散煤治理的經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與對策

金玲 閆禎

散煤治理的經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)與對策

金玲 閆禎

散煤的主要大氣污染物排放系數(shù)遠(yuǎn)高于集中燃煤設(shè)施，已成為治理霧霾亟待解決的問題。

近年來我國各地大氣污染治理形勢嚴(yán)峻，尤其是北方城市采暖季重污染天氣頻發(fā)，散煤對空氣質(zhì)量的影響越來越引起人們的重視。

散煤是指與大型集中燃煤設(shè)施相對的燃煤，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國每年散燒煤消費(fèi)約7億噸～8億噸，主要用于農(nóng)村生產(chǎn)生活、城鄉(xiāng)結(jié)合部及城中村居民生活、采暖小鍋爐、工業(yè)小鍋爐（窯爐）等領(lǐng)域，約占煤炭消費(fèi)總量的20%，遠(yuǎn)高于歐盟、美國不到5%的水平。這些煤炭沒有任何環(huán)保措施，數(shù)量多、分布廣、煤質(zhì)差、低空排放，是大氣污染的重要來源之一。有關(guān)研究表明，冬季采暖重污染期間，散煤燃燒等低矮面源排放對低空PM2.5濃度貢獻(xiàn)較大，散煤治理已成為治理霧霾亟待解決的問題。

相關(guān)政策：系列“工具包”推動治理

為推進(jìn)散煤治理，近年來國家出臺了一系列政策、措施和技術(shù)指南。2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計(jì)劃》，提出加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)，推進(jìn)煤炭清潔利用。擴(kuò)大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍，逐步由城市建成區(qū)擴(kuò)展到近郊。結(jié)合城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、棚戶區(qū)改造，通過政策補(bǔ)償和實(shí)施峰谷電價(jià)、季節(jié)性電價(jià)、階梯電價(jià)、調(diào)峰電價(jià)等措施，逐步推行以天然氣或電替代煤炭。鼓勵北方農(nóng)村地區(qū)建設(shè)潔凈煤配送中心，推廣使用潔凈煤和型煤。

強(qiáng)化散煤治理必須

因地制宜源頭治理、

精準(zhǔn)施策分步推進(jìn)、

強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同控制。

必須從加嚴(yán)散煤質(zhì)量標(biāo)

準(zhǔn)、嚴(yán)控劣質(zhì)散煤流通，

因地制宜選取替代能源，

強(qiáng)化監(jiān)督落實(shí)、

完善配套補(bǔ)貼，

采取綜合經(jīng)濟(jì)手段、

探索市場化機(jī)制等

多方面著手。

此外，《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》（發(fā)改環(huán)資[2014]2984號）、《煤炭清潔高效利用行動計(jì)劃（2015－2020年）》（國能煤炭【2015】141號）等政策中也都提及了加強(qiáng)散煤治理，逐步削減分散用煤或用優(yōu)質(zhì)燃煤替代劣質(zhì)燃煤，減少煤炭分散直接燃燒等內(nèi)容。針對空氣污染較嚴(yán)重的京津冀地區(qū)，2014年國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》，提出通過散煤減量替代與清潔化替代并舉等措施，力爭到2017年底解決京津冀地區(qū)民用散煤清潔化利用問題。2016年3月環(huán)境保護(hù)部編制《民用散煤大氣污染排放清單編制技術(shù)指南（試行）》和《農(nóng)村散煤燃燒污染綜合治理技術(shù)指南（試行）》，旨在指導(dǎo)各地開展科學(xué)合理的散煤燃燒污染綜合治理工作，解決散煤污染問題。這兩項(xiàng)技術(shù)指南正式實(shí)施后將進(jìn)一步推動散煤污染治理。

環(huán)境影響：主要大氣污染物排放系數(shù)高

從排放強(qiáng)度來看，散煤的主要大氣污染物排放系數(shù)遠(yuǎn)高于集中燃煤設(shè)施。原因在于家用煤爐設(shè)備條件有限，無法像工業(yè)鍋爐或窯爐安裝脫硫、除塵等凈化設(shè)

