地方政府整體性治理與公共服務(wù)創(chuàng)新

課題組

〔摘要〕面對日益凸顯的政府管理與公共服務(wù)碎片化問題，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為推進(jìn)地方政府整體性治理與公共服務(wù)創(chuàng)新提供了一條可行的路徑。廣州市海珠區(qū)大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，積極探索新型社會治理和政府公共服務(wù)模式，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造了高效便捷、為群眾和企業(yè)辦事提供了立體優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。地方政府開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要正確把握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與政務(wù)服務(wù)的手段—目的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，強化制度建設(shè)和部門協(xié)作，善用大數(shù)據(jù)，推動政府管理與服務(wù)方式變革，進(jìn)而實現(xiàn)整體性治理。

〔關(guān)鍵詞〕“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；整體性治理；社會治理；公共服務(wù)

〔中圖分類號〕D63-39 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0108-08

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，面對政府部門管理空心化、碎片化與公共服務(wù)需求多樣化、差異化并存的局面，如何解決“萬里長征審批圖”“人在證圖”“奇葩證明”“來回跑”“踢皮球”等問題，提高政府管理的整體化與公共服務(wù)的人性化，迫切需要各級政府和職能部門拿出智慧和勇氣。李克強總理在《2016年政府工作報告》中提出：“大力推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵?！?016年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等十部門《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點的實施方案》，指出“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，促進(jìn)部門間信息共享，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容”。廣州市海珠區(qū)大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”理念和建設(shè)，將之作為提升政府工作水平、方便群眾辦事的有力抓手，推動政府管理與服務(wù)方式變革，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造了高效、便捷的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的整體性治理理論審視

（一）整體性治理理論

政府是一個龐大的科層組織，其結(jié)構(gòu)由縱向的、以等級形式出現(xiàn)的命令指揮和執(zhí)行系統(tǒng)以及橫向的、以職能部門形式出現(xiàn)的分工協(xié)作系統(tǒng)構(gòu)成。長期以來，層級節(jié)制、功能分割和專業(yè)分工被視為是行政效率的代名詞，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變遷和公共服務(wù)需求的變化，部門林立和業(yè)務(wù)分割產(chǎn)生了大量的交易費用和協(xié)同成本，低效率、碎片化的政府治理和公共服務(wù)供給模式弊端越來越凸顯。20世紀(jì)70年代末、80年代初，英美等國開展了以市場化、分權(quán)化、企業(yè)化為特征的政府再造改革，并迅速傳播到歐洲、美洲、大洋洲等其他西方國家，一場轟轟烈烈的新公共管理運動在世界范圍內(nèi)推行開來。新公共管理雖然在一定程度上提高了政府的行政效率，然而并沒有很好地解決政府組織裂解化和公共服務(wù)碎片化的問題。20世紀(jì)90年代，針對新公共管理實踐中出現(xiàn)的各類問題，英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erry Hicks）提出了一種新的公共管理理論——整體性治理理論。

整體性治理理論是21世紀(jì)政府治理模式的重大理論。整體性治理的出發(fā)點源于政府治理的碎片化問題，目標(biāo)在于形成整體性治理結(jié)構(gòu)，從而建設(shè)整體性政府。從核心觀點來看，整體性治理“著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部門走向整體，從破碎走向整合”。〔1〕該理論一經(jīng)提出，便被英國布萊爾政府所贊同和采納，并以之作為政府改革的指導(dǎo)綱領(lǐng)，開展了協(xié)同政府治理模式變革。英國發(fā)起的這一整體性治理模式得到許多國家的認(rèn)可和借鑒，例如，美國通過整合聯(lián)邦政府與州政府之間、政府部門與非政府部門之間的關(guān)系，建立了協(xié)同合作的新模式；加拿大通過橫向績效目標(biāo)協(xié)調(diào)工作，建立了聯(lián)邦政府與州政府之間以及不同職能部門之間的協(xié)同模式；澳大利亞通過以績效評估為基礎(chǔ)，建立了聯(lián)邦政府與州政府之間以及不同職能部門之間的伙伴關(guān)系；等等?！?〕整體性治理成為西方國家政府改革的新趨勢。

