國家層面建立了高規(guī)格的領導小組，并搭建了相應的協(xié)調(diào)機制。

(二) 城市功能分工不清晰且同質(zhì)競爭仍較普遍

長三角城市群的單中心特征仍比較明顯，核心城市功能高度集中，城市間尚未形成有序的分工體系。雖然近年上海周邊一些城市發(fā)展速度較快，甚至部分城市的人均GDP、環(huán)境品質(zhì)等更勝一籌，但是，從城市規(guī)模、經(jīng)濟社會文化綜合發(fā)展能級、國際國內(nèi)影響力等來看，與上海仍存在較大差距。以長三角城市群核心區(qū)16個城市為例，至2014年底城市首位度為2.22，超過國際上的一般均衡值，首位城市人口占16城市總?cè)丝诘?2.02%，人口仍高度集中于首位城市，且城市首位度及首位城市人口集聚度相對于2000年均有所上升，人口仍呈現(xiàn)向首位城市集中為主的流動特征。

圖1 2010年和2014年長三角城市群16城市的常住人口比較數(shù)據(jù)來源：2000年數(shù)據(jù)來自圖中各市第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報；2014年數(shù)據(jù)來自《上海統(tǒng)計年鑒2015》、《江蘇統(tǒng)計年鑒2015》、《浙江統(tǒng)計年鑒2015》。

從經(jīng)濟發(fā)展情況來看，2000年時長三角城市群16城市的地區(qū)生產(chǎn)總值均在5000億元以內(nèi)，第二位城市和首位城市相差3000多億元，第三位和第二位城市相差150多億元，其他城市間差距大部分為幾十億元；但是至2014年，16城市中最高地區(qū)生產(chǎn)總值已經(jīng)突破23000億元，最低僅1000多億元，第二位城市和首位城市相差9800多億元，第三位和第二位城市相差4000億元以上，其他城市間差距大部分在幾百億元以上，城市間經(jīng)濟規(guī)模呈現(xiàn)較明顯的梯度差異，差距呈拉大趨勢，地區(qū)發(fā)展不平衡、不協(xié)同的問題比較明顯。

圖2 2010年和2014年長三角城市群16城市的地區(qū)生產(chǎn)總值比較數(shù)據(jù)來源：《上海統(tǒng)計年鑒2015》、《江蘇統(tǒng)計年鑒2001》、《江蘇統(tǒng)計年鑒2015》、《浙江統(tǒng)計年鑒2001》、《浙江統(tǒng)計年鑒2015》。

從城市職能分工來看，其他五大世界城市群，各城市有較明晰的產(chǎn)業(yè)定位，形成錯位發(fā)展格局。例如，美國東北部大西洋沿岸城市群，紐約是世界金融、貿(mào)易和文化中心，費城重化工業(yè)發(fā)達，是美國東海岸主要的煉油中心和鋼鐵、造船基地，巴爾的摩有色金屬和冶煉工業(yè)、國防工業(yè)占有重要地位，波士頓是文化名城，集聚了哈佛大學、麻省理工學院等世界名校，高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，華盛頓是美國的政治中心，也是世界銀行、國際貨幣基金組織等全球性金融機構(gòu)總部的集聚地。而長三角城市群主要城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展均呈現(xiàn)大而全的綜合性特征，現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)同構(gòu)特征較明顯；發(fā)展導向趨同，規(guī)劃定位都聚焦高端和熱點，如都將國家提出的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)七大產(chǎn)業(yè)全部確定為發(fā)展重點，將金融、總部、會展等都作為現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展重點等；產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)籌不足，在沿江、沿海等地理區(qū)位和發(fā)展條件相近的地區(qū)，同類性質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)密集布局，造成無序競爭和重復建設。甚至城市建設領域也存在千城一面的趨同和模仿問題，城市發(fā)展定位、地方優(yōu)勢和特色不明顯。