備，與燃煤電廠相比，1噸散煤燃燒排放的污染物約為等熱量情況下電廠排放二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵的5倍、2倍和66倍。特別是在農(nóng)村地區(qū)，絕大部分以劣質(zhì)原煤為主，燃煤平均硫分在0.8左右，灰分在18%左右，也是導(dǎo)致生活燃煤污染排放系數(shù)大的重要原因。因此散煤治理具有更大的環(huán)境效益。

10月22日，山東聊城市茌平縣賈寨鎮(zhèn)，村民盧東浩在展示新型能源潔凈型煤。CNSphoto供圖

從散煤排放的時(shí)空分布來看，北方城市采暖期的燃煤排放量遠(yuǎn)超非采暖季節(jié)。周邊縣城空氣質(zhì)量普遍差于主城區(qū)，大氣污染呈現(xiàn)“農(nóng)村包圍城市”的態(tài)勢。京津冀在2015年入冬以來的幾次重污染過程中，除了工業(yè)企業(yè)排放、機(jī)動車尾氣、區(qū)域輸送等主要來源之外，燃煤散燒排放也是造成重污染天氣的重要原因之一 。以北京為例，2015年全市煤炭消費(fèi)量約1200萬噸，3/4集中于采暖期，是非采暖季節(jié)的5倍，尤其是采暖期農(nóng)村、城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部消耗了約350萬噸煤炭，導(dǎo)致北京采暖期大氣污染物排放量是非采暖季節(jié)的5倍左右，加上不利氣象條件等因素，導(dǎo)致采暖期霧霾頻發(fā)。

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)：清潔化改造+能源替代

散煤治理的主要途徑包括：建筑節(jié)能、優(yōu)質(zhì)煤替代、集中供熱替代、使用節(jié)能環(huán)保型燃煤采暖爐具、煤改電和煤改氣以及使用地源熱泵、太陽能等清潔能源替代等。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，散煤最終將被電能、天然氣、太陽能和地?zé)岬惹鍧嵦娲?，但是這一過程不可能一蹴而就，過渡時(shí)期需要采用清潔煤替代措施，降低大氣污染物排放量。因此需要提高煤炭質(zhì)量，增加優(yōu)質(zhì)煤和潔凈型煤的供應(yīng)，擴(kuò)大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍。另外，實(shí)施清潔能源改造之前應(yīng)對舊房屋增加保溫設(shè)施，降低房屋單位用能。

發(fā)達(dá)國家在治理大氣污染的過程中，一項(xiàng)重要的措施就是散煤的清潔化改造。英國倫敦自1956年《清潔空氣法》（1968年修訂）頒布實(shí)施以來，要求居民、商業(yè)和工業(yè)部門燃用的煤炭改為天然氣和電力，經(jīng)過13年努力使50%的大倫敦區(qū)建成了無煤區(qū)，顆粒物濃度由1956年的280毫克/立方米下降到1969年的 50毫克/立方米，二氧化硫由320毫克/立方米降到125毫克/立方米。

美國的煤炭消費(fèi)量在近半個(gè)世紀(jì)以來增長了約1倍，但其煤炭的使用結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了很大程度的變化，煤炭消費(fèi)更加向規(guī)模較大、治污設(shè)施完善的大型電廠機(jī)組集中，民用消費(fèi)比例逐漸降低。在上世紀(jì)中葉，工業(yè)是最大的煤炭消費(fèi)部門，其煤炭消費(fèi)量超過全美國的40%；而用于發(fā)電的煤炭不到全美國煤炭消費(fèi)量的20%；其他的煤炭分散用于民用、商業(yè)和交通等部門。到2010年，美國用于工業(yè)的煤炭量在1950年基礎(chǔ)上減少了2/3；民用煤炭消費(fèi)減少了99%，商業(yè)部門的煤炭消費(fèi)減少了95%，用于交通部門的煤炭消費(fèi)設(shè)備（如蒸汽機(jī)車）已經(jīng)全部淘汰。與此同時(shí)，用于電力部門的煤炭消費(fèi)量增長了超過10倍，這使得美國電力部門的燃煤消費(fèi)量在全社會的煤炭消費(fèi)量比例在