整體性治理具有豐富的理論和政策內(nèi)涵，涵蓋了許多相關(guān)概念，包括網(wǎng)絡(luò)化治理、水平化管理、跨部門協(xié)作、協(xié)同治理等。雖然不同概念的涵義有所區(qū)別，但這些概念在基本主張層面都聚焦政府部門內(nèi)部的整合與協(xié)同。概括而言，整體性治理的主要特征包括：在管理理念上，強調(diào)公私合作與中央地方結(jié)合；在運作原則上，強調(diào)政府整合型運作；在組織形態(tài)上，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)；在核心關(guān)懷上，強調(diào)解決人民生活問題；在權(quán)力運作上，強調(diào)擴大授權(quán)；在文官規(guī)范上，強調(diào)公務(wù)倫理與價值；在運作機制上，強調(diào)政府制度與公眾需求、科技、資源等高度整合；等等。整體性治理主要內(nèi)容包括：（1）互動的信息搜尋和提供，掌握公眾的需求和偏好；（2）以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建；（3）一站式服務(wù)提供，把分散的服務(wù)功能集中起來；（4）將不同行政系統(tǒng)的信息集中于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫；（5）靈活的政府過程，提高效率和回應(yīng)性；等等?！?〕總之，整體性治理強調(diào)以公民對公共服務(wù)的需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為方式手段，通過組織結(jié)構(gòu)、信息資源和業(yè)務(wù)流程等方面的整合再造，從而形成高度一體化和彈性化的公共服務(wù)供給體系，實現(xiàn)政府與公民關(guān)系的重塑。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”與整體性治理

在工廠經(jīng)濟(jì)逐漸被網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)代替的今天，伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展和大量應(yīng)用，信息技術(shù)在推動政府組織變革和管理模式創(chuàng)新中的作用日益顯現(xiàn)。對政府而言，應(yīng)用信息技術(shù)并不是在維持原有管理模式的前提下單純地提高政府工作效率，而是將之融入到政府治理變革創(chuàng)新之中，使政府的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和業(yè)務(wù)流程與信息技術(shù)之間良性互動。從西方發(fā)達(dá)國家在政府管理中應(yīng)用信息技術(shù)的歷史來看，這一過程大致經(jīng)歷了從最初的不同行業(yè)和不同部門根據(jù)各自需求分散式應(yīng)用，到之后的跨行業(yè)和跨部門集成式應(yīng)用，再到行業(yè)和部門間以統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫為中心信息資源共享式、業(yè)務(wù)協(xié)同式應(yīng)用的發(fā)展。在這一過程中，“實現(xiàn)了政府公共部門從分散的、各自為政的方式進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)向集中的、整體的和無縫隙的方式進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了信息技術(shù)應(yīng)用于政府管理創(chuàng)新從分離向信息技術(shù)應(yīng)用于政府管理創(chuàng)新一體化的轉(zhuǎn)變”?！?〕可見，信息技術(shù)的發(fā)展和數(shù)字時代的來臨為整體性治理理論的創(chuàng)立和提出奠定了深厚的社會背景，技術(shù)的進(jìn)步為整體性治理提供了技術(shù)層面的可能。

整體性治理的實現(xiàn)依賴于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，缺乏信息技術(shù)的支持，任何組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、信息共享層面的變革將會步履維艱。當(dāng)今世界，正在經(jīng)歷著新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，互聯(lián)網(wǎng)對各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生著戰(zhàn)略性和全局性的影響，互聯(lián)網(wǎng)與各領(lǐng)域的融合發(fā)展已成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是對傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)物理局限的突破和升級，實現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)連接隨時隨地化，代表著一種更加普遍、更加深入、實時無限的萬物互聯(lián)。〔5〕云計算可以更好地搭建政務(wù)服務(wù)的平臺，存儲和計算海量數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的集中共享、互聯(lián)互通；大數(shù)據(jù)可以更好地感知公眾差異化需求，提供個性化服務(wù)，增強政府工作的預(yù)判性特別是重大事件預(yù)測的準(zhǔn)確性；移動互聯(lián)網(wǎng)可以更好地實現(xiàn)政務(wù)信息發(fā)布和公眾辦事服務(wù)的全天化、便捷化，促進(jìn)政府組織的扁平化和政務(wù)服務(wù)的一站式?！?〕總之，“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展和應(yīng)用為整體性治理從理論走向?qū)嵺`提供了可靠的技術(shù)保障。

整體性治理與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深深契合。作為公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給的核心主體，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政府如何作為成為社會各界關(guān)注的焦點。2015年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，指出要“充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的高效、便捷優(yōu)勢，提高資源利用效率，降低服務(wù)消費成本……創(chuàng)新政府服務(wù)模式，提升政府科學(xué)決策能力和管理水平”。自此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的概念開始被越來越廣泛地討論?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”突破了傳統(tǒng)的電子政務(wù)模式，以信息技術(shù)應(yīng)用為載體，推動政府管理方式的轉(zhuǎn)型。2016年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等十部門《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點的實施方案》，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出，更加把“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的重點落腳到公共服務(wù)供給層面，強調(diào)通過部門間信息與業(yè)務(wù)的整合，打造整體性政府，實現(xiàn)整體性治理。

