中國戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

〔摘要〕戶籍制度是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，在中國實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮了重要作用，但它也是城鄉(xiāng)二元體制建立的基礎(chǔ)性制度。當前，戶籍制度賴以存在的經(jīng)濟條件和社會條件已經(jīng)不復存在，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元體制已經(jīng)成為社會發(fā)展的嚴重障礙。在中國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，必須不斷推進戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)公民的平等權(quán)利，取消一切附加在戶籍制度上的其他功能和公民之間的歧視性制度，切實提高政府的公共服務(wù)水平，取消基于戶籍制度的限制人口流動的措施，使公民獲得遷徙自由的權(quán)利。

〔關(guān)鍵詞〕戶籍制度；戶籍制度改革；城鄉(xiāng)二元體制；城鄉(xiāng)一體化

〔中圖分類號〕D631.42 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0027-07

城鄉(xiāng)一體化是一場重大而深刻的社會變革，其目標在于改變長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，使農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的政治、經(jīng)濟和社會等方面的權(quán)利。順應(yīng)時代發(fā)展與社會變遷的需要，不斷進行戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)二元體制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路。

一、中國戶籍制度的形成：城鄉(xiāng)二元體制的建立

中國的城鄉(xiāng)二元體制其實只是一個短期的現(xiàn)象。在漫長的歷史中，中國一直處于農(nóng)業(yè)社會，從來不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。新中國成立之初，并沒有對公民自由遷徙權(quán)利進行限制，也沒有嚴格的戶籍制度，中國人口曾經(jīng)有過短暫的自由流動。但是，20世紀50年代初開始，中國開始逐步限制公民自由遷徙權(quán)利，通過實施嚴格的戶籍制度，建立起城鄉(xiāng)隔離的二元社會體制。

1951年7月，公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立之后最早的戶口條例。不過，這一條例針對的對象是城市居民，它要求將全國城市居民的戶口統(tǒng)一進行管制起來，而農(nóng)民這一段時間還可以自由流動。但是，到了1955年，情況就發(fā)生了變化，對農(nóng)民流動開始進行控制，這種控制就是通過戶口管制來實現(xiàn)的。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，其中要求，全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度。這樣，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作，城鄉(xiāng)人口流動與遷移都開始進行管控。為了在資源有限的條件下實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，開始采取嚴控人口流動的制度措施，并運用計劃經(jīng)濟手段對糧食等農(nóng)產(chǎn)品進行管控，在當時可能是一項不得以而實施的政策。林毅夫等人認為，為了實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標，中國政府采取的辦法之一就是，實行農(nóng)產(chǎn)品和其他生活必需品、服務(wù)的低價格政策，降低勞動力再生產(chǎn)的費用，使之與低勞動報酬相適應(yīng)。這類生活必需品包括食品、日用品、住房、醫(yī)療、教育、生活用能源以及各種生活服務(wù)等。農(nóng)村人口不能享受這些優(yōu)惠政策，只有城市人口可以享受。通過這種機制，重工業(yè)高積累的成本很大部分被轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)經(jīng)濟部門中?！?〕蔡昉認為：“與改革以前形成的人口分布和勞動力配置格局相關(guān)的制度安排，可以歸納成一個戰(zhàn)略背景下形成的三位一體的制度框架。這個戰(zhàn)略背景就是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；而三個制度形式分別為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、人民公社制度和戶籍管理體制。相對于三種制度形式的形成來說，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是全部制度安排的邏輯起點。”〔2〕

歷史事實正是如此。1955年8月，國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》，其中規(guī)定：“農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，應(yīng)分別核定每戶農(nóng)民的糧食產(chǎn)量，分別規(guī)定各類農(nóng)戶和不生產(chǎn)糧食的農(nóng)村居民的用糧標準，按戶計算用糧量”。同時，國務(wù)院發(fā)布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，其中規(guī)定：“凡實行本辦法的市鎮(zhèn)，對非農(nóng)業(yè)人口一律實施居民口糧分等定量、工商行業(yè)用糧按戶定量、牲畜飼料用糧分類定量的供應(yīng)制度?！?955年11月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標準的規(guī)定》，確定“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計的標準。中國的戶籍人口由此分為“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”兩種。這一時期，城市就業(yè)壓力不斷增大，糧食供應(yīng)又比較緊張，但仍然有相當多的農(nóng)村人口自發(fā)流入城市。