2010年超過了93%。通過散煤治理推動能源使用結(jié)構(gòu)調(diào)整是美國減少燃煤排放的關(guān)鍵。

北京市是我國散煤治理起步早、進(jìn)展快的典范城市。北京市自2003年啟動“煤改清潔能源”工作以來，取得了突出進(jìn)展，截至2015年底，累計(jì)完成了東城區(qū)、西城區(qū)31萬戶居民的“煤改清潔能源”工程，農(nóng)村地區(qū)自2013年起開展“煤改清潔能源”工作以來，共計(jì)完成7.45萬戶改造。一系列指導(dǎo)文件的出臺推動了北京市散煤治理的進(jìn)程，包括《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017）》《北京市2016—2020年加快推進(jìn)民用散煤清潔能源替代工作方案》《北京市2016年農(nóng)村地區(qū)村莊“煤改清潔能源和減煤換煤”相關(guān)推進(jìn)工作指導(dǎo)意見》等，其中明確了散煤治理的目標(biāo)、時(shí)限和工作方向。北京市力爭到2017年10月底，實(shí)現(xiàn)核心區(qū)和南部四區(qū)平原地區(qū)“無煤化”，2020年全市平原地區(qū)農(nóng)村采暖全部改用清潔能源。

圖 美國分部門煤炭消費(fèi)量（1950年-2010年）

北京市散煤治理的主要思路為“多能聯(lián)動、多措并舉、分步實(shí)施”，將居民用煤污染的控制措施分為“減煤”和“換煤”兩大類：在具備條件的地區(qū)，采用電能、天然氣、市政熱力、太陽能、液化石油氣等優(yōu)質(zhì)清潔能源替代煤炭；在不具備條件的地區(qū)，用污染物排放量相對較低的低硫優(yōu)質(zhì)型煤替代居民目前使用的煙煤散煤。鼓勵使用“多能聯(lián)動、多熱復(fù)合、多源合一”等多種設(shè)備相融合的低溫空氣源、地源熱泵、太陽能加輔助能源等系統(tǒng)。因地制宜編制居民取暖方案，將每個(gè)農(nóng)村居住戶冬季取暖作為一個(gè)系統(tǒng)來對待，根據(jù)居民要求和實(shí)際情況對每戶提出取暖系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案。加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，助力清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低清潔能源使用成本。以“煤改電”為例，北京市“煤改電”政策補(bǔ)貼包括電價(jià)、電采暖設(shè)備、農(nóng)宅保溫改造、外電網(wǎng)改造、戶內(nèi)線路改造等多項(xiàng)內(nèi)容。“煤改電”涉及的外電網(wǎng)改造的投資10千伏及以下至峰谷電表（含）由國網(wǎng)北京市電力公司承擔(dān)70%，市發(fā)改委通過市政府固定資產(chǎn)投資給予30%補(bǔ)助；戶內(nèi)線路改造，峰谷電表至取暖設(shè)備（不含）的改造投資，由市、區(qū)（縣）財(cái)政分別負(fù)擔(dān)60%、40%；取暖設(shè)備，市、區(qū)（縣）兩級財(cái)政按照實(shí)際購置價(jià)格的1/3分別對用戶進(jìn)行一次性補(bǔ)助；“煤改電”居民在采暖季可享受峰谷試點(diǎn)電價(jià)，谷段電價(jià)優(yōu)惠時(shí)段統(tǒng)一為21:00至次日6:00，補(bǔ)貼后用戶僅需支付0.1元/度電，電取暖使用成本與燒煤基本持平。

問題與挑戰(zhàn)：底數(shù)不清、替代成本高

散煤治理是一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的工作，目前我國散煤治理工作還存在諸多挑戰(zhàn)：

第一，散煤污染底數(shù)不清。散煤包括農(nóng)村居民生活用煤、農(nóng)村生產(chǎn)用煤、城鄉(xiāng)結(jié)合部及城中村居民生活用煤、采暖小鍋爐、工業(yè)小鍋爐（窯爐）等。這些燃煤類型多樣，量大面廣，導(dǎo)致散煤污染源活動水平數(shù)據(jù)獲取的難度較大，散煤燃煤量統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，亟待進(jìn)一步完善。

第二，電力和燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。我國北方農(nóng)村地區(qū)