(三) 城際交通互聯(lián)互通和一體化管理仍有較大差距

雖然長三角城市群的交通體系日漸發(fā)達，但相對于世界級成熟城市群的發(fā)展目標和協(xié)同發(fā)展需求，目前城際交通基礎設施和交通組織管理仍有待完善。例如，城際高鐵、高等級公路、地鐵、公共交通等有效銜接的綜合立體交通網(wǎng)絡體系還未健全；空港、海港等尚未實現(xiàn)一體化布局、資源整合及分工發(fā)展。尤其是航運港口，世界級城市群普遍擁有由數(shù)個港口組成的港口群，但相互間形成各具特色、有序競爭、分工合作的發(fā)展格局。例如，日本太平洋沿岸城市群，沿東京灣分布著6個港口，其中千葉港主要是原料運輸港，橫濱港主要是對外貿(mào)易港，東京港主要集中于內(nèi)貿(mào)，川崎港專門為企業(yè)輸送原材料和制成品，各港口有合理的分工和特色。長三角城市群也擁有通江達海、聯(lián)系內(nèi)外的優(yōu)越港口條件，沿海分布著上海港、寧波港、南通港、連云港等大型海港群，南京港、鎮(zhèn)江港、蘇州港等沿長江的港口群，但在江海聯(lián)運、沿江港口、沿海港口之間，還存在重復建設、定位趨同、資源惡性競爭等不協(xié)同發(fā)展問題。陸路交通方面，相鄰行政區(qū)間的斷頭路仍然較多，高速公路路橋費沒有針對區(qū)域內(nèi)車輛的減免政策，較高的通行成本也是區(qū)域內(nèi)要素自由流動的阻礙因素；跨省區(qū)公共交通線路開設受地方政策限制，公交“一卡通”實質(zhì)性進展緩慢，超越省級行政區(qū)的快速交通及公共交通體系還不能滿足“同城化”生活圈的發(fā)展需要。

(四) 生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治缺乏強有力的制度保障

整個區(qū)域性的霧霾污染推動了長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的升級。但僅僅靠政府間的協(xié)議是不夠的，更需要在制度層面形成更強的保障。目前長三角主要城市的環(huán)境污染形勢不容樂觀。根據(jù)我國主要城市主要污染物排放情況統(tǒng)計，長三角城市群核心城市的廢水、廢氣排放量均比較高，處于我國大陸31個省會城市前列。根據(jù)華東師范大學2014年發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)城市化過程及其生態(tài)環(huán)境狀況》報告，按照生物豐度、植被覆蓋、水網(wǎng)密度、土地退化、環(huán)境質(zhì)量等要素構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)，5年間全區(qū)域指數(shù)為“優(yōu)”的面積比例從20.85%增至25.76%，縱向上呈現(xiàn)改善趨勢，但區(qū)域指數(shù)為優(yōu)的比例也僅占約1/4，且上海、蘇州、南京、無錫等已屬于“過度發(fā)展型”，與世界其他發(fā)達城市相比，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍有待提高*黃辛:《華師大發(fā)布長三角城市化過程及生態(tài)環(huán)境狀況報告》，科學網(wǎng)，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2014/3/290480.shtm, 2014-03-23。。區(qū)域環(huán)境聯(lián)控聯(lián)防覆蓋面還比較窄，推動力度不足，尚未走出一方治理一方污染，哪里出了問題治理哪里的困局。例如，近海海域污染問題日漸凸顯，但尚未建立跨省區(qū)的協(xié)同保護治理機制；環(huán)太湖、淀山湖、沿長江等共有水域的跨界污染問題仍未得到有效根治，黃浦江上游死豬事件、太湖藍藻爆發(fā)、長江水質(zhì)惡化等，對沿線居民飲水和健康安全造成威脅；區(qū)域性原因造成的霧霾等大氣污染問題仍較嚴峻，復合型、流域性的跨界污染仍是長三角生態(tài)環(huán)境中的突出問題。

表1 2014年長三角主要城市主要污染物排放量在我國31個省會城市中的排名

注：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2015》數(shù)據(jù)整理。

四、 若干對策建議

根據(jù)當前長三角城市群發(fā)展所處的新階段、新形勢，以及建設世界最大城市群的戰(zhàn)略新高度，必須著力突破不利于各個城市協(xié)同發(fā)展的體制機制瓶頸障礙，重點在五個方面采取積極有力的改革創(chuàng)新舉措：

