黨內(nèi)監(jiān)督的制度化突破

覃愛玲

黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

10月24日到27日，中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會在北京召開。繼此前的全會研究全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會之后，此次全會研究了全面從嚴治黨重大問題，進一步確定了全面從嚴治黨在治國理政中的關(guān)鍵地位。

其中修訂后審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，由于是對近年來大規(guī)模反腐敗經(jīng)驗的制度性總結(jié)和鞏固，對接下來中國黨內(nèi)外的政治現(xiàn)實，必將具有重要的影響。

全新黨內(nèi)監(jiān)督體系的形成

黨的十八大以來，中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭。從一開始進行雷厲風行的反腐行動時，從中紀委書記王歧山到各方面人士，都力陳“從治標到治本”的重要，因為制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，在對發(fā)現(xiàn)的個案進行查處的基礎(chǔ)上，要著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。

反腐到了今天，以“治本”為目標的制度化建設(shè)，終于在一個又一個“打老虎”和“拍蒼蠅”的個案之下，成為反腐敗的主要著力點，力圖形成新的制度安排，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化。

在公布的全會公告中，貫穿著“黨要管黨、從嚴治黨”這一主線，強調(diào)維護黨中央的權(quán)威、保證黨的團結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進性和純潔性。從公布的信息中可以發(fā)現(xiàn)，《條例》構(gòu)建了一個全新的黨內(nèi)監(jiān)督體系。重點包括，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的主體責任，分別就黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀律檢查委員會、黨的基層組織和黨員這四類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責以及相應監(jiān)督制度作出規(guī)定，形成了黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。

其中，各級黨委領(lǐng)導黨內(nèi)監(jiān)督工作，在黨內(nèi)監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人，對黨委常委、委員，同級紀委和黨委工作部門、直屬機構(gòu)、派出機關(guān)以及相當級別的黨組（黨委）的領(lǐng)導班子及其成員進行監(jiān)督，對下一級黨組織及其領(lǐng)導班子，特別是主要負責人進行監(jiān)督;并且將黨的中央組織的監(jiān)督單設(shè)一章，規(guī)定黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領(lǐng)導黨內(nèi)監(jiān)督工作，是對現(xiàn)行條例的突破。

條例明確了黨內(nèi)監(jiān)督的重點是黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子主要負責人，聚焦黨員領(lǐng)導干部特別是高級干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”;明確了黨內(nèi)監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導干部忠誠干凈擔當;明確了黨內(nèi)監(jiān)督主要形式有重要情況通報和報告、述職述廉、信訪處理、巡視、談話和誡勉、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理和輿論監(jiān)督等。

公報特意強調(diào)，在嚴格的黨內(nèi)監(jiān)督之外，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督，要支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，要認真對待、自覺接受社會監(jiān)督。

對于黨內(nèi)監(jiān)督，此次全會還特別強調(diào)了黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督之間的關(guān)系：黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

從“中紀委打老虎”到制度監(jiān)督之路

2003年12月頒布實施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，是第一個黨內(nèi)監(jiān)督的專門文件，對加強黨內(nèi)監(jiān)督進行了系統(tǒng)性規(guī)定。

隨著形勢任務的發(fā)展變化，《條例》中也出現(xiàn)了一些與新實踐新要求不相適應的新情況新問題。比如：監(jiān)督主體多元，責任不清，致使監(jiān)督流于形式;監(jiān)督體系不完整，具體制度不配套，有些規(guī)定比較原則，約束力不夠;監(jiān)督程序不具體，執(zhí)行和保障機制不完善，操作性不強，等等。

黨的十八大以來，中央在從嚴治黨的大勢下，有了一系列的新的實踐，例如，中紀委查案力度明顯加大，查處了周永康、徐才厚、郭伯雄、令計劃、蘇榮等嚴重違紀違法案件;紀委系統(tǒng)更大程度的垂直管理;巡視工作大大加強，操作更加規(guī)范;紀檢機構(gòu)全面派駐;加大問責力度，推動“兩個責任”落實，清理裸官，嚴格個人重大事項報告等等。

針對此前存在的“黨委不管監(jiān)督，干部出事就把挑子撂給紀委”的情況，十八大后對管黨治黨不力、放任違反黨紀國法行為發(fā)生的黨組織及其主要負責人，進行了嚴肅追究責任，對不履行主體責任和監(jiān)督責任的黨組織，給予追究。例如，在對包括山西等“塌方式腐敗”的查處過程中，對主要領(lǐng)導的問責，就是這一思路的具體體現(xiàn)。

