王海亮

試論公安績效評估機制的構(gòu)建及完善

王海亮

一、相關(guān)概念的界定

（一）績效

“績效”指的是“某人或某事發(fā)生作用的方式”，“工作的結(jié)果或成就”，“做完的事”，通常是有功能性或者有效能的。按照國際慣例，績效示標可以分為3大類，經(jīng)濟、效率與效果。經(jīng)濟是指公共服務(wù)部門樹立成本意識，降低成本，節(jié)約支出，以最少的投入完成更多是事情，它強調(diào)公共服務(wù)要重在關(guān)注成本意識。效率所測定的是成本投入和成果產(chǎn)出比率。效果測定的是服務(wù)意識的樹立、較好的服務(wù)效果以及實現(xiàn)目標的程度。

（二）公安績效評估

公安績效評估就是公安機關(guān)工作的結(jié)果或成就，公安績效示標就是反映公安工作結(jié)果或成就的指示器，它可以反映出某個警員的工作成果或者工作成效等方面的信息。公安績效示標體系是由若干既相互聯(lián)系（各個示標之間存在著邏輯關(guān)聯(lián)），又相互區(qū)別（各具特定測度功能的不同），且能反映公安工作結(jié)果的績效示標所組成的示標族或示標群。我們所強調(diào)的公安績效評估就是對公安機關(guān)職責(zé)履行情況及其工作績效和工作效果的評價，因此，績效評估機制的構(gòu)建理應(yīng)圍繞其公安工作職責(zé)展開。

二、公安機關(guān)績效評估機制構(gòu)建的要素

（一）主體

從理論上看，在一般情況下公安機關(guān)績效評估體系中包括組織內(nèi)部的評估主體，即上級評估、自我評估、同事評估、和下級評估，也包括來自組織外部的評估主體，即專業(yè)人士及廣泛的顧客（公眾）評估。這些評估主體都能從各自的角度和各自掌握的信息對公安績效的某些方面作出自己的判斷和評價。對于所有主體來說，因為評估主體其自身存在特定的評估角度，以及不可替代的對比優(yōu)勢，同時，因為評估主體的不盡相同，其在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面、心理素質(zhì)方面和評估的態(tài)度中也存在一定的差異，并且他們的自身也存在難以克服的局限性，由此就會對評估結(jié)果的可靠性和有效性造成影響。

由于不同的評估主體都是理性人，容易從自身利益視角來評估警察績效，由此，要試圖使公安績效評估做到科學(xué)化，就要考慮評估主體科學(xué)化的必要性問題，這就要求評估主體的多元化。多元化的評估主體事實上可以解決信息不對稱問題。多元化評估主體相互之間可以彌補自身的信息的缺失，共同形成信息的完整性，從而使隨機誤差最小化，即績效評估結(jié)果會更加準確和符合事實。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)和評估原則

由分局全員成立目標管理績效評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由分局局長或者政法委書記擔(dān)任，組長全面負責(zé)評估小組工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)有常務(wù)辦公室，常務(wù)辦公室為評估小組的常設(shè)機構(gòu)，有民警組成評估辦公室，負責(zé)全局績效評估考核工作的實施、工作協(xié)調(diào)、情況匯報等工作。

公安機關(guān)績效評估是公安工作的重要組成部分，要堅持實事求是，評估標準、評估過程、評估結(jié)果堅持公開、公平、公正的“三公”原則；建立健全競爭獎勵機制，充分調(diào)動廣大人民警察的工作積極性原則；堅持重實績、重民意的原則，注重人民群眾和社會各界對公安工作和公安隊伍的評價，注重工作量、執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果；堅持一級對一級負責(zé)的原則，逐級落實，切實抓出成效。

（三）評估客體及內(nèi)容

評估的客體也就是評估的對象，我們把評估的對象可以分為兩個層級：一是部門，包括各職能部門、專業(yè)大隊和派出所；二是人民警察個人的評估。

評估內(nèi)容主要包括公安內(nèi)部管理、公安主要業(yè)務(wù)、群眾滿意度等內(nèi)容，如表1所示。

表1　評估內(nèi)容

（四）財政經(jīng)費支出

行政學(xué)有句諺語：“無財不政”公安機關(guān)績效評估過程同樣需要財政經(jīng)費的保障。從公安機關(guān)績效評估機制的流程看，要想圓滿地完成每一個環(huán)節(jié)的工作，都必須要有足夠的資金支持，財政支出作為績效評估過程的原動力，財政經(jīng)費不能滿足其需要，其評估工作就無法進行下去，即使勉強進行，其工作效果也會不如人意。