二、廣州市海珠區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”做法成效

近年來，廣州市海珠區(qū)積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的創(chuàng)新思維，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作步伐，全面推進(jìn)行政審批制度改革，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推廣實施“一卡通行（社?？ǎ⒁惶柦油ǎ?2345政府服務(wù)熱線）、一格管理（網(wǎng)格化服務(wù)管理）、一網(wǎng)辦事（網(wǎng)上辦事）、一窗服務(wù)（政務(wù)大廳）”的新型社會治理和政府公共服務(wù)模式，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造了高效便捷、為群眾和企業(yè)辦事提供了立體優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。2015年，海珠區(qū)共接待群眾41124人次，辦件35096宗，提前辦結(jié)率97.60%，網(wǎng)辦率97.12%，群眾滿意率100%，平均審批提速33%。共為50個建設(shè)工程項目及25個重點企業(yè)提供了審批代辦服務(wù)，為企業(yè)節(jié)約3500多個審批工作日，審批提速88.6%。

（一）集中整合，移動互聯(lián)，為群眾辦事打造線上線下一體化服務(wù)

1.實行“一窗式”政務(wù)服務(wù)改革。海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)中心是海珠區(qū)政府為方便企業(yè)和市民辦事而設(shè)立的政府集中服務(wù)場所。中心于2013年9月29日試行對外服務(wù)，目前進(jìn)駐部門有發(fā)改、民政、人社、環(huán)保、衛(wèi)生、城管等21個部門，共設(shè)服務(wù)窗口23個，辦理政府服務(wù)事項370項。按照“讓群眾少跑一趟路、少跨一個門檻、少走一道程序”的要求，海珠區(qū)在區(qū)級政務(wù)服務(wù)中心和街道政務(wù)服務(wù)中心兩個層面開展了“一窗辦”改革，并先后于2015年8月和10月完成。為保證“一窗辦”改革工作順利推進(jìn)，海珠區(qū)打破原有分部門設(shè)置專業(yè)窗口受理模式，有效整合資源，自下而上分步推進(jìn)，打造政務(wù)服務(wù)“海珠模式”，打通服務(wù)群眾“最后一米”?！耙淮稗k”改革后，可以集中辦理375個行政審批事項（區(qū)）和83個個人服務(wù)事項（街），實現(xiàn)咨詢、取號、收件、審批、出件等所有環(huán)節(jié)均可在同一窗口辦理。辦事人在取號機取票后，可到綜合咨詢窗口進(jìn)行咨詢，同時也可以進(jìn)行材料的初次審核校對，確認(rèn)無誤后辦事人可在導(dǎo)辦臺領(lǐng)取“特呼號”，憑“特呼號”辦事人到綜合受理窗不需要排隊，享有優(yōu)先辦事的服務(wù)，為廣大辦事群眾節(jié)省了大量時間，有效提高了辦事效率。結(jié)合海珠區(qū)實際，采取兩種模式進(jìn)行綜合受理，一是針對區(qū)科工商信局等6個部門112個較為簡單的審批事項直接由審批部門委托區(qū)政務(wù)辦直接受理，無需咨詢；二是針對區(qū)食藥監(jiān)局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)住建水務(wù)局等審批事項較為復(fù)雜、專業(yè)性較強的職能部門實行固定咨詢、受理服務(wù)，保證群眾和企業(yè)享受高效、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟?wù)。截至2015年12月31日“一窗辦”改革后共辦件12054宗（其中區(qū)2534宗，街9520宗），前臺工作人員累計減少約45%，行政審批效率提速約33%。