巡視工作在本輪反腐和從嚴治黨行動中始終處于前沿，發(fā)現(xiàn)了一批領(lǐng)導干部問題線索，推動解決大量突出問題，被譽為“國之利器”和“黨之利器”。

資料顯示，截至2016年10月，中央巡視組完成了十八屆中央第九輪巡視，第十輪巡視反饋情況也已全部公布。前十輪巡視，共巡視213個單位黨組織。立案審查的中管干部中，一半以上是根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索查處;蘇榮、白恩培、萬慶良、武長順等腐敗分子紛紛落馬;山西塌方式腐敗、衡陽人大代表賄選案等都是經(jīng)巡視發(fā)現(xiàn);僅2015年，巡視組累計受理各類信訪12萬余件次，發(fā)現(xiàn)了反映領(lǐng)導干部問題線索3000余件、“四風”突出問題400余件，督促查處450余名非中管干部違紀違法問題。

而抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，破解一把手監(jiān)督難題則是最近幾年多起腐敗窩案破獲的重要經(jīng)驗。而且，從多年來查處案件情況看，一把手違紀違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。

十多年來黨內(nèi)監(jiān)督的新發(fā)展，尤其是黨的十八大以來的新實踐新經(jīng)驗，迫切需要以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以固化。

黨的十八大以來，從中央到地方都重點從底線紅線上對黨員干部進行行為規(guī)范。從“八項規(guī)定”“六條禁令”，到《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，從《中國共產(chǎn)黨問責條例》到《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，都是對權(quán)力監(jiān)督制度化的努力，形成系統(tǒng)的黨內(nèi)監(jiān)督體系和問責制度，堅持從嚴治黨、依規(guī)治黨、權(quán)責一致等原則，也體現(xiàn)紀法分開、紀在法前和正確運用監(jiān)督執(zhí)紀問責“四種形態(tài)”的要求。

在10月28日召開的新聞發(fā)布會上，中紀委副書記吳玉良介紹了本次黨內(nèi)監(jiān)督條例的修訂背景。他表示，一個時期以來，黨內(nèi)出現(xiàn)了一些突出矛盾和問題。比如，一些黨員、干部理想信念不堅定、紀律松弛、脫離群眾、獨斷專行、弄虛作假、慵懶無為，個人主義、分散主義、自由主義、好人主義、宗派主義、山頭主義、拜金主義不同程度的存在，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選現(xiàn)象屢禁不止，濫用權(quán)力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀等現(xiàn)象滋生蔓延。

吳玉良介紹，習近平總書記在十八屆中央紀委五次、六次全會上對健全完善黨內(nèi)監(jiān)督制度提出要求，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)、地位、作用和制度措施，為修訂條例指明了方向。中央紀委機關(guān)先后7次召開專題會議，研究條例修訂工作。從今年3月份開始，在中央政治局常委會的領(lǐng)導下，修訂條例與制定準則同步進行。

從建黨伊始的革命黨，到建國后的執(zhí)政黨的不同時期，作為組織嚴密的馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨一直都堅持系統(tǒng)嚴格的組織和紀律要求。

在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，曾經(jīng)對加強黨內(nèi)制度性監(jiān)督做出重大推動的領(lǐng)導人是鄧小平。1982年，黨的十二大選出包括陳云、鄧穎超等為書記的中央紀委，決定黨的各級紀委“對同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督”，要求 “每個黨員都必須接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”，“要保證黨的領(lǐng)導人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下”。

結(jié)合不同的歷史背景，當時主要是在“文革”之后，針對黨內(nèi)民主生活受到嚴重破壞而提出，而本次強調(diào)加強黨內(nèi)監(jiān)督，重點是在保重中央權(quán)威的前提下，加強對高級干部等“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，維護黨中央權(quán)威和黨中央統(tǒng)一集中領(lǐng)導，營造風清氣正的政治生態(tài)，確保黨團結(jié)人民不斷開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面。

也許正如最近熱播的反腐專題片《永遠在路上》中所說，在黨內(nèi)監(jiān)督實踐的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)監(jiān)督將繼續(xù)“在路上”的深入進行下去。