（五）約束條件與監(jiān)控

孟德斯鳩曾說：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了?！币簿褪钦f人的自由是相對的自由，需要法律的約束。人的任何的社會活動都需要條件的約束。公安績效評估也不例外，評估的方式和評估內(nèi)容都不能與既定的憲法以及相關(guān)法律的規(guī)定相違背，必須符合有關(guān)法律的原則。

在公績效評估的過程中，組織人員進入工作狀態(tài)以后，其工作程序是否在法律所允許的范圍之內(nèi)進行，有無超出的情形，以及評估的原則是否真正地做到公開、公平、公正，都時時刻刻需要有專門的人員進行組織監(jiān)控，同時也對專門的部門乃至個人的績效狀態(tài)進行監(jiān)控，并且定期地向各級管理者反饋監(jiān)控結(jié)果。

（六）評估結(jié)果處理

通過科學(xué)合理的評估指標體系，對所有評估的目標對象進行綜合排名，以每個月的得分為基礎(chǔ)從高到低取前30%部門為優(yōu)秀檔次，取最后的3個部門為較差的檔次，其余部門為合格的檔次。對民警個人各部門自行按照月評估成績排名，優(yōu)秀部門參加評估民警的25%，合格部門參加考核民警的15%、較差部門參加評估民警的前3名確定為當月工作績效優(yōu)秀民警，當月評估較差部門的排名最后兩名民警為當月工作績效較差民警，其余都是合格民警。

公安機關(guān)績效評估的目的，就是為了提高公安民警的工作積極性，同時提升整個公安工作的效率，更好地維護好社會治安秩序。這就要根據(jù)評估結(jié)果，對部門以及公安民警進行物質(zhì)獎勵、精神獎勵、政治獎勵，三管齊下的獎懲措施，獎優(yōu)罰劣、治庸治懶、嚴格執(zhí)行獎懲規(guī)定。要與評優(yōu)評先掛鉤；與提拔干部、晉升職務(wù)掛鉤；建立光榮榜；與教育培訓(xùn)掛鉤；更要與懲處掛鉤，由此建立起一套完善的評獎評優(yōu)的評估機制。

（七）績效評估結(jié)果的反饋

績效評估的主體或者公安部門負責(zé)人經(jīng)過適當?shù)耐緩脚c方式，把評估的結(jié)果要及時向被考評估者傳達，并且進行相應(yīng)的輔導(dǎo)。通過績效的反饋面談，下級就能充分了解上級對自己的要求和期望，了解自己的績效，認識自己有待改進的地方；同時，下級也可以向上級反應(yīng)自己在完成績效工作目標中遇到的各種各樣的困難，請求上級給予相應(yīng)的幫助，由此形成一種績效的反饋機制，更好地促進公安民警的工作積極性，為整個公安工作目標服務(wù)。

三、公安機關(guān)績效評估機制流程

公安機關(guān)績效評估指標體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)流程，包括公安民警績效評估指標的影響因素分析、績效評估目標的分解、績效維度的確定、績效評估指標的篩選與測評、指標權(quán)重的確定等五個基本的環(huán)節(jié)如圖1所示。

圖1　績效評估指標體系

（一）影響因素分析

公安機關(guān)績效評估的影響因素主要包括，考核目標的確定性、評估標準明確性、評估方式多樣化、評估制度完美無缺、評估過程不能過于形式化、評估結(jié)果及時反饋、簡約評估過程中的資源、評估主體心里、行為要得當?shù)戎T多因素。在評估過程中要時刻注意這些因素的影響，以保證評估結(jié)果的準確性。

（二）績效目標分解

公安機關(guān)績效評估以目標來評估，而非各種手段與手續(xù)，特別適用于公安領(lǐng)導(dǎo)者。以科學(xué)評估和行為科學(xué)理論為基礎(chǔ)，通過層層分解目標評估民警績效，讓民警參與工作目標的制定，從而形成自我約束，自我控制的狀態(tài)?？冃Э己说那疤岷突A(chǔ)是目標分解，績效考核也是目標分解的必然結(jié)果。

