潘紅燕

（貴州省第二測繪院，貴州貴陽 550004）

關(guān)于貴州省耕作層剝離利用的政策建議

潘紅燕

（貴州省第二測繪院，貴州貴陽 550004）

貴州省每年各項(xiàng)建設(shè)占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地，耕地保護(hù)形勢對于貴州來說更為突出，支持創(chuàng)新土地利用方式，大力推進(jìn)耕作層剝離利用具有十分重要的意義。本文從義務(wù)、管理機(jī)制建設(shè)、試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、資金管理、技術(shù)支撐、各部門的協(xié)調(diào)、管護(hù)措施等方面提出建議，推進(jìn)貴州省耕作層剝離利用。

貴州省 耕作層 剝離利用 政策建議

貴州省優(yōu)質(zhì)耕地大多分布在城鎮(zhèn)村莊周邊、交通沿線，非農(nóng)建設(shè)難以避免會占用?，F(xiàn)在，貴州進(jìn)入了加快發(fā)展，后發(fā)追趕的戰(zhàn)略機(jī)遇期，年均占用耕地20萬畝，多為良田好土。雖然土地開發(fā)補(bǔ)充的耕地實(shí)現(xiàn)了數(shù)量平衡，但質(zhì)量差、生產(chǎn)半徑大，廣種薄收，常常出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，開荒造地更是對生態(tài)造成威脅，容易形成新的水土流失。

針對此情況，貴州省開拓創(chuàng)新，進(jìn)行了工業(yè)建設(shè)向山要地、城鎮(zhèn)建設(shè)增減掛鉤、建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)施耕作層剝離利用等措施的探索和實(shí)踐，取得一定成效。貴州省耕作層剝離再利用選擇了16個(gè)縣和部分單獨(dú)選址項(xiàng)目開展試點(diǎn)。主要以織金縣為代表摸索全面實(shí)施、持續(xù)推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，解決誰為剝離利用主體，怎樣系統(tǒng)推進(jìn)、建立整套管理制度的經(jīng)驗(yàn)；以仁懷機(jī)場、安貞公路項(xiàng)目為代表摸索單獨(dú)選址項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，省政府在織金縣召開現(xiàn)場會，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推廣。

截止2014年，貴州省共剝離非農(nóng)建設(shè)占用耕地5.5萬畝，利用土地面積6.96萬畝。剝離耕作層土壤1359萬立方米，已利用1199萬立方米，臨時(shí)存儲160萬立方米。主要用于裸巖石礫地開發(fā)、低丘緩坡等未利用地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾、災(zāi)毀地復(fù)墾、中低產(chǎn)田土改良，實(shí)現(xiàn)新增中等以上質(zhì)量耕地1.25萬畝，改良中低產(chǎn)田土2.78萬畝、質(zhì)量普遍提高2—3個(gè)等級。結(jié)合當(dāng)前耕作層剝離利用工作實(shí)際，對貴州省耕作層剝離利用提出以下政策建議。

1　切實(shí)落實(shí)耕作層剝離的法定義務(wù)

按照“誰占用、誰剝離”原則，切實(shí)將占用耕地單位剝離耕作層的法律義務(wù)落實(shí)到位，突出強(qiáng)調(diào)要切實(shí)落實(shí)法定義務(wù)要求，將耕作層剝離工作落到實(shí)處。

《土地管理法》第三十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用是保證耕地永續(xù)利用的重要環(huán)節(jié)，縣級國土部門要從決策和執(zhí)行、政策層面充分認(rèn)識到其重要性，制定有關(guān)政策，予以引導(dǎo)。有必要將建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用置于與耕地占補(bǔ)平衡同樣的高度，作出強(qiáng)制性規(guī)定，對建設(shè)占用耕地的必須實(shí)施耕作層剝離再利用，將利用覆土新增的耕地面積和因改良土壤而使耕地質(zhì)量提高的部分折算為一定等級的耕地面積，作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地面積。

2　加強(qiáng)耕作層剝離工作的管理機(jī)制建設(shè)

建立耕作層剝離工作的管理機(jī)制是保障該項(xiàng)工作實(shí)施的重要方面，完善的管理運(yùn)行機(jī)制可使耕作層剝離實(shí)施工作有效地進(jìn)行，在制度方面應(yīng)研究制定推進(jìn)耕作層土壤剝離造地工作的相關(guān)意見，建立工程方案設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等方面的規(guī)章制度。