2.推進(jìn)“海珠政務(wù)”微信與“海珠e辦事”?！昂Ｖ檎?wù)”微信平臺于2014年7月正式啟動，共分為政務(wù)公開、辦事服務(wù)、互動咨詢?nèi)竽K，實時更新政務(wù)動態(tài)、通知公告等資訊，其中“在線應(yīng)詢” 網(wǎng)辦賬號“一鍵注冊、一掃綁定”等做法均屬全國首創(chuàng)，目前可在線申辦事項已達(dá)300多個，范圍覆蓋全區(qū)22個職能部門。“海珠政務(wù)”微信不僅可以查看最新最全的辦事指南，還可以將辦理該事項的相關(guān)表格、材料的空表及填寫范本，以附件的形式發(fā)送至市民的電子郵箱。在全國率先實現(xiàn)“在線應(yīng)詢”“網(wǎng)辦賬號一鍵注冊”等功能，并借助“在線應(yīng)詢”功能搭建“網(wǎng)上客服中心”雛形，實現(xiàn)實時“人人互動”，同時在全市率先完成網(wǎng)辦賬號與廣州市民卡（市民郵箱）的對接。通過“海珠政務(wù)”微信，市民隨時隨地發(fā)送業(yè)務(wù)咨詢問題，后臺自動對接到具體負(fù)責(zé)此項業(yè)務(wù)經(jīng)辦人的電腦桌面，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人的專業(yè)解答會實時反饋至辦事群眾的微信終端。除了信息發(fā)布、政民互動功能外，“海珠政務(wù)”微信還大力推行“在線申辦、后臺審批”的工作模式，由群眾通過“海珠政務(wù)微信”選擇需要辦事的審批部門，將所需材料逐一拍照上傳并同時在線提交申請，由負(fù)責(zé)審核的職能部門安排人員在后臺進(jìn)行“預(yù)審復(fù)審、現(xiàn)場勘察、證件打印”等審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“微信辦事，一次搞定”。

2015年5月，針對市民群眾證明難辦理的問題，海珠區(qū)在廣州市率先研發(fā)啟用第一臺“海珠e辦事”自助服務(wù)一體機，在全國率先推出戶籍、計生證明打印功能，探索解決了證明難辦理的難題。自助終端整合海珠區(qū)22個部門的447項業(yè)務(wù)和83項個人服務(wù)事項，同時與海珠網(wǎng)辦大廳、海珠政務(wù)微信系統(tǒng)對接，通過自助終端，公眾可輕松享受到辦事指南、辦理進(jìn)度、辦理結(jié)果查詢和文件打印等一體化一站式政務(wù)服務(wù)。在“海珠e辦事”自助服務(wù)一體機分布設(shè)置上，以區(qū)級政務(wù)服務(wù)平臺為中心，逐步向街、村（居）、大型社區(qū)、商場等人口密集、交通便利的地方輻射。自助終端與窗口政務(wù)服務(wù)形成了優(yōu)勢互補，既解放了主管部門時間安排、申辦要求的束縛，又解決了公眾日常辦事訴求，方便了群眾就近辦理。通過“線上線下結(jié)合”，提供“實體辦事大廳8小時+自助終端7×24小時”無間斷服務(wù)，突破了傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)時間限制，為群眾提供“家門口”服務(wù)。

3.整合12345政府服務(wù)熱線與完善網(wǎng)格化服務(wù)管理。為整合城管、工商等眾多職能部門的熱線業(yè)務(wù)，廣州12345政府服務(wù)熱線海珠分中心于2014年1月正式啟動運行。運行以來，海珠分中心通過建章立制，已經(jīng)形成了較為規(guī)范、高效的工單處理機制。根據(jù)群眾反饋問題的緊急及難易程度進(jìn)行分類處理，堅持“季節(jié)性”問題立即辦、“老大難”問題長期抓、“整改類”問題優(yōu)流程、“突擊類”問題重點辦，打造高效優(yōu)質(zhì)的“民生直通車”，確?！笆率掠谢匾?、件件有結(jié)果”，破解訴求“空轉(zhuǎn)”“推諉”難題。在廣州市率先出臺《預(yù)警工單提前督辦制度》，并在廣州市12345熱線管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，成立承辦、預(yù)警、督辦三個小組，開發(fā)海珠特色預(yù)警催辦系統(tǒng)，成效明顯。出臺《每月情況通報制度》，及時對熱線運行情況進(jìn)行分析，從市民角度出發(fā)，找準(zhǔn)城市管理、社區(qū)治理、效能監(jiān)察的熱點、難點、疑點，服務(wù)區(qū)委、區(qū)政府決策，為街道和職能部門調(diào)整工作重點提供數(shù)據(jù)支撐。

