喬新生：謹(jǐn)防政策成為腐敗避風(fēng)港

聞濤

《檢察風(fēng)云》（以下簡稱《檢》）：十八大以來，中央反腐力度加大，多名省部級干部落馬。中紀(jì)委書記王岐山提出反腐敗是一場輸不起的斗爭，對此，您怎么理解？

喬新生（以下簡稱喬）：這句話一方面反映出我國反腐敗的總體形勢，另一方面也反映出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的危機(jī)意識。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政積累了大量的經(jīng)驗，但同時也積累了大量的矛盾。執(zhí)政黨取得的成績有目共睹，但執(zhí)政黨面臨的問題眾所周知。當(dāng)前的腐敗問題，不僅僅是個別問題，也不僅僅是局部問題，而是帶有系統(tǒng)性的全局問題。換句話說，腐敗現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在個體身上，同時也表現(xiàn)在組織體制上面。

許多腐敗分子之所以邊腐敗邊升官，根本原因就在于，執(zhí)政團(tuán)隊內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了腐敗集團(tuán)。腐敗既得利益集團(tuán)成員之間相互勾結(jié)，狼狽為奸，不僅破壞了黨風(fēng)黨紀(jì)，而且破壞了國家的法律，動搖了執(zhí)政黨的地位。當(dāng)前反腐敗的形勢之所以嚴(yán)峻，就是因為反腐敗牽一發(fā)而動全身，在一些地方，如果黨政一把手腐敗，當(dāng)?shù)厮悬h政官員幾乎都難以幸免。

然而，正如人們所看到的那樣，由于腐敗分子相互勾結(jié)，腐敗案件盤根錯節(jié)，在查處腐敗行為的過程中阻力重重，因此，反腐敗既要樹立必勝的決心和信心，同時也要保持高度的警惕。從長遠(yuǎn)的角度來看，反腐敗必須取得勝利，因為這是維護(hù)黨的形象，鞏固執(zhí)政黨地位的必然要求；但是從具體的案件來看，由于在一些地區(qū)或者行業(yè)腐敗已經(jīng)形成了氣候，因此，要想徹底地打擊腐敗分子，鏟除腐敗滋生的土壤，必須付出艱苦的努力。

檢：有人認(rèn)為，反腐力度雖然很大，但似乎與自己無關(guān)，自己的工作、生活改觀并不顯著，這是什么原因？

喬：這就涉及反腐敗的績效考核問題。反腐敗成敗的關(guān)鍵在于人民群眾的認(rèn)同，成功與否，考核的標(biāo)準(zhǔn)就在于主權(quán)在民的憲法原則是否真正得到貫徹落實。從本質(zhì)上來說，反腐敗是主權(quán)在民的憲法運動，是弘揚公民權(quán)利、限制國家權(quán)力的自我清潔運動。從這個角度來說，反腐敗績效考核，不能由少數(shù)人說了算，當(dāng)然也不能由反腐敗機(jī)構(gòu)自己說了算，而應(yīng)該由人民群眾說了算。

因此，在反腐敗是否取得顯著成效的問題上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分征求社會各界的意見，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)廣納善言，傾聽各種不同的意見。如果滿足于自我評價，那么，在反腐敗的過程中就會固步自封，不思進(jìn)取。在反腐敗績效考核評價機(jī)制建設(shè)方面之所以存在爭議，是因為一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)心深處，缺乏主權(quán)在民的觀念，他們認(rèn)為反腐敗是自己的事情，而沒有充分意識到反腐敗是一個全民運動，是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民捍衛(wèi)憲法的正義之舉，是中國共產(chǎn)黨鞏固自己執(zhí)政地位的大決戰(zhàn)。

反腐敗必須建立人民主導(dǎo)的績效考核評價體系，必須由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向全國人大及其常委會提交專門的反腐敗報告，由人大代表進(jìn)行審議。中國共產(chǎn)黨必須集思廣益，必須在憲法的引導(dǎo)下開展反腐敗各項工作。如果認(rèn)為反腐敗只是黨內(nèi)的活動，而沒有意識到反腐敗關(guān)系到國家的興衰，關(guān)系到公民權(quán)利的實現(xiàn)，把各項反腐敗活動自覺地納入憲法和法律的體系，那么，反腐敗績效考核就會出現(xiàn)嚴(yán)重問題。在反腐敗的問題上執(zhí)政黨既要保持清醒的頭腦，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時又要堅定不移地捍衛(wèi)憲法的權(quán)威，自覺地接受人民的檢驗，因為只有這樣反腐敗的績效考核才具有科學(xué)性、人民性。

所以，一方面要通過反腐促進(jìn)改革，讓反腐的成果惠及民生；另一方面，要廣開言路，讓人民群眾成為反腐敗的馬前卒、先鋒隊，讓腐敗分子淹沒在人民的汪洋大海中。

檢：隨著反腐敗不斷深入，我國體制內(nèi)的一些深層次矛盾浮現(xiàn)出來。湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授鄭佳明便認(rèn)為，“反腐不反封，到頭一場空”。您怎么看？