建立吸引人的激勵(lì)機(jī)制。對建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用開展工作較好的，從資金獎(jiǎng)勵(lì)、指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目傾斜三個(gè)方面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。建設(shè)單位剝離被占用耕地耕作層土壤工作經(jīng)驗(yàn)收合格的，可對收繳的耕地開墾費(fèi)給予一定優(yōu)惠；被占用耕地耕作層土壤剝離工作開展較好的地方，優(yōu)先保證建設(shè)用地指標(biāo)；凡利用剝離耕作層土壤開展土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，優(yōu)先予以安排，并在資金上給予扶持等。

建立嚴(yán)格的約束機(jī)制?？h級政府需發(fā)文件明確要求：凡能源、交通、水利等獨(dú)立選址建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)分批次建設(shè)用地，擬占用耕地具備耕作層土壤剝離條件的，必須實(shí)行耕作層土壤剝離；要求具備耕作層土壤剝離條件的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位報(bào)批用地要附耕作層土壤剝離和利用的方案，涉及棄土場等臨時(shí)用地的，要與被占地單位或縣國土資源部門簽訂復(fù)墾協(xié)議。

建立和諧的利益機(jī)制?？h政府及國土資源管理部門在推廣建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離造地工作中，注意利用利益機(jī)制，調(diào)動各方面的積極性。征地時(shí)除建設(shè)用地采取永久性征地，其余相關(guān)用地一律采用臨時(shí)用地審批，通過對臨時(shí)用地進(jìn)行復(fù)墾，一是節(jié)約了耕地，使臨時(shí)用地中耕地得到復(fù)墾；二是節(jié)約了建設(shè)資金，臨時(shí)用地復(fù)墾驗(yàn)收合格后，為建設(shè)單位節(jié)約了大量的永久性征地費(fèi)用，調(diào)動建設(shè)單位的積極性；三是調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)民不僅得到臨時(shí)占地補(bǔ)償，還在耕作層土壤剝離和回填的過程中得到一定的勞動報(bào)酬。

3　積極開展試點(diǎn)工作，總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)

貴州省指導(dǎo)各地按照應(yīng)剝盡剝、快剝快用的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、項(xiàng)目特點(diǎn)，探索建立了兩種試點(diǎn)模式：第一種是以織金縣為代表的全面摸索、統(tǒng)籌推動模式；第二種是以仁懷機(jī)場、安貞公路為代表的單獨(dú)選址項(xiàng)目模式。

目前試點(diǎn)工作均取得階段性成果，根據(jù)已開展的耕作層剝離試點(diǎn)，組織國土相關(guān)部門和技術(shù)人員分析該試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行中的土壤資源調(diào)查、堆置場所的選擇、土方剝離利用量計(jì)算、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)、剝離、堆置和再利用各環(huán)節(jié)的技術(shù)要求和注意事項(xiàng)等，對不同類別的建設(shè)項(xiàng)目占用耕地情況進(jìn)行必要的調(diào)查研究，摸索技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出一套較為系統(tǒng)完善的實(shí)施操作方法，在其他項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行推廣，在可能的情況下，實(shí)現(xiàn)每一個(gè)占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行耕作層剝離再覆土利用的目標(biāo)，從而最大限度的保護(hù)好土壤資源，為今后耕作層剝離再利用相關(guān)政策制定提供經(jīng)驗(yàn)。

在試點(diǎn)工作中，應(yīng)注意統(tǒng)籌安排，搞好規(guī)劃，作好剝離點(diǎn)與土地開發(fā)整理項(xiàng)目點(diǎn)的銜接，盡量做到快剝快用；同時(shí)政府協(xié)商用地單位，建設(shè)、剝離、運(yùn)輸共用工程車輛，減少工程環(huán)節(jié)；最后，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對在短期內(nèi)取得顯著工作成效的，應(yīng)在政府投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目安排等方面予以鼓勵(lì)。

4　加大資金投入，加強(qiáng)資金管理

加大資金投入，予以鼓勵(lì)扶持。建議在編制預(yù)算時(shí)，將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)向耕作層剝離利用區(qū)傾斜，并出臺政策允許從耕地占用稅中提取一定資金作為耕作層剝離所需資金，充分調(diào)動各方參與的積極性。