為了阻止農(nóng)民大量流入城市，從1953年4月到1957年12月，中國政府多次發(fā)出指示，要求各地勸止、防止乃至制止農(nóng)村人口盲目外流。但是，這些措施并沒有有效阻止農(nóng)民向城市流動。在生活必需品短缺和城市就業(yè)機會不足的雙重壓力下，1958年1月，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）。該條例第十條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”〔3〕該條例第十五條規(guī)定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機關(guān)申報暫住登記，離開前申報注銷；暫住在旅店的，由旅店設(shè)置旅客登記簿隨時登記?！薄?〕

時任公安部長羅瑞卿在對該條例草案進行說明，解釋這一條例的作用時，他認為：“第一、準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計劃地進行社會主義建設(shè)，編制國民經(jīng)濟計劃，正確地貫徹統(tǒng)購統(tǒng)銷，統(tǒng)籌安排勞動就業(yè)和勞動力調(diào)配，以及節(jié)制生育等等重要政策措施，提供人口資料?！?〔5〕 “第二、證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權(quán)利和利益?！?〔6〕 “第三、堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛(wèi)國家建設(shè)和人民生活的安全。” 〔7〕

這一條例以具有法律文件性質(zhì)的形式將城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度固定下來，并對城鄉(xiāng)居民的流動與遷徙進行嚴格限制，它標志著中國戶籍制度的正式確立。這一條例與其相關(guān)的法律、法規(guī)、條例、政策結(jié)合起來，共同構(gòu)建起了中國獨特的戶籍制度體系，成為中國城鄉(xiāng)二元體制和城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的重要制度基石。

與一般意義上的戶籍制度主要是登記人口基本信息、確認公民身份、掌握人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而為社會管理提供重要依據(jù)不同，中國戶籍制度表現(xiàn)出一些顯著的特征。

第一，對城鄉(xiāng)居民的流動與遷移實行嚴格的控制措施。在《戶口登記條例》頒布后，中國政府又發(fā)布了許多進一步限制城鄉(xiāng)居民流動與遷移的補充性規(guī)定，特別是對農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)流動與遷移進行嚴格控制。趙耀輝、劉啟明研究了農(nóng)民進城的途徑。他們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民進城幾乎只有三條途徑。第一大途徑是與具有城鎮(zhèn)戶口的家人團聚，對此，控制家庭團聚的數(shù)量也成為政府控制居民遷移數(shù)量的主要手段；第二大途徑是參加城鎮(zhèn)招工，但是招工的流量波動極大且無法預測，這個途徑很不可靠；參軍和上大學是農(nóng)民唯一可行的進城手段，但是由于路窄人多，能夠成功者很少。因而，從20世紀50年代中期到80年代初期，農(nóng)民要通過自己的努力跨過城鄉(xiāng)之間的門檻是極為困難的。〔8〕

第二，戶口性質(zhì)帶有濃厚的“世襲”色彩。新中國成立之初，城市對勞動力的內(nèi)源性需求并不大，消化流動人口的能力十分有限，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的歷史條件下，國家不斷強化限制人口向城市遷移流動的措施。在具體的政策實施過程中，將全國人口分成農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩大類，不僅控制人口的遷移流動和戶籍轉(zhuǎn)變，而且采取了新生嬰兒“隨母落戶”的政策。這一政策直到1982年都沒有變化，甚至還予以強調(diào)。一直到20世紀行將結(jié)束之時，這一政策才改變了。1998年7月，國務(wù)院發(fā)出批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，其中規(guī)定，要實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應(yīng)當優(yōu)先予以解決。盡管出現(xiàn)了這樣的變化，但是，應(yīng)當注意到，一個人的戶口性質(zhì)仍然是由先致性因素確定的，戶口性質(zhì)的“世襲”色彩非常明顯。也就是說，戶籍制度下的戶口身份是一種世襲的身份，一個人的戶口性質(zhì)并不取決于他的努力程度或者其他因素，而是取決于他出生時母親（或者父親）的戶口性質(zhì)。