(一) 全面深化長三角城市群協(xié)同發(fā)展機制改革創(chuàng)新

整合政府、市場、社會力量，構(gòu)建多層次的城市群協(xié)同發(fā)展機制。一是設立更高層級的協(xié)同發(fā)展領導機構(gòu)。如在國家層面設立長三角城市群協(xié)同發(fā)展領導小組，或在國家發(fā)改委層面成立長三角城市群建設委員會等超越行政區(qū)的權(quán)威機構(gòu)，確保有足夠的領導力和權(quán)威性，將長三角城市群作為一個整體，進行全局性的規(guī)劃、指導、組織、協(xié)調(diào)、推動和管理，形成協(xié)同發(fā)展的領導保障機制，有效破除行政分割和碎片化發(fā)展問題。主要負責長三角城市群規(guī)劃編制、區(qū)域性重要政策制定、重大問題決策、重要設施建設推動、城市群發(fā)展數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計和權(quán)威發(fā)布、區(qū)域發(fā)展資金管理監(jiān)督等，推動長三角城市群整體發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展。二是建立市場和社會力量主導的協(xié)同發(fā)展機制。在經(jīng)濟領域，構(gòu)建開放、統(tǒng)一的區(qū)域大市場環(huán)境，讓市場機制在長三角城市群要素流動、資源配置、產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈重構(gòu)中起主導作用。在社會發(fā)展領域，根據(jù)城市間人口流動和社會發(fā)展的實際需求，進行配套基礎設施、公共服務和相關政策的有效對接，推動城市群同城化生活圈的實質(zhì)性深化及城市功能的有序分工重組。支持區(qū)域性的非政府社團組織發(fā)展，使企業(yè)、非政府組織、居民等成為長三角城市群協(xié)同發(fā)展的行為主體及規(guī)則主導者。三是完善城市群協(xié)同發(fā)展的資金支持機制。設立長三角城市群協(xié)同發(fā)展資金，由成員城市共同出資，適當吸引社會資本注入，做大總量規(guī)模，優(yōu)化資金投向，加強使用監(jiān)管，重點用于長三角世界級城市群建設和區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的重大問題。

(二) 科學編制長三角城市群協(xié)同發(fā)展中長期規(guī)劃

要提高《長三角城市群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》編制的戰(zhàn)略性和科學性，完善頂層設計，為長三角城市群深化分工協(xié)作，培育整體競爭優(yōu)勢，建設世界領先的城市群提供科學引導和發(fā)展依據(jù)。其中亟待明確兩大內(nèi)容：一是長三角城市群的空間范圍。雖然城市群的地域邊界是動態(tài)概念，但一定時期內(nèi)，范圍會相對穩(wěn)定，而不同地域尺度下，城市群的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展要求存在較大差異?；陂L三角城市群的發(fā)展現(xiàn)狀和建設世界級城市群的戰(zhàn)略目標，長三角城市群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃需要明確本輪發(fā)展中的城市群邊界，為發(fā)展定位、空間重構(gòu)和配套政策提供依據(jù)。建議分層、分階段進行規(guī)劃引導。以上海為中心,1—2小時經(jīng)濟圈為核心區(qū)，3小時經(jīng)濟圈為拓展區(qū)，3小時經(jīng)濟圈以外的滬蘇浙皖三省一市全行政區(qū)范圍為輻射影響區(qū)，分別確定近期、中期和遠期規(guī)劃目標及主要任務。二是科學確定城市體系。我國城市群規(guī)劃一般以行政體系作為城市體系規(guī)劃的依據(jù)，但長三角城市群除上海一級中心城市的地位毋庸置疑外，向下層級的城市體系比較復雜。例如，在行政地位上，南京、杭州和合肥分別是蘇浙皖的省會城市，是各省的政治、經(jīng)濟和文化中心，但實際發(fā)展中的經(jīng)濟聯(lián)系和區(qū)域地位卻存在差異，例如安徽省馬鞍山市等鄰近南京的城市，與南京的經(jīng)濟聯(lián)系度高于合肥，蘇南、蘇中的城市與上海的經(jīng)濟聯(lián)系度多于南京；在行政層級上，南京、杭州為副省級市，寧波為計劃單列市，合肥為一般省會城市；從實際規(guī)模能級來看，蘇州市的常住人口、城鎮(zhèn)人口、GDP規(guī)模等指標均僅次于上海，高于其他三大省會城市，人均GDP居各市之首；蘇南、浙北部分城市的主要經(jīng)濟社會指標高于省會城市。因此，建議不單純以行政級別，還要根據(jù)主要城市的實際規(guī)模能級、區(qū)域競爭力和區(qū)域影響力等評價指標，深入研究確定長三角城市群的城市體系，為城市群空間重構(gòu)、功能重組提供依據(jù)與保障。