加強(qiáng)資金管理，專款專用，確保耕作層剝離項(xiàng)目順利實(shí)施。建設(shè)占用耕地耕作層剝離和優(yōu)質(zhì)耕作層保護(hù)利用的工作經(jīng)費(fèi)，在縣土地使用權(quán)出讓收入中列支，耕作層剝離資金納入縣土地開發(fā)整理資金專戶，實(shí)行專賬核算。建設(shè)占用耕地耕作層剝離和優(yōu)質(zhì)耕作層保護(hù)利用工作管理經(jīng)費(fèi)，可由縣國土資源局提出經(jīng)費(fèi)支出要求，由縣土地開發(fā)整理資金專戶直接撥付給縣國土資源局。

5　加大技術(shù)支撐

為保障剝離利用工作規(guī)范、有序推進(jìn)，貴州省在之前基礎(chǔ)上必須盡快研究、出臺耕作層剝離相關(guān)制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，即明確耕作層剝離、運(yùn)輸、儲存、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)鼓勵(lì)、引導(dǎo)大專院校、科研院所與生產(chǎn)建設(shè)單位協(xié)作開展耕作層剝離利用相關(guān)課題的研究，帶動生產(chǎn)建設(shè)單位的科研經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目剝離利用的可持續(xù)發(fā)展。

6　協(xié)調(diào)各部門共同完善耕作層剝離工作

耕作層剝離實(shí)施時(shí)可邀請農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、規(guī)劃等相關(guān)專家進(jìn)行咨詢論證，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)等規(guī)劃，結(jié)合礦山復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)中的舊村改造、交通道路建設(shè)、鐵路建設(shè)、河流整治等線性工程，通過對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的數(shù)量、布局的預(yù)測，根據(jù)耕作層土壤搬運(yùn)的時(shí)空要求，選擇適當(dāng)?shù)亩阎脠鏊?，設(shè)置搬運(yùn)路線，科學(xué)統(tǒng)籌安排剝離、運(yùn)輸、堆存、利用等配套銜接工作。

7　認(rèn)真做好后期管護(hù)措施

對耕地耕作層土壤剝離的管理。占用耕地的單位或個(gè)人剝離所占用的耕地耕作層土壤時(shí)，應(yīng)接受縣國土部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，并按要求落實(shí)。

對剝離的耕作層土壤再利用的管理。耕地占用單位或個(gè)人在耕作層土壤再利用時(shí)，應(yīng)在新開墾的耕地平整后將所剝離的土壤用作新開墾耕地的耕作層，并保持新開墾耕地耕作層土壤的均勻和平整，耕作層厚度不得低于20厘米。在竣工時(shí)，組織相關(guān)職能部門和專家共同參與對項(xiàng)目區(qū)耕作層剝離利用數(shù)量和質(zhì)量的評價(jià)，從工程完成數(shù)量、土壤質(zhì)量、權(quán)屬調(diào)整、資金等方面組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整和后期管護(hù)。

縣政府應(yīng)加強(qiáng)對耕地耕作層剝離與再利用工作的指導(dǎo)與管理，并與縣國土資源、監(jiān)察、建設(shè)、公安、法院等部門加強(qiáng)溝通與協(xié)作，各相關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)部門依法行政的支持力度。

8　結(jié)語

對于缺土少地的貴州來說，耕作層剝離利用是非常有效的耕地保護(hù)措施，但全面推廣、持續(xù)推進(jìn)面臨較大難度，建立耕作層剝離工作的管理機(jī)制是保障該項(xiàng)工作實(shí)施的重要方面。建立吸引人的激勵(lì)機(jī)制、嚴(yán)格的約束機(jī)制、和諧的利益機(jī)制，使建設(shè)單位、造地單位明確分工，各司其職，相互銜接，并輔助以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。如何做好銜接，把握一個(gè)合適的度，需要政府、建設(shè)單位、造地單位共同努力和協(xié)調(diào)，才能切實(shí)做好耕作層剝離工作，使之能真正落到實(shí)處，各方受益。

［1］段東亮.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)計(jì)中表土的剝離、保護(hù)及利用［J］.廣東水利水電，2013（3）：54-56.

［2］李建華，趙艷玲，付馨，等.丘陵區(qū)水田整治中的表土剝離技術(shù)研究［J］.湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，52（5）：1039-1043.

［3］彭美琴.對建設(shè)用地實(shí)行耕作層土壤剝離的幾點(diǎn)思考［A］.福建省土地學(xué)會2010年學(xué)術(shù)年會論文集［C］.2010：318-320.