我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析

李文典

內(nèi)容摘要：在我國城鄉(xiāng)土地二元管理格局下，城市國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)形成成熟的市場模式，而農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)卻受到嚴(yán)格管制，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)用地矛盾日益凸顯，不少問題和弊端日益顯露。2013年，十八屆三中全會決定要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革等方面提出了新的要求，一時集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題已成為學(xué)術(shù)討論的熱點(diǎn)話題。其中，法律問題成為重中之重的問題。

關(guān)鍵詞：集體土地 ? 集體建設(shè)用地使用權(quán) ? 入市流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律沿革

（一）1988-1992年：集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于模糊階段

1988年，《憲法修正案》在原來第十條第四款增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年，修改《土地管理法》在第二條增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”的條款。1990年，國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，然而對于集體建設(shè)用地使用權(quán)卻遲遲沒有出臺相關(guān)辦法。

（二）1992-2002年：嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1992年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知（國發(fā)[1992]61號）》明確規(guī)定“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓?！边@樣就對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有了明確限制。

1997年，中央11號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知（中發(fā)〔1997〕11號）》明文規(guī)定“除國家征用外，集體土地使用權(quán)不得出讓，不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，也不得轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”

1998年，修訂《土地管理法》取消了第二條原第四款的內(nèi)容，僅保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓” 。

（三）2002-2007年：集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地方面稍有放松

這一時期伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的進(jìn)展，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量符合規(guī)劃的建設(shè)用地方面稍有放松。十六大召開以后，為了加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向小城鎮(zhèn)集中，2003年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見（中發(fā)〔2003〕3號）》指出“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題，降低企業(yè)搬遷的成本?！彪S后，國務(wù)院發(fā)布國辦函[2003]15號文件落實相關(guān)工作。

2004年中共中央一號文件提出要“積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法?！蓖?0月21日《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā)[2004]28號）》第十條明確規(guī)定“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”但同時又在符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面留有放開政策。

2006年8月31日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知（國發(fā)[2006]31號）》第六條規(guī)定“禁止通過‘以租代征等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。”這實際上是禁止新增集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，僅允許存量集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

2006年，《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知（國土資發(fā)[2006]52號）》第一條提出要“穩(wěn)步推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”，并且第四條也提出“進(jìn)一步探索集體土地所有權(quán)的具體實現(xiàn)方式?！?/p>

2007年3月，國家頒布了《物權(quán)法》，根據(jù)第39、40、50條規(guī)定農(nóng)村集體對集體土地應(yīng)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是第151條又規(guī)定“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！边@又將集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題推回了土地管理法，翻看《土地管理法》就會發(fā)現(xiàn)其第43、63條規(guī)定與《物權(quán)法》存在矛盾。

2007年12月30日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知（國辦發(fā)〔2007〕71號）》明文規(guī)定“嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍?！眱H在符合規(guī)劃、存量的集體建設(shè)用地使用權(quán)以及企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時留有放開政策，并且明令禁止用于商品住宅開發(fā)。

（四）2008年至今：集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)漸顯清晰路徑

2008年10月，十七屆三中全會決定提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，符合規(guī)劃的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地同地同權(quán)，并逐步探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，由此將集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)再次推向理論的熱點(diǎn)。

2013年11月，十八屆三中全會決定繼續(xù)重申“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”

2015年，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議決定：授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，試點(diǎn)探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

至此，經(jīng)過30多年來對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放松、限制、再放松，逐步探索和完善頂層設(shè)計，說明集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及面廣、牽涉利益眾多，國家一直采取審慎的態(tài)度。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探析