(三) 有力促進長三角城市群功能分工體系重構(gòu)

目前長三角城市群“一城獨大”的特征仍比較明顯，為形成有序的城市分工體系，亟待進行核心城市功能疏解。上海宜進一步發(fā)揮龍頭作用，主動做減法，帶動長三角城市群功能優(yōu)化重組。一是上海要充分把握新一輪城市總體規(guī)劃編制的戰(zhàn)略契機，緊緊圍繞追求卓越的全球城市建設目標，進一步聚焦全球資源配置中心、流量經(jīng)濟樞紐、科技創(chuàng)新中心等關系全球競爭力和影響力的核心功能，主動跳出自家“一畝三分地”，在長三角大格局中，疏解非全球城市核心功能。在實施路徑上，開放式編制新一輪城市總體規(guī)劃，在規(guī)劃綱要、規(guī)劃文本等關鍵內(nèi)容的前期研究和匯報評審中，邀請長三角主要城市的管理者、權(quán)威專家參與，加強功能定位、空間布局等的銜接。二是開展長三角城市功能協(xié)同發(fā)展的專題研究。由上海市牽頭，組織三省一市權(quán)威專家，根據(jù)上海全球城市建設及長三角世界級城市群建設目標，深入研究長三角世界級城市群的城市職能分工體系。研究確定上海需要向外疏解的功能，以及通過協(xié)作共建更利于促進區(qū)域共同發(fā)展的功能。其他城市基于自身發(fā)展基礎、資源稟賦優(yōu)勢和發(fā)展需求，研究確定可能承接的功能，以及實現(xiàn)的機制和途徑等。三是促進上海中心城區(qū)功能向周邊城鎮(zhèn)疏解。上海的人口、資源、環(huán)境承載力已接近底線，尤其是中心城區(qū)常住人口約1000萬，住房、交通、環(huán)境等壓力凸顯，“十三五”時期需要突破行政區(qū)限制，完善與周邊長三角其他城鎮(zhèn)的同城化生活圈，將一部分居住、生活配套功能向外疏解。四是促進長三角城市群從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，培育一個至幾個具有較強國際競爭力的二級核心城市，與上海分工協(xié)作，共同引領長三角城市群加快建成綜合實力領先的世界級城市群。五是協(xié)同建設重大功能區(qū)。將上?！八膫€中心”、全球科創(chuàng)中心、自由貿(mào)易區(qū)等重要功能區(qū)建設，作為長三角城市群的共同目標，協(xié)同共建，實現(xiàn)城市群國際競爭力和影響力的整體提升。

(四) 積極推進長三角城市群城際交通網(wǎng)絡體系和一體化管理體系建設

加快完善長三角城市群的交通基礎設施和交通組織管理，優(yōu)化城市群空間格局，進一步縮短主要城市間的時空距離，促進城市間資源要素有序流動，為城市群協(xié)同發(fā)展及世界級城市群建設提供支撐和引領。一是根據(jù)世界級城市群的戰(zhàn)略目標和協(xié)同發(fā)展需求，優(yōu)化完善長三角城市間的綜合立體交通基礎設施網(wǎng)絡。重點以沿江、沿海、沿滬寧合、滬杭甬等為主要發(fā)展軸，以主要城市為節(jié)點，構(gòu)建多中心、多圈層、放射狀的現(xiàn)代交通網(wǎng)絡體系。二是完善上海與主要節(jié)點城市的快速綜合立體交通網(wǎng)絡體系，尤其是高速鐵路、高等級公路力爭全覆蓋，多式聯(lián)運的集疏運體系全面對接。推動長三角臨海高等級公路、高等級鐵路建設，縮短上海與沿海主要城市的經(jīng)濟距離，增強區(qū)域發(fā)展聯(lián)系，提升上海向南北兩翼的扇形輻射功能，促進中心城市與城市群內(nèi)更多城市深化協(xié)同發(fā)展。尤其是加快優(yōu)化上海與新亞歐大陸橋頭堡、絲綢之路經(jīng)濟帶橋頭堡連云港市的交通格局。啟動上海至連云港高等級鐵路建設研究，推進兩地港口對接，以上海至連云港的沿海交通軸及沿線節(jié)點城市建設，增強上海與長三角北部地區(qū)城市的發(fā)展聯(lián)系，帶動長三角主要城市參與“一帶一路”建設。三是長三角城市群核心區(qū)，加快推動城際基礎設施互聯(lián)互通，完善同城化的交通網(wǎng)絡體系。進一步推動核心城市與周邊城鎮(zhèn)之間的軌道交通對接，構(gòu)建由地鐵、磁懸浮、同城化的公共交通線路等不同交通方式無縫對接的同城化綜合立體交通網(wǎng)絡。上海至南京、杭州等城市，探索磁懸浮等快速交通方式。四是完善長三角城市群的交通組織管理。推動長三角城市間公交一卡通、通關一體化等全面實施，支持主要城市間開通城市公共交通線路，研究區(qū)域內(nèi)主要城市間車輛通行費減免政策。五是加快長三角城市群核心城市與長江經(jīng)濟帶其他城市群核心城市的交通線網(wǎng)對接及一體化管理，增強長三角城市群在長江經(jīng)濟帶建設發(fā)展中的支撐引領作用，構(gòu)建沿長江經(jīng)濟帶的發(fā)達都市連綿區(qū)。