第三，戶籍制度與公共服務(wù)、社會福利制度掛鉤。戶籍制度以城鄉(xiāng)二元體制的基本制度設(shè)計，根本原因就在于，戶籍制度把居民戶口分成兩類，兩類不同戶籍的居民享有完全不同的政治、經(jīng)濟與社會等方面的權(quán)利。事實上，正是借助于戶籍制度，政府管理工作者可以很方便地把社會群體的戶籍性質(zhì)劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，而非農(nóng)業(yè)人口憑借其特殊身份獲得了農(nóng)業(yè)人口不能享受到的種種特權(quán)?！?〕 盡管在相當長時期由于中國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會物質(zhì)條件非常有限，兩類居民享有的公共服務(wù)與社會福利都非常有限，但非農(nóng)業(yè)人口享有比農(nóng)業(yè)人口高得多的公共服務(wù)與社會福利，其結(jié)果就是城鄉(xiāng)居民嚴重的城鄉(xiāng)隔離，甚至是城鄉(xiāng)對立。

中國工業(yè)化起步階段，既是一個典型的落后農(nóng)業(yè)國，又長期處于封閉半封閉環(huán)境之中。要實現(xiàn)工業(yè)化，不得不主要依靠內(nèi)部積累來獲得資金。中國政府采取了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累的方式，通過進行廣泛的農(nóng)村動員獲得工業(yè)化的經(jīng)濟和政治資源。事實上，當代中國工業(yè)體系的建立，很大程度上是得益于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差政策。這種積累模式。這種模式避免了從農(nóng)村提取的積累資金又被大量遷入城市的農(nóng)村人口消費掉，使國家長期實行低價定量供應(yīng)糧食等生活必需品制度成為可能，減輕了城市基本生活和服務(wù)設(shè)施建設(shè)的壓力，增大了生產(chǎn)性投資的比重，并減輕了國家安排城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力。同時，嚴格限制人口流動和遷移，避免了其他發(fā)展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”，如失業(yè)、居住和交通擁擠、貧民窟等等。〔10〕

城鄉(xiāng)二元體制下城市對農(nóng)村的剝奪非常嚴重。改革開放以來，盡管國家對農(nóng)業(yè)的支持和保護水平有明顯的提高，但從總體上看，農(nóng)業(yè)部門的資金仍在繼續(xù)向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。有研究表明，改革開放以來，中國農(nóng)民在勞動力、土地和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”三大方面做出的隱性貢獻累計高達 18.9萬億-23.9萬億元。農(nóng)村資金凈外流累計高達約12.5萬億元，為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了巨額資金支持。此外，農(nóng)村資金還通過財政和信貸兩個渠道向農(nóng)外行業(yè)流出，1978-2012 年，財政渠道農(nóng)村凈流出資金達 52181.06 億元，年均凈流出 1490.89億元；通過農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄 銀行從農(nóng)村凈流出的資金規(guī)模達 73315.81 億元，年均外流 2094.74 億元。通過加總，1978-2012 年從農(nóng)村凈流出資金約 125497 億元，年均凈流出 3691 億元?！?1〕這種制度安排產(chǎn)生了許多嚴重的社會問題，兩類社會群體的不平等和社會結(jié)構(gòu)的對立分割明顯存在，遺留下了許多難以解決的結(jié)構(gòu)性矛盾。

二、戶籍制度遭到?jīng)_擊：城鄉(xiāng)二元體制開始松動

改革開放以及由此帶來的經(jīng)濟迅速發(fā)展使得人口流動成為必然趨勢，流動人口的數(shù)量不斷增長，這對嚴格限制人口流動的戶籍制度形成了嚴重的沖擊。20世紀80年代初，從農(nóng)村看，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施、人地關(guān)系的緊張、農(nóng)產(chǎn)品購銷制度的改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增長為農(nóng)民流動提供了動力和可能；從城鎮(zhèn)看，城鎮(zhèn)的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展為吸納來自農(nóng)村的勞動力提供了空間；此外，市場經(jīng)濟的發(fā)展、限制人口流動政策的松動、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展差異也使人口流動的動力進一步加大?！?2〕