（三）指標維度的確立

公安民警的績效存在多因性，即績效的優(yōu)劣不僅僅是單一的因素所決定的，它是要受到主觀因素、客觀因素的等多種因素的影響。由此，績效評估也應(yīng)是多維的，更加需要沿著多種維度和方面去分析與考評員工的績效。根據(jù)對績效的界定，公安績效評估應(yīng)該結(jié)果、行為、能力和態(tài)度四個維度來進行。在這四個考核標準中結(jié)果、行為標準可以進行客觀的量化評價，被稱作“硬指標”，能力和態(tài)度則很難進行量化，這就要對考評者進行主觀評價，被稱為“軟指標”。在評估時應(yīng)注意客觀指標與主觀指標相結(jié)合，硬指標和軟指標相結(jié)合，這樣才能全面公正地評價公安民警的工作績效。

（四）指標的構(gòu)建

現(xiàn)有的對公安民警績效評估的指標是按照規(guī)定的“德、能、勤、績、廉”五個方面來構(gòu)建公安民警績效評估指標體系，具體體現(xiàn)如表2所示。

（五）篩選與測量

依據(jù)不同層級公安民警以及不同層級公安領(lǐng)導(dǎo)的不同的標準，進行績效結(jié)果的篩選。篩選出能真正切實反應(yīng)現(xiàn)狀的指標。高信度的指標應(yīng)該是指標之間相互獨立、內(nèi)部結(jié)構(gòu)良好、指標關(guān)系一致的體系。對指標的鑒別進行分析，保證最后篩選出的指標能夠有效地反應(yīng)公安工作的實際狀況。在挑選指標中，根據(jù)指標重要性的差異，可以確定各項指標所具有的權(quán)重。

（六）指標權(quán)重確定

在由多方面評估指標構(gòu)成的績效評估指標體系中對結(jié)果的影響程度取決于該指標在整體評價中的相對重要性程度。實際上，要想得到客觀的評價就要有突出重點的評價，每一個被評估對象所具有的性質(zhì)、作用以及所處的位置層次的不同，其工作任務(wù)的目標、工作側(cè)重點也就不盡相同的。權(quán)重是被評估指標重要程度的定量分配，通過權(quán)重的確定對各評估的因子的作用進行區(qū)別對待，從而準確反映各種指標對評估結(jié)果的影響程度。對于公安民警，只要認真處理好每天的警務(wù)工作，保證正常運轉(zhuǎn)，就達到任務(wù)目的。所以工作態(tài)度和工作能力的權(quán)重系數(shù)要大一些；對于公安部門領(lǐng)導(dǎo)，其部署工作業(yè)績的權(quán)重系數(shù)要大一些，其他方面相對可以小一些。

四、公安機關(guān)績效評估機制的完善

績效管理的最終的目標是通過成員的績效的改善提高組織績效。在全面開展公安績效評估工作之前，各級領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須清醒地認識到，績效管理的重點在于績效的改善和政府總體的實現(xiàn)，而不僅僅是對公安工作的績效進行考核或評價，不能把績效評估簡單地看作評價公安機關(guān)和民警成績的工具，而應(yīng)該是一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。因此，就要對公安機關(guān)績效評估機制進行科學(xué)合理的完善，不能一味地依舊行事，應(yīng)從以下幾點予以完善。

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)完善公安機關(guān)績效考評機制

公安績效評估是深化我國公安機關(guān)行政管理體制改革、提高公安機關(guān)效能的迫切要求。要正確認識科學(xué)發(fā)展觀與公安績效評估的內(nèi)在的聯(lián)系：科學(xué)發(fā)展觀是公安機關(guān)績效評估的價值取向，公安機關(guān)績效評估也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要載體。我們就要通過樹立科學(xué)的公安績效評估理念、構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展要求的評估指標體系、形成體現(xiàn)以人為本的多元化評估主體以及推進政府績效評估的法制化等措施予以完善。

（二）明確公安機關(guān)績效評估的出發(fā)點和目標

改革完善公安機關(guān)績效評估機制，必然要從其出發(fā)點和要達到的目標著手，目前我國公安機關(guān)績效評估依然停留在將考核結(jié)果作為獎懲依據(jù)的水平上，強調(diào)事后懲戒，至于通過評估推動組織目標實現(xiàn)，以及為人才成長提供積極環(huán)境的作用基本沒有發(fā)揮出來。公安機關(guān)績效評估目的主要目的就是通過促進個人績效的提高，來提升整個公安組織的綜合績效水平。對于公安機關(guān)績效評估的制度也都應(yīng)該圍繞和服務(wù)提升公安績效這一根本目的。在全面開展公安機關(guān)績效評估工作之前，各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者以及管理者要清醒地認識到，公安績效管理的核心取決于公安績效的改善和公安機關(guān)目標的實現(xiàn)，而不只是對公安民警的績效進行考核或評價，不能把績效評估簡單的看作是評價和民警成績的工具，而應(yīng)該是一套科學(xué)的管理系統(tǒng)。