海珠區(qū)自2012年開始推行網(wǎng)格化管理工作，目前全區(qū)共有2769格。海珠區(qū)不同街道的網(wǎng)格化管理各具特點，例如，南洲街屬于典型的城中村街道，該街按照“片內(nèi)統(tǒng)籌、網(wǎng)格分配、團(tuán)隊運行、資料匯總”四位一體的工作方式開展工作，各片（大網(wǎng)格）將市、區(qū)、街的各項工作內(nèi)容通過居委會（中網(wǎng)格）傳達(dá)到每個小網(wǎng)格，每個小網(wǎng)格以“團(tuán)隊式”運作方式落實工作，完成后以居委會為平臺將有關(guān)工作情況進(jìn)行上報給片。再如，江南中街屬于典型的老城區(qū)，該街打破原有的社區(qū)居委會專職以線、條管理的模式，實行以塊管理為主、條塊結(jié)合的網(wǎng)格化管理模式，實現(xiàn)問題“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早解決”。同時，實行“居民辦事，干部跑腿”模式，由網(wǎng)格員為孤寡老人和行動不便的殘疾人提供上門代辦服務(wù)。為推動網(wǎng)格化管理工作的深入，2015年5月，海珠區(qū)成立城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心（掛廣州12345政府服務(wù)熱線海珠分中心牌子），探索建立以區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理指揮中心為實施載體的“兩級指揮”（區(qū)、街）、“三級平臺”（區(qū)、街、社區(qū)）、“四級管理”（區(qū)、街、社區(qū)、網(wǎng)格）的服務(wù)管理運行體系。

（二）市區(qū)聯(lián)動，精準(zhǔn)高效，為企業(yè)辦事提供全生命周期審批服務(wù)

1.推進(jìn)商事登記改革與“一臺四庫”建設(shè)。海珠區(qū)以區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為平臺，通過“一窗受理、互聯(lián)互通、信息共享”，讓涉及“三證合一、一照一碼”所有商事登記業(yè)務(wù)均在政務(wù)服務(wù)中心集中受理。把原來由三個部門發(fā)放的工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證，改為一次申請并核發(fā)一個代表三個部門信息的營業(yè)執(zhí)照，有效提高了審批服務(wù)工作效率，進(jìn)一步豐富了區(qū)政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)群眾和企業(yè)的內(nèi)容，實現(xiàn)了以區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為平臺，企業(yè)注冊類、建設(shè)工程類、社會民生服務(wù)類三大類別服務(wù)事項全面對外服務(wù)的良好格局。另一方面，深入發(fā)掘行政審批和公共服務(wù)事項辦理過程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)潛力，區(qū)政務(wù)辦結(jié)合集成服務(wù)改革工作，同步推進(jìn)“一臺四庫”（“一站式” 行政審批和政務(wù)服務(wù)信息平臺，企業(yè)主體庫、企業(yè)審批數(shù)據(jù)庫、企業(yè)誠信庫、電子證照庫）建設(shè)，目前已收錄各類數(shù)據(jù)約15萬條，實現(xiàn)全區(qū)政務(wù)服務(wù)窗口數(shù)據(jù)實時監(jiān)控、實時查詢和監(jiān)督，為推進(jìn)智能化審批服務(wù)提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以“一臺四庫”大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過階段式建設(shè)方法，在網(wǎng)上申報、業(yè)務(wù)實現(xiàn)、信息共享、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行研究，構(gòu)建跨部門聯(lián)合審批系統(tǒng)。在海珠區(qū)網(wǎng)上辦事大廳上建立健全網(wǎng)上申報系統(tǒng)，實現(xiàn)建設(shè)工程項目從立項到竣工驗收 5 個階段所有審批事項網(wǎng)上申請、網(wǎng)上辦理。通過流程優(yōu)化整合，可促進(jìn)審批效率提速80%以上。

2.推動廣州市政務(wù)服務(wù)中心琶洲分中心建設(shè)。近年來，海珠區(qū)充分發(fā)揮琶洲地處廣州中心城區(qū)“一江兩岸”核心的區(qū)位優(yōu)勢，著力將琶洲打造成會展產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、國際貿(mào)易的門戶，成為廣州新經(jīng)濟(jì)引擎和重要增長極。目前，琶洲地區(qū)已吸引騰訊、國美、阿里巴巴、復(fù)星、保利集團(tuán)等多家重點企業(yè)進(jìn)駐。為方便琶洲地區(qū)進(jìn)駐企業(yè)辦事，2015年3月，海珠區(qū)在市政務(wù)辦的指導(dǎo)下，大膽探索創(chuàng)新，在琶洲B1區(qū)的中洲中心二樓設(shè)立了廣州市政務(wù)服務(wù)中心琶洲分中心（以下簡稱琶洲分中心）。琶洲分中心面積約1900平方米，按照“打造4.0版本的政務(wù)服務(wù)中心”定位及市區(qū)聯(lián)合審批的功能需求，設(shè)置了網(wǎng)上運營中心、窗口服務(wù)區(qū)、自助服務(wù)區(qū)、跨部門聯(lián)審會辦區(qū)、辦公區(qū)、展示中心及政務(wù)展區(qū)等功能分區(qū)。作為市政務(wù)服務(wù)中心分中心，可為企業(yè)提供市級1141個、區(qū)級444個政務(wù)服務(wù)事項。琶洲分中心重點突出“市區(qū)聯(lián)動服務(wù)”的特點，通過“一口受理，一窗出件”的形式，打造“線上一網(wǎng)式辦理，線下一窗式辦結(jié)”的第四代7×24小時不打烊的O2O網(wǎng)上政務(wù)（線下）服務(wù)中心，為琶洲地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新企業(yè)、總部企業(yè)、中小企業(yè)、會展參展企業(yè)提供便捷、高效、貼心的政務(wù)服務(wù)。