（一）修改《土地管理法》與《物權(quán)法》沖突之處

集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)首先要解決的就是法律的問題，我國以土地為核心的法律為《土地管理法》，而我國現(xiàn)行《土地管理法》于1986年6月頒布實施以后，期間除1998年全面修訂、1988及2004年修訂之外一直沿用至今。2007年，《物權(quán)法》頒布實施，《物權(quán)法》與《土地管理法》在基本框架制度上基本保持一致，但在集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利方面的界定存在不一致，這樣《土地管理法》是否就面臨著修訂的需要。高圣平（2014）認(rèn)為《物權(quán)法》屬于全國人民代表大會制定的基本法律，應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先于全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的《土地管理法》的效力。按照基本法優(yōu)于一般法的原則，《土地管理法》與《物權(quán)法》的關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利的不一致之處需要修改。

（二）以《憲法》肯定城鄉(xiāng)土地平等權(quán)利

我國《憲法》具有最高的權(quán)威，徹底改變了我國城鄉(xiāng)土地管理的二元機(jī)制，實現(xiàn)同地同權(quán)，需要從《憲法》肯定城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)具有平等地位，這種平等必須是真實可信的。如果一種土地設(shè)置的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，而另一種土地上設(shè)置的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，那就無從談起建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場、實現(xiàn)同地同權(quán)。

（三）制定指導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

我國關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定一直處于空白階段，根據(jù)1988年的《土地管理法》規(guī)定“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。1990年國務(wù)院即發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，而對于集體建設(shè)用地使用權(quán)卻至今沒有出臺相關(guān)辦法，并且在1998年修訂的《土地管理法》中刪去了授權(quán)國務(wù)院制定辦法的表述。那么要實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)，應(yīng)借鑒《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》來制定指導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度建設(shè)

（一）改革征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益

與集體土地流轉(zhuǎn)直接相關(guān)聯(lián)的是征地制度，征地制度是目前集體土地進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)的唯一合法路徑，集體建設(shè)用地使用權(quán)若直接入市流轉(zhuǎn)，征地制度改革便首當(dāng)其沖。征地制度改革的原則就是縮小征地范圍，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地、限定政府自由裁量權(quán)，規(guī)范征地程序，兼顧國家、集體、個人之間利益分配，規(guī)范村集體的行政管理權(quán)、適當(dāng)提高農(nóng)民生活保障水平。

（二）堅持耕地保護(hù)制度，確保糧食安全

我國是一個人口大國，確保糧食安全問題是一個重大戰(zhàn)略問題。據(jù)2014年我國國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國耕地保有面積13516.34萬公頃（20.27億畝），集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須以堅持耕地保護(hù)制度為前提，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲人們吃飯問題為基礎(chǔ)，必須切實保護(hù)耕地、確保糧食安全（見圖1）。

（三）改革財稅體制，擺脫土地財政依賴

我國幾十年來城市化的快速發(fā)展一直以土地的快速城市化為支撐，加之我國中央地方財稅分成體制，土地出讓收入成為帶動地方政府財政增長的主要來源。根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》、中國經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個省份‘土地財政依賴度排名報告”顯示，23個省份之中，靠土地財政償債占負(fù)債比例最少的也有五分之一，浙江和天津都有三分之二的債務(wù)要靠土地出讓收入償還。促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，需要拓寬地方政府的財稅來源，擺脫其對土地財政依賴，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)回歸理性市場。

（四）完善農(nóng)村社會保障制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

集體土地對于社會保障制度尚不健全的農(nóng)村來說，還承擔(dān)著社會保障的功能，要實現(xiàn)集體土地的暢通流轉(zhuǎn)，應(yīng)該制定社會保障方面的法律，從法律上保障城鄉(xiāng)之間享受平等的現(xiàn)代社會保障。同時鼓勵和幫助農(nóng)民大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，逐步增強(qiáng)社會生存能力，弱化集體土地的社會保障功能，解脫農(nóng)民對集體土地的依賴，使集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠順利進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（五）建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，完善農(nóng)村金融服務(wù)

農(nóng)村集體土地蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)價值，其流轉(zhuǎn)過程中必然涉及到大量資金的使用，而農(nóng)村又是現(xiàn)代金融發(fā)展落后的地區(qū)，因此要創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，拓寬農(nóng)村金融融資渠道，以法律制度保障農(nóng)村金融安全，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供配套金融保障。