戶均電網(wǎng)線路容量只有2千瓦～3千瓦，用電代煤采暖需要達(dá)到9千瓦～10千瓦，涉及大規(guī)模的農(nóng)村電網(wǎng)改造、房屋保暖改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。用天然氣替代煤炭，也存在著管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多問題。

第三，煤改清潔能源成本較高。相比燒煤，清潔能源除需要一次性投入大額固定資產(chǎn)投資外，還需要常年支付較高的使用成本。目前必須依靠國家補(bǔ)貼政策支持才能實(shí)施，但是僅依靠補(bǔ)貼支持的政策難以長久，缺乏長效投資回報(bào)機(jī)制成了制約煤改清潔能源發(fā)展的瓶頸。如何運(yùn)用市場機(jī)制降低成本，實(shí)現(xiàn)煤改清潔能源常態(tài)化是目前面臨的難題。

政策建議：因地制宜多方面著手

從今年4月開始，安徽池州九華發(fā)電公司全面啟動深度技改工程，對原有的脫硫除塵減排設(shè)備進(jìn)行改造，升級使用國內(nèi)最先進(jìn)的節(jié)能減排新設(shè)備；通過汽機(jī)通流提效、鍋爐貧改煙、增加濕式除塵器等6項(xiàng)重大技術(shù)改造工程，使發(fā)電廠污染物接近“零排放”。 CNSphoto供圖

強(qiáng)化散煤治理必須因地制宜源頭治理、精準(zhǔn)施策分步推進(jìn)、強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同控制。必須從加嚴(yán)散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)控劣質(zhì)散煤流通，因地制宜選取替代能源，強(qiáng)化監(jiān)督落實(shí)、完善配套補(bǔ)貼，采取綜合經(jīng)濟(jì)手段、探索市場化機(jī)制等多方面著手。

第一，嚴(yán)格打擊劣質(zhì)散煤生產(chǎn)消費(fèi)。在重點(diǎn)區(qū)域制定統(tǒng)一的民用煤質(zhì)量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步降低民用散煤的硫分、灰分、揮分份含量；制定民用爐具地方標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)保指標(biāo)納入爐具標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)散煤流通各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管，強(qiáng)化對煤炭銷售網(wǎng)點(diǎn)和居民用煤的抽檢和監(jiān)測通報(bào)，嚴(yán)厲查處劣質(zhì)煤銷售和使用；強(qiáng)化社會監(jiān)督，動員全社會監(jiān)督舉報(bào)劣質(zhì)散煤生產(chǎn)、銷售、購買、使用等行為，為散煤替代工作營造良好的社會環(huán)境。

第二，因地制宜制定系統(tǒng)化用能方案。城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村以及城市化進(jìn)程比較完善、居住方式以集中的樓房為主的村鎮(zhèn)等有條件的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先發(fā)展集中供熱；農(nóng)村地區(qū)應(yīng)充分考慮地理環(huán)境、氣候條件和自然資源等特點(diǎn)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施水平，進(jìn)一步完善電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)，做好相關(guān)配套設(shè)施改造工作，因地制宜地選擇電、燃?xì)狻⑻柲?、沼氣采暖或太陽?電、太陽能+燃?xì)獾冉M合采暖方式。研究制定適宜本地區(qū)農(nóng)村居民需求的取暖系統(tǒng)化方案。

第三，積極探索市場化機(jī)制降低成本?！懊焊那鍧嵞茉础惫ぷ饕獔?jiān)持市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會資本投入，創(chuàng)新商業(yè)模式，鼓勵設(shè)備研發(fā)，探索多方共贏的市場化項(xiàng)目運(yùn)作模式。鼓勵企業(yè)積極申請企業(yè)債、低息貸款，采用PPP模式，解決融資問題；結(jié)合電力體制改革和電力市場建設(shè)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，進(jìn)一步降低“煤改電”用戶的用電成本，并逐步減少政府補(bǔ)貼。多渠道籌措資金，保障居民取暖費(fèi)用和改造成本在可承受范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)由于取暖方式選取不合理、使用費(fèi)用高、取暖效果不好而導(dǎo)致安裝了電（氣）取暖設(shè)備后又燒煤的問題。

（作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員）