（三）建立健全公安績效評估結(jié)果的使用機制

績效評估結(jié)果的運用于績效評估活動本身一樣的重要，它是公安績效評估體系的一部分，在某些情況下或者從某些意義上來說，它才是公安績效評估體系的最重要的環(huán)節(jié)，要使公安績效評估結(jié)果運用這個環(huán)節(jié)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，就要建立健全公安績效評估結(jié)果的使用機制。首先公安績效評估結(jié)果要作為進行行政獎懲的依據(jù)，績效評估結(jié)果和獎懲措施聯(lián)系在一起，可以強化公安民警的優(yōu)異行為，減少不受歡迎的行為；作為行政問責(zé)的依據(jù)，在公安績效具體工作中，對評估結(jié)果的較差的等級的部門給予通報批評，并限期改正，部門的主要領(lǐng)導(dǎo)在一定的范圍內(nèi)報告這一結(jié)果產(chǎn)生的原因、并給出相應(yīng)的整改措施和改變現(xiàn)狀的時間，并對主要領(lǐng)導(dǎo)進行誡勉談話；作為民警職務(wù)級別晉升的重要參考，職務(wù)的升降對民警來說具有相當大的激勵作用，它的復(fù)雜性會影響到民警的權(quán)力、榮譽、地位、級別、工資等一系列因素。一般而言職務(wù)晉升，相應(yīng)地級別會提高，工資待遇也會提高，反之亦然，公安績效評估結(jié)果的使用機制，對公安民警的工作積極性有顯著的提升作用，可以作為公眾監(jiān)督公安部門的有效工具。

（四）建立分層分類標準化的績效評估指標體系

公安民警主要分為綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類及司法類等的職位，根據(jù)公安民警分類中職位性質(zhì)和業(yè)務(wù)要求的不盡相同，不同類別的民警在考核指標體系和考核標準上也應(yīng)該有差別。這樣我們就應(yīng)該細化和量化評估指標，細化和量化崗位職責(zé)和工作目標，根據(jù)具體的工作崗位職責(zé)和工作目標范疇制定出便于比較的科學(xué)合理的標準體系，在此基礎(chǔ)上才能將公安民警的職責(zé)、任務(wù)與考核標準相比較，做出客觀的評價。

（五）優(yōu)化公安機關(guān)績效評估方式與方法

在進行公安機關(guān)績效考核評估時，應(yīng)采取定量評估與定性評估相結(jié)合的評估方法。定量績效評估是指在評估過程中將各種相關(guān)績效信息用確切的數(shù)字量化出來，建立數(shù)學(xué)模型，并運用包括計算機在內(nèi)的各種計算手段進行分析計算，為績效評估的各個環(huán)節(jié)提供有效的依據(jù)與技術(shù)的過程，它的主要特征是科學(xué)性、專門性、敏感性和精確性。定性績效評估是一個對績效信息進行分類、描述、綜合、歸納，并在此基礎(chǔ)上提取定性結(jié)論的過程。定性績效評估的基礎(chǔ)邏輯是歸納法，即從具體的、個別的、經(jīng)驗的事例中逐步抽象出概念和理論。

（六）探索公安績效評估新模式

基于國外新公共管理運動的興起，公安績效評估也要學(xué)習(xí)在企業(yè)中的績效評估經(jīng)驗，許多先進的績效評估理論與方法也被有效地運用到了公安機關(guān)績效評估當中。首先從“德能勤績”模式到“目標標準”評估考核模式。傳統(tǒng)的“德能勤績”考核模式存在著沒有針對性、目標不明確、考核重點不明確等缺點，已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)在的公安績效考核的需要。相對應(yīng)“目標標準”考核模式要更加科學(xué)化，它的優(yōu)點主要是：第一容易將個人和團隊的目標聯(lián)系起來，第二減少了績效評估雙方意見分歧的可能，第三能夠促進民警與領(lǐng)導(dǎo)的一致性，第四評估的結(jié)果可以更好地受法律的保護。加強公安績效評估制度建設(shè)，推行政府績效評估法制化，推進公安機關(guān)績效評估科學(xué)、合理地進行，不僅僅需要完善相關(guān)法律框架，來提供最基礎(chǔ)的法律保障，而且需要社會的政治支持，這就需要建立健全公安績效評估分工適當、責(zé)任明確、參與有序、運行順利，保障公安績效評估的可持續(xù)發(fā)展。

（作者系中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院
研究生）

（責(zé)任編輯劉允杰）