3.建立市區(qū)聯(lián)動審批服務(wù)工作機制。琶洲分中心以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境、投資營商環(huán)境為基點，在廣州市率先探索并形成了“市區(qū)聯(lián)動，兩條腿走路”的政務(wù)服務(wù)新工作思路。其中，屬于市級權(quán)限的審批問題，啟動“市區(qū)聯(lián)動工作機制”，及時通過市政務(wù)辦把問題反饋到各市職能部門，由市職能部門直接為企業(yè)答疑或提供解決問題的辦法；屬于區(qū)級權(quán)限的審批問題，由區(qū)政務(wù)辦主動對接區(qū)級部門，以召開專題輔導(dǎo)等形式，直接為企業(yè)提供解決辦法，著力解決全區(qū)重點企業(yè)（項目）遇到的涉及市級權(quán)限審批服務(wù)問題。在市區(qū)聯(lián)動的服務(wù)模式下，赫基、老人公寓等一批市、區(qū)重點建設(shè)項目已順利動工建設(shè)，復(fù)星、國美、阿里巴巴等琶洲互聯(lián)網(wǎng)集聚區(qū)進(jìn)駐項目也在順利推進(jìn)當(dāng)中。此外，對于企業(yè)反映的各項審批難題，海珠區(qū)政務(wù)辦專門提請廣州市政務(wù)辦組織市國規(guī)委、市住建委、市發(fā)改委等多個職能部門，為企業(yè)舉辦了多場審批輔導(dǎo)（協(xié)調(diào)）會，以“會前收集問題、會中反饋問題、會后解決問題”的工作方法，精準(zhǔn)解決企業(yè)反映的審批問題，營造政府為企業(yè)提供熱情服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)的良好氛圍，贏得了企業(yè)的廣泛好評。

4.構(gòu)建企業(yè)全生命周期審批服務(wù)指引。琶洲分中心試運營以來，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展理念，針對重點項目及企業(yè)實行“一對一”全流程跟蹤服務(wù)，建立“一企一張圖”，對企業(yè)從公司設(shè)立、項目竣工驗收到對外開張營業(yè)“全生命周期”量身定做審批服務(wù)流程圖，為企業(yè)提供貼身服務(wù)、精準(zhǔn)輔導(dǎo)。海珠區(qū)多次組織琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)各進(jìn)駐企業(yè)在廣州市政務(wù)服務(wù)中心召開建設(shè)工程項目審批流程輔導(dǎo)會，由廣州市發(fā)改、國規(guī)、住建、環(huán)保等部門，為企業(yè)進(jìn)行建設(shè)工程項目立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等11項建設(shè)工程項目主要審批業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。針對琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)投地中標(biāo)的復(fù)星、國美、騰訊、阿里巴巴等12家重點企業(yè)審批業(yè)務(wù)實際情況，海珠區(qū)以“一企一張流程圖”的模式，為各企業(yè)提供辦理從項目公司設(shè)立到項目竣工驗收并對外開張營業(yè)的“全生命周期審批服務(wù)流程圖”，便于企業(yè)按圖索驥，辦理好各項審批手續(xù)。

三、廣州市海珠區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”經(jīng)驗啟示

政務(wù)服務(wù)是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、思維和資源與政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)融合創(chuàng)新，致力于打造整體政府和協(xié)同治理，有利于提高政府管理的效率，實現(xiàn)政府服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型重塑?！?〕廣州市海珠區(qū)積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，開展實施一窗口受理、一平臺共享、一站式服務(wù)，著力構(gòu)建跨部門、跨層級、網(wǎng)上網(wǎng)下一體化的政務(wù)服務(wù)體系。盡管在這一過程中存在部分審批職責(zé)有待進(jìn)一步理順、審批標(biāo)準(zhǔn)化程度有待進(jìn)一步提高等問題，廣州市海珠區(qū)開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作實踐仍為地方政府整體性治理與公共服務(wù)創(chuàng)新做出了有益的探索，具有一定的啟示意義。