喬：這個觀點頗有見地。鄭教授之所以會得出這樣的結(jié)論，根本原因在于，當(dāng)代中國出現(xiàn)了人身依附關(guān)系，這種關(guān)系導(dǎo)致腐敗呈現(xiàn)出幫派化的趨勢。無論是石油行業(yè)出現(xiàn)的腐敗問題，還是山西出現(xiàn)的塌方式腐敗都充分說明，執(zhí)政黨內(nèi)部出現(xiàn)了一人得道、雞犬升天的現(xiàn)象。

封建社會的最大弊端就在于容易形成各自為政的腐敗現(xiàn)象。在我國，為什么會出現(xiàn)封建主義思想，為什么會存在封建主義的殘余呢？其中的道理非常簡單，執(zhí)政黨在依法執(zhí)政的過程中，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部違背黨章，把個人的意志強(qiáng)加于黨員、群眾身上，他們把自己塑造成為一個“封建皇帝”，認(rèn)為在自己的管轄范圍內(nèi)，只有自己說了算。正是這種“皇帝”思想，使得一些地方人民代表大會陷入癱瘓，群眾監(jiān)督流于形式，組織紀(jì)律蕩然無存。

所以，反腐敗不是要修改我國現(xiàn)行的國家政治制度，而是要進(jìn)一步完善黨內(nèi)的民主監(jiān)督體制，要從根本上克服一言堂的現(xiàn)象，杜絕一把手恣意橫行。部分學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制仍然是高度集中的體制，個人服從組織，全黨服從中央。但是，如果沒有考慮到我國憲法規(guī)定的根本政治制度，沒有正確理解執(zhí)政黨與人民代表大會之間的關(guān)系，那么，很容易產(chǎn)生錯覺。在人民代表大會制度下，一切權(quán)力屬于人民，如果人大代表不同意，人民代表大會沒有作出決議，那么，執(zhí)政黨的意志就無法轉(zhuǎn)化為國家的意志，就不能變成國家的法律。從這個角度來說，堅持人民代表大會制度，完善人民代表大會的選舉程序，讓那些德才兼?zhèn)涞墓駬?dān)任人大代表，才能有效地遏制執(zhí)政黨的腐敗現(xiàn)象。

檢：您曾經(jīng)說過，要謹(jǐn)防政策成為腐敗避風(fēng)港，該如何理解？

喬：這是個非常值得注意的問題。在中國的決策體系中，有法律決策和政策決策之分。法律決策是指依照法律規(guī)定作出的決策，而政策決策則是依據(jù)政策作出的決策。一些政策決策由于缺乏可操作性，具有非常大的靈活性，很容易產(chǎn)生腐敗。譬如，實行分稅制改革之后，由于中央政府獲得了財政收入大部分，為了支持地方特別是中西部地區(qū)的發(fā)展，中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，如何轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)移支付實施和資金額度并沒有明確的法律規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會以及財政部通常依據(jù)專項政策實施轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)我的統(tǒng)計，在國務(wù)院各部委之中，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部是政策性轉(zhuǎn)移支付的主要部門，這些部門每年轉(zhuǎn)移支付資金的審批額度少則數(shù)千萬多則幾十億元，其中絕大部分要經(jīng)過各個部委的司、局、處負(fù)責(zé)人審批，在審批的過程中就會出現(xiàn)各種各樣的權(quán)錢交易。

部分學(xué)者認(rèn)為，政策性腐敗是監(jiān)管不嚴(yán)所導(dǎo)致的。其實，一些政策本身就是腐敗的避風(fēng)港。政策的制定和實施通常缺乏民主性和科學(xué)性。一些部門出臺政策之后，即可籌集大量的專項資金，這些專項資金在轉(zhuǎn)移支付的過程中，就會成為腐敗分子競相爭奪的資源。部分學(xué)者建議通過分散決策，解決政策實施中存在的腐敗問題。這是典型的閉門造車。

中國是行政主導(dǎo)改革的國家，中央政府出臺政策之后，中央政府的各個部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，在這個過程中很多既沒有立法監(jiān)督，也沒有社會監(jiān)督，完全是在行政體制的內(nèi)部封閉運行。因此，要想解決政策性腐敗的問題，最好的辦法就是要把各項政策的審批權(quán)交給全國人大常委會，由全國人大常委會制定專項政策和具體的實施步驟，國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)實施，全國人大及其常委會負(fù)責(zé)定期檢查，確保政策實施不會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。十八屆四中全會明確提出，重大事項決策必須于法有據(jù)。這項改革的目的就是要從根本上解決現(xiàn)行決策體制中存在的問題。

我的建議是，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)主動清查正在實施的各種專項補(bǔ)貼政策，爭取把政府的各項專項補(bǔ)貼逐步納入國家的公共預(yù)算管理范疇，由全國人大常委會進(jìn)行專項審查，必要的時候可以針對重大政策調(diào)整召開大型聽證會，充分聽取社會各界的意見。重大專向政策實施過程中，全國人大常委會可以要求專項政策實施機(jī)構(gòu)定期向全國人大常委會提交專項報告，由全國人大常委會聘請專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)對報告的內(nèi)容進(jìn)行審計。在嚴(yán)格審批公共財政預(yù)算的同時，全國人大常委會對國有企業(yè)的國有資本預(yù)算、社會保障預(yù)算和主權(quán)基金預(yù)算進(jìn)行專項審計，防止國有企業(yè)鋪張浪費，避免社?；鸪霈F(xiàn)虧空，嚴(yán)禁主權(quán)基金違法經(jīng)營。