(五) 加快構(gòu)建長三角城市群生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護和治理機制

加快構(gòu)建長三角城市群生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護治理的規(guī)范化、系統(tǒng)化、長效化發(fā)展機制，全面改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保障長三角城市群生態(tài)宜居及可持續(xù)發(fā)展，建設世界領先的低碳城市群。一是探索建立區(qū)域性的城市群環(huán)境管理機構(gòu)，統(tǒng)一制定長三角城市群區(qū)域性的環(huán)境立法、環(huán)境準入標準和污染治理要求；建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測平臺，區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息適時通報共享；統(tǒng)一負責區(qū)域性重大項目環(huán)評、環(huán)境污染監(jiān)管和生態(tài)治理修復。二是完善環(huán)境監(jiān)管和治理責任機制。對于存量污染性項目，堅持誰污染、誰治理。對區(qū)域內(nèi)新增重大項目，尤其是處于長江、太湖、沿海等流域性水域上游、城市上風向、濱湖或水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，引入化工、冶金、電力等高污染項目，以及其他會帶來跨區(qū)域環(huán)境影響的項目，必須經(jīng)過區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)評審通過后才可以立項。項目建成后，由該機構(gòu)統(tǒng)一進行污染排放治理監(jiān)管。健全完善跨界污染事件的應急聯(lián)動機制，尤其是有約束力的長效聯(lián)合執(zhí)法機制、責任追究處罰機制。三是制定實施長三角城市群生態(tài)環(huán)境保護和治理三年行動計劃，包括大氣、水、固體廢棄物等全方位、系統(tǒng)化的區(qū)域環(huán)境協(xié)同保護治理目標、任務及保障機制措施。四是設立長三角城市群生態(tài)建設專項基金。重點支持跨區(qū)域的環(huán)境污染防控、環(huán)境治理和生態(tài)補償?shù)?。健全完善區(qū)域生態(tài)補償機制，對在區(qū)域環(huán)境保護中承擔生態(tài)功能而影響經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)，予以合理的經(jīng)濟補償。五是積極試點突破，推動低碳城市群建設。例如，試點啟動區(qū)域碳排放交易項目，協(xié)同推進核心城市群新能源汽車統(tǒng)一標準的充電設施建設等。

(責任編輯：曉 亮)

Research on the Collaborative Development of Urban Agglomeration in Yangtze River Delta

Xue Yanjie Wang zhen

Leading regional development with urban agglomeration has become an important trend of the world economic geography evolution, and our national strategy. The collaborative development of urban agglomeration is to construct a symbiotic development model among cities that will promote orderly division and enhance regional competiveness. Promoting collaborative development of urban agglomeration has become an important strategic choice for Yangtze River Delta in order to adapt to the new normal economy, promote deep urbanization, construct modern city and create the world’s largest urban agglomeration. Therefore, current bottleneck problems in system, function, transportation and environment must be broken. So, it is necessary for the urban agglomeration in Yangtze River Delta to reform and innovate collaborative development system, formulate long-term development plan, reconstruct functional division, promote comprehensive transport network and integrated traffic management, and establish collaborative ecological environment protection and governance mechanisms.

Urban agglomeration；Collaborative Development；Yangtze River Delta

2016-01-17

F291.1

A

0257-5833(2016)05-0050-09

薛艷杰，上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所副研究員、博士；王振，上海社會科學院副院長、研究員 (上海 200020)