一是轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，注重頂層設(shè)計。地方政府開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，首要的前提在于政府管理和公共服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變與各項工作的系統(tǒng)考慮和統(tǒng)籌布局?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的“核心在于用戶思維，用戶思維的精髓是以用戶需求為中心，它是電子商務(wù)運營成功的關(guān)鍵性因素”?！?〕普遍的共識是，“互聯(lián)網(wǎng)+”代表著一種“需求至上”理念。具體到政務(wù)服務(wù)中，就是不僅要考慮政府機構(gòu)作為供給側(cè)的訴求，更要考慮政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)的對象與主體，即辦事群眾和企業(yè)的需求。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，不能僅停留在以“政府為中心”的思維層面，而是提升政府自我的革新意識、服務(wù)意識、信息化意識，強化群眾和企業(yè)的利益和用戶體驗，樹立“公民為中心”“企業(yè)為中心”的理念。在此基礎(chǔ)上，要對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的制度規(guī)定、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、平臺建設(shè)、人員編制、經(jīng)費保障等進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計。以人員編制為例，廣州市海珠區(qū)編制管理部門專門為政務(wù)服務(wù)“一窗辦”改革工作配備了11名事業(yè)編制用于區(qū)級政務(wù)服務(wù)中心綜合受理；按照“編隨事轉(zhuǎn)”原則，為18個街道配備了專用于政務(wù)服務(wù)的事業(yè)編制共59名，從而落實“一窗辦”改革后人員編制保障。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，地方政府要加大支持力度，結(jié)合地區(qū)財力情況與相關(guān)項目工程建設(shè)進(jìn)度，對人員配備、信息化建設(shè)、日常運維等必要經(jīng)費予以合理安排。

二是搭建數(shù)據(jù)平臺，共享政務(wù)信息。政府管理與公共服務(wù)問題長期存在的一個重要原因在于不同層級政府與不同職能部門之間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)壁壘。“由于缺乏全局觀念和共享意識，造成了我國絕大多數(shù)政府信息部門的數(shù)字資源系統(tǒng)自成體系，形成一個個相互獨立和封閉的數(shù)字系統(tǒng)，嚴(yán)重阻礙了彼此間的信息流通、更新和共享。”〔9〕開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，必須解決以往各職能部門業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)不統(tǒng)一的問題，打破“信息孤島”，建設(shè)統(tǒng)一的行政審批系統(tǒng)，各職能部門將審批基本數(shù)據(jù)同步推送至統(tǒng)一綜合的信息平臺，進(jìn)而實現(xiàn)信息共享。在開展共享信息平臺建設(shè)中，要充分利用已有設(shè)施資源，推動平臺資源整合和多方利用，避免分散建設(shè)、重復(fù)投資。廣州市海珠區(qū)積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)綜合受理系統(tǒng)改造，在區(qū)“一站式”行政審批和政務(wù)服務(wù)信息平臺基礎(chǔ)上，開發(fā)綜合受理系統(tǒng)，并與區(qū)商事登記管理信息系統(tǒng)、建設(shè)工程并聯(lián)審批市區(qū)聯(lián)動系統(tǒng)等對接。街道層面，在“海珠區(qū)社區(qū)服務(wù)管理信息平臺”的基礎(chǔ)上，搭建“海珠區(qū)社區(qū)服務(wù)管理信息平臺綜合服務(wù)系統(tǒng)”，綜合受理窗口采取雙屏業(yè)務(wù)辦理模式，通過云平臺跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動切換，窗口收件后分別錄入部門受理系統(tǒng)和社區(qū)服務(wù)管理信息平臺。通過對已有平臺的有效利用，同時與新數(shù)據(jù)平臺充分銜接，在節(jié)約資源的同時，實現(xiàn)政務(wù)信息資源跨部門、跨層級互通和協(xié)同共享，發(fā)揮信息共享支撐多部門協(xié)同服務(wù)的作用，進(jìn)一步簡化優(yōu)化群眾和企業(yè)辦事流程，最大程度利企便民。