20世紀80年代是中國人口流動發(fā)生重要轉(zhuǎn)變的階段，延續(xù)數(shù)百年的向北方的人口流動和遷移轉(zhuǎn)換為向東南沿海流動；城鎮(zhèn)化進程加速，尤其小城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展；向稀疏地區(qū)進行開發(fā)性流動和遷移變?yōu)橄蛉丝诔砻艿貐^(qū)的集聚性流動。20 世紀 80 年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，產(chǎn)生了對勞動力的旺盛需求。1989 年，農(nóng)村外出務(wù)工勞動力由改革開放初期的不到200萬人迅速增長到3000萬人，大量跨地區(qū)流動就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運”緊張，每年“春運”都形成巨大的“民工潮”。

20世紀90年代，流動人口的增長進入了新的高峰階段。中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)的大中城市流動，形成規(guī)模性和浪潮式的沖擊。大規(guī)模的候鳥式的農(nóng)民流動，是中國農(nóng)村勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的獨特方式。農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)務(wù)工成為中國人口流動的一支主力軍。同時，城市間的人口流動也大幅度增加。進入21世紀以后，流動人口繼續(xù)保持快速增長的勢頭。2015年，流動人口為2.47億，占全國總?cè)丝诘?7.97%。〔13〕

一方面是事實上出現(xiàn)了大規(guī)模人口流動，另一方面是戶籍制度仍然嚴格限制人口流動，在這種背景下，中國社會產(chǎn)生了一個極為特殊的社會群體，即：農(nóng)民工。20世紀80年代以來，城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及就業(yè)渠道的多樣性為流動人口的就業(yè)創(chuàng)造了條件，同時，在國有企業(yè)發(fā)展的過程中，它們也擴大了從農(nóng)村招收勞動力的數(shù)量。蔡昉認為，從20世紀80年代開始，中國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步進入到了所謂現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段，規(guī)模大、范圍廣的勞動力遷移現(xiàn)象，正是適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的需要而產(chǎn)生的?！?4〕1984年，政府開始允許農(nóng)村人口自帶口糧進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從而對人口流動的限制開始松動，中國人口的遷移與流動從此日趨活躍。

改革開放以來，農(nóng)民工總量一直呈現(xiàn)增長趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2015 年農(nóng)民工總量為 27747 萬人，比上年增加 352 萬人，增長 1.3%。從輸出地看，中部地區(qū)農(nóng)民工 9609 萬人，比上年增加 163 萬人，增長 1.7%，占農(nóng)民工總量的 34.6%；東部地區(qū)農(nóng)民工 10760 萬人，比上年增加 96 萬人，增 長 0.9%，占農(nóng)民工總量的 38.8%；西部地區(qū)農(nóng)民工 7378 萬人，比上年增加 93 萬人，增長 1.3%，占農(nóng)民工總量的 26.6%。中部地區(qū)農(nóng)民工增長速度分別比東 部、西部地區(qū)高 0.8 和 0.4 個百分點。但是，由于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民工一開始就是以不平等的身份進入城市的，他們明顯處于夾在城市與農(nóng)村二元社會結(jié)構(gòu)“邊緣人”的特殊社會地位。

作為經(jīng)濟活動最為活躍的因素之一，人口流動對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有十分明顯的促進作用。但是，當前流動人口對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻與戶籍制度對人口流動的限制形成了明顯的矛盾，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的要求。在《戶口登記條例》框架下，公民權(quán)利是在地方層面上而非國家框架內(nèi)配置與落實。國家采取這種措施，是不希望存在游離于國家計劃之外的流動人口，因為在計劃之外就意味著基本的權(quán)利保障都難以實現(xiàn)。但是，一個公民一旦離開了戶籍所在地，而在另一個地方長期居住，就意味著公民權(quán)的部分喪失?！?5〕 在這一過程中，盡管城鄉(xiāng)之間的割裂仍然存在，大規(guī)模流動人口的出現(xiàn)使城鄉(xiāng)二元體制事實上出現(xiàn)了松動，有些與城鄉(xiāng)二元體制相關(guān)的制度如糧油制度逐步取消，但是，構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心制度，如戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度和社會保障制度等仍然在一定程度上沒有得到根本性改變。