三是梳理權(quán)力清單，確定審批標(biāo)準(zhǔn)。推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。權(quán)力清單和審批標(biāo)準(zhǔn)是實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基本前提。在地方政府開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的過程中，只有厘清各級政府和職能部門各自的職責(zé)權(quán)限，明確不同審批事項的工作標(biāo)準(zhǔn)，才能真正地方便群眾企業(yè)辦事，壓減辦事人員的自由裁量空間，提高政府辦事的效率和規(guī)范性。廣州市海珠區(qū)扎實開展權(quán)力清單樹立工作，在區(qū)級層面：由區(qū)政務(wù)辦牽頭，梳理《海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)事項目錄清單》共444項，并兩次征求各部門意見。在街道層面：區(qū)政務(wù)辦協(xié)調(diào)計生、民政、人社等6個部門對83項個人事項進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化梳理，按照“先易后難，逐一推進(jìn)”的原則，對“事項名稱、法律依據(jù)、辦理條件、辦理材料、涉及表格、辦理流程及時限”等7個子要素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化梳理，并集結(jié)成冊，規(guī)范樣表，確保指引清晰、可操作性強，推進(jìn)綜合受理，全街同辦。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，一項重要的工作就在于審批的標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化代表了一種普遍性、科學(xué)性和可持續(xù)性的政府管理和公共服務(wù)路徑，其實質(zhì)是減少行政審批的隨意性和人治因素，實現(xiàn)政府運作的規(guī)范化、透明化和法治化?！?0〕只有各級政府和職能部門辦理事項標(biāo)準(zhǔn)化、審批要素標(biāo)準(zhǔn)化、辦理時限標(biāo)準(zhǔn)化，再配上互聯(lián)網(wǎng)、微信、APP等渠道，才可以真正發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的巨大潛能。

四是深挖數(shù)據(jù)資源，打造主動政府?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代，大數(shù)據(jù)在企業(yè)商用、政府管理和社會治理中具有重要的利用價值。大數(shù)據(jù)不僅是“商機”，也是“政機”。政府作為大數(shù)據(jù)資源的重要擁有者，如何挖掘海量數(shù)據(jù)背后的資源，運用大數(shù)據(jù)提升政府管理和公共服務(wù)的深度與廣度，增強對突發(fā)事件的預(yù)測和評估，為群眾和企業(yè)提供更為主動和個性化的服務(wù)。廣州市海珠區(qū)充分挖掘大數(shù)據(jù)資源，為政府管理提供支持，為群眾企業(yè)提供服務(wù)。深入發(fā)掘行政審批和公共服務(wù)事項辦理過程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)潛力，目前已收錄各類數(shù)據(jù)約15萬條，實現(xiàn)全區(qū)政務(wù)服務(wù)窗口數(shù)據(jù)實時監(jiān)控、實時查詢和監(jiān)督，為推進(jìn)智能化審批服務(wù)提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。廣州12345政府服務(wù)熱線海珠分中心建立了對市民反映問題的每月分析機制，對工單集中的問題、分布的區(qū)域、存在的原因及解決的難易程度進(jìn)行定期分析，及時反饋群眾所關(guān)注的熱難點問題，為區(qū)政府決策提供科學(xué)依據(jù)。通過“借助大數(shù)據(jù)，倒逼政府加快改革，實現(xiàn)科學(xué)化預(yù)測和評估，實現(xiàn)幅度更廣、深度更深、更加精細(xì)化的管理服務(wù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造、優(yōu)化提升效率”。〔11〕不僅如此，大數(shù)據(jù)還將意味著更加廣泛和深層次的數(shù)據(jù)開放，改變以往公眾先申請、政府后提供的模式，形成全新的數(shù)據(jù)推送模式，將政務(wù)服務(wù)主動延伸到每一個個體和企業(yè)主體中，實現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。

四、結(jié)論

當(dāng)前，盡管“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”還處于初始階段，但已成為一個不可逆轉(zhuǎn)的潮流在我國各地開展起來。通過“一號”申請、“一窗”受理和“一網(wǎng)”通辦，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提升了政府管理和服務(wù)的水平，提高了群眾和企業(yè)辦事的滿意度。需要強調(diào)的是，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，不是簡單把政府服務(wù)流程從線下搬到線上，為上網(wǎng)而上網(wǎng)，而是“以有效提升政府治理現(xiàn)代化水平為根本出發(fā)點，創(chuàng)新行政管理方式，優(yōu)化再造行政流程和管理體系，推動跨部門、跨層級乃至跨地區(qū)的并聯(lián)審批，提升網(wǎng)上服務(wù)辦事的廣度、深度和質(zhì)量，實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變”。〔12〕在地方政府實施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作過程中，要始終把握政府主導(dǎo)這一基本原則。當(dāng)然，對于一些純粹的技術(shù)事務(wù)，可以通過政府購買服務(wù)的方式交由商業(yè)公司承擔(dān)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”代表了地方政府整體性治理的趨向。通過融合互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，政府進(jìn)行了行政管理和公共服務(wù)理念、體制和機制的變革，塑造了新型的公共服務(wù)供給體系和社會治理模式，實現(xiàn)了政府整體性的轉(zhuǎn)變。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】