進入新世紀以來，戶籍制度改革取得了許多進展。2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，其中明確規(guī)定：全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標，不再實行計劃指標管理。此后，大中城市的戶籍開始松動，一些城市為了吸引人才和資金的流入，對專門人才實行“居住證”制度，并采取有限的戶籍制度改革措施。2012年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。這一通知要求，各地區(qū)、各有關(guān)部門要認真貫徹國家有關(guān)推進城鎮(zhèn)化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革。2014年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中明確指出：“進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口?！蓖瑫r，其中還明確指出：要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。”這標志著戶籍制度改革進入全面推進階段。2015年10月，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過《居住證暫行條例（草案）》，這是戶籍制度改革全面推進的重大舉措。這一條例規(guī)定，在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。居住證推行后，戶籍有望淡化。

一些沒有條件完全放開戶籍的城市開始實施積分落戶的政策，特別是一些特大型城市開始采取這一政策。2010年，深圳開始實施積分落戶政策。2011年，廣州開始實施積分落戶政策。2013年7月，上海市頒布《上海市居住證管理辦法》，正式實施居住證積分制度。2016年8月，《北京市積分落戶管理辦法（試行）》公布。至此，北京、上海、廣州、深圳等市區(qū)常住人口超千萬的大城市，均已實施積分落戶政策。

當前，中國戶籍制度改革的進展主要體現(xiàn)在特定的區(qū)域內(nèi)，取消了不同的戶口性質(zhì)，即許多省份取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。但是，戶口的區(qū)域性限制問題則呈現(xiàn)出雙重性特征，有的問題得到了一定程度的解決，例如：就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障在戶口區(qū)域性方面的限制性要求降低或消除了。但是，一些城市或領(lǐng)域?qū)艨诘膮^(qū)域性限制也存在進一步強化的趨勢，例如：許多城市沒有當?shù)貞艨诰筒荒苜I車買房，不能享有受教育的權(quán)利，連享受義務(wù)教育的權(quán)利都沒有，等等。這些問題可以說嚴重背離了社會發(fā)展的大趨勢，也與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念完全不能相容。這些問題如何解決，是下一步戶籍改革要突破的難點，必須加強研究和探索。

三、戶籍制度進一步改革：以城鄉(xiāng)一體化為目標

推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，就必須進一步推進戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元體制的藩籬。但戶籍制度改革受到諸多因素的影響和制約，需要加強改革的信心和決心，在積極探索的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進。

第一，在戶籍制度改革的過程中，要不斷實現(xiàn)公民的平等權(quán)利。平等就是所有人都享有同等的基本權(quán)利，現(xiàn)代社會的進步就是人和人之間從不平等走向平等的過程。雖然絕對的平等是不現(xiàn)實的，但是，平等仍然必須是社會政策的重要出發(fā)點。平等權(quán)是中國公民的一項基本權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》對之最為經(jīng)典的表述就是：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”平等權(quán)表達的是一種原則和信念，它體現(xiàn)在對權(quán)利個體的一視同仁上。平等權(quán)否定對不同權(quán)利個體的區(qū)別對待，否定根據(jù)個體的身份或地位有差別地分配權(quán)利或義務(wù)，否定通過對多數(shù)人的權(quán)利進行限制從而保護少數(shù)人的權(quán)利。中國戶籍制度通過設(shè)定兩類不同性質(zhì)的戶口與不同區(qū)域的戶口這兩種形式，造成了中國公民的不平等狀態(tài)，導致了長期以來城鄉(xiāng)之間嚴重的不平等，成為中國城鄉(xiāng)二元體制的最重要制度基礎(chǔ)。戶籍制度對戶口性質(zhì)人為進行分類，并限制公民居住和遷徙的自由，明顯不是一種平等的制度設(shè)計。不改革戶籍制度，不消除不公平的制度設(shè)計，就不能真正實現(xiàn)基本的平等。應(yīng)通過戶籍制度改革，消除社會制度中明顯有悖平等的因素，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造條件，讓所有社會成員不分戶口性質(zhì)與戶口區(qū)域都能平等共享改革開放的成果。

第二，應(yīng)取消一切附加在戶籍制度上的其他功能和公民之間的歧視性制度，恢復戶籍制度本來的人口統(tǒng)計功能和人口登記功能。按照新制度經(jīng)濟學的基本理論，制度是內(nèi)生的，并且是決定經(jīng)濟績效的首要因素。盡管制度具有穩(wěn)定性，但是，當社會條件發(fā)生變化時，推動制度變遷就變得非常必要。當代中國政治、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)對廢除附著在戶籍制度之上的歧視性制度提出了迫切要求。改革這些歧視性制度，消除城鄉(xiāng)二元體制，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，已經(jīng)成為一種必然選擇。在戶籍制度改革過程中，要剝離與戶籍制度相關(guān)的各種歧視性措施，恢復戶籍制度本來的人口統(tǒng)計功能和人口登記功能，為城鄉(xiāng)平等與城鄉(xiāng)和諧發(fā)展創(chuàng)造條件。

第三，要消除城鄉(xiāng)居民之間的身份差別，提高政府的公共服務(wù)水平。中國政府已經(jīng)開始從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變、從管控型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進程。但是，從總體上看，政府職能轉(zhuǎn)變嚴重滯后。當前，中國政府正在大力推進行政機構(gòu)改革，改革的重點正是轉(zhuǎn)變政府職能。在此過程中，要通過服務(wù)型政府建設(shè)，擴大政府公共服務(wù)的范圍和力度，并提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。戶籍制度改革的目標，不僅是實現(xiàn)居民身份上的統(tǒng)一，更是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基本要求。這需要教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域的綜合配套改革，旨在實現(xiàn)各相關(guān)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！?6〕要從實際出發(fā)，扎實穩(wěn)妥地解決好戶籍制度改革過程中面臨的各種困難和問題，逐步消除對城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的不平等待遇。

第四，應(yīng)消除戶籍制度對人口流動的限制性作用，實現(xiàn)公民遷徙自由。遷徙自由，又稱居住自由，是人身自由的一個重要方面。遷徙自由是公民的基本權(quán)利，也是現(xiàn)代社會人們謀求自由發(fā)展的現(xiàn)實要求。應(yīng)當說，中國現(xiàn)行憲法沒有對遷徙自由作出規(guī)定，并不等于中國公民不享有該項權(quán)利。當前，當年基于糧食緊張和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而限制公民自由流動與遷徙的社會條件已經(jīng)不復存在，相反，改革開放以來人口大規(guī)模流動與遷移已經(jīng)成為一種客觀社會事實，限制人口流動與遷移也不利于人力資源的流動以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在這種情況下，就應(yīng)當逐步改革戶籍制度中對人口流動的限制性規(guī)定，從城鄉(xiāng)封閉的限制遷移轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度開放的相對自由遷移?？紤]到中國城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展不平衡的特殊情況，在戶籍制度改革過程中，可考慮逐步放寬人口流動與遷移的標準，從而最終完全取消限制人口流動與遷移的措施，實現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)利。

〔參考文獻〕

〔1〕林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革（增訂版）〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社聯(lián)合出版，2014.32.

〔2〕〔14〕蔡昉.中國流動人口問題〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2007.15，195.

〔3〕〔4〕中華人民共和國戶口登記條例 〔N〕.人民日報，1958-01-10.

〔5〕〔6〕〔7〕 羅瑞卿.關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明〔N〕.人民日報，1958-01-10.

〔8〕趙耀輝，劉啟明.中國城鄉(xiāng)遷移的歷史研究：1949-1985 〔J〕.中國人口科學，1997，（2）.

〔9〕鐘水映.人口流動與社會經(jīng)濟發(fā)展〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2000.197.

〔10〕肖冬連.中國二元社會結(jié)構(gòu)形成的歷史考察〔J〕.中共黨史研究，2005，（1）.

〔11〕孔祥智.城鄉(xiāng)差距是怎樣形成的——改革開放以來農(nóng)民對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的貢獻研 究〔J〕.世界農(nóng)業(yè)，2016，（1）.

〔12〕辜勝阻，劉傳江.人口流動與農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略管理〔M〕.武漢：華中理工大學出版社，2000.189.

〔13〕國家統(tǒng)計局.2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報〔N〕.人民日報，2016-03-01.

〔15〕熊光清，喻少如.流動人口權(quán)利救濟問題研究〔M〕.北京：中央編譯出版社，2013.118.

〔16〕侯力.戶籍制度改革的新突破與新課題〔J〕.人口學刊，2014，（6）.

【責任編輯：石本惠】