我國政府采購規(guī)模制約采購績效的根源及對策研究

白志遠

（中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢 430073）

我國政府采購規(guī)模制約采購績效的根源及對策研究

白志遠

（中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢 430073）

政府采購績效是政府采購目標(biāo)實現(xiàn)程度的體現(xiàn)，政府采購目標(biāo)追求公平與效率的完美結(jié)合，具體表現(xiàn)在節(jié)支防腐與發(fā)揮政策功能兩個角度?，F(xiàn)階段我國政府采購節(jié)支防腐績效較高，但是政策功能績效不太理想；政府采購理應(yīng)具有規(guī)模效應(yīng)，但實際上隨著我國政府采購總體規(guī)模的擴大，采購績效卻沒有提高。其原因在于政府采購績效受到政府采購政策功能績效不佳的影響，也就是政府采購總體規(guī)模中用于發(fā)揮政策功能、進行宏觀調(diào)控的規(guī)模不足，在當(dāng)前我國政府采購節(jié)資防腐績效較高而政策功能績效較低的背景下，要想提高政府采購績效，需要進一步擴大政府采購的絕對規(guī)模、相對規(guī)模，以及實現(xiàn)政府采購政策功能的有效規(guī)模。

政府采購；績效；有效采購規(guī)模

一、政府采購績效影響因素研究文獻綜述

（一）概念界定。

政府采購是政府通過購買所需商品或服務(wù)的方式來影響經(jīng)濟運行（Baumol，1947）[1](P1-18)。Mofokeng和Rose Luke（2014）將采購行為劃分為制定采購策略、進行采購進程、人力資源管理、采購信息系統(tǒng)、供應(yīng)商管理以及采購績效管理[2](P7)。政府采購績效是對采購功能和實現(xiàn)所分配特定目標(biāo)的定量評估。政府采購績效考核是基于集中采購規(guī)則的基礎(chǔ)上，對于政府采購能力的評估（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[3](P1-26)。政府采購的績效管理是一個檢驗并改變沒有達到組織事先設(shè)立的策略標(biāo)準(zhǔn)和運作計劃的過程（Novack,Dunn and Young，1993）[4](P29-40)，它的目標(biāo)是為策略目標(biāo)與最終結(jié)果之間提供一條紐帶（Defee and Stank，2005）[5](P28-50)。

（二）政府采購績效評價指標(biāo)。

Federico Trionfetti（2001）指出巨額的政府采購能作為一種強大的外力改變經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴[6](29-41)。為了達到采購目標(biāo)并增加采購價值，績效的兩個最基本的度量是效率和效能。效率測量的是怎樣成功地將輸入變成輸出，而有效性測量的是如何成功地實現(xiàn)其期望的輸出（Kumar,2005）[7](P152-166)。依據(jù)產(chǎn)出與投入的對比關(guān)系，采用綜合評定（周猛，2012）[8](P24-25)和專項定量評估判斷是否實現(xiàn)既定的目標(biāo)和責(zé)任、政府采購能力（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[9](P1-26)、采購參與人的業(yè)績和效果（高志遠，2013）[10](P68-71)，評價政府采購政策功能目標(biāo)和經(jīng)濟有效性目標(biāo)的實現(xiàn)程序（黃明錦,2008）[11](P71-74)，反映、改進和提高采購水平（Martinez,2008）[12](P44-63)。馬海濤等（2013）指出發(fā)揮政府采購政策功能是指政府利用資源優(yōu)勢實現(xiàn)對國內(nèi)需求總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控實現(xiàn)諸多宏觀目標(biāo)[13](P1-6)。

Martin和Ronald（1995）[14](P200-215)認(rèn)為績效測量包括對于產(chǎn)出以及結(jié)果的衡量，在政府采購的情況下，產(chǎn)出性能指標(biāo)是最適合的。完整的政府采購績效指標(biāo)應(yīng)該包括質(zhì)量、效用以及效率（Berry,Zei-

thaml,and Valarie，1990）[15](P29-38)。黃明錦（2009）認(rèn)為評估體系包括監(jiān)管部門、采購人、代理機構(gòu)的目標(biāo)職責(zé)評估以及評估信息披露[16](P27-30)。彭向剛、肖艾林（2014）提出以公共價值為基礎(chǔ)，采用層次分析法（AHP）確定政府采購績效評估指標(biāo)權(quán)重[17](P85-90)。

（三）影響政府采購績效的因素。

Plomp和Batenburg（2009）認(rèn)為采購的成熟度（策略、電子化、過程、信息、監(jiān)督以及組織）與采購績效之間存在正相關(guān)關(guān)系[18](P203-219)。Kavua和Ngugi（2014）認(rèn)為影響政府采購績效的因素按照重要性排序，依次為員工競爭性變量、組織資源、相關(guān)利益者影響、以及政府政策[19](P361-377)。Bernard（1998）認(rèn)為，WTO的《政府采購協(xié)議》規(guī)則是一種公共采購的有效保證，他們通過增加透明度和問責(zé)制，提供了減少參與者不確定性的機會[20](P249-269)。為了達到更高的績效，有必要平衡操作性能力與個人能力，自我效能即采購人員的專業(yè)能力能夠提高采購績效。Barasa（2014）認(rèn)為為了獲得更高的績效，采購人員必須在技術(shù)和執(zhí)行能力上都有突出、豐富的搭配能力，具有全面的知識體系和高效的執(zhí)行效率[21](P2222-2839)。趙勇等（2014）認(rèn)為政府采購政策功能的實現(xiàn)要求政府采購人員具備良好的政府采購政策理論知識，采購人員專業(yè)程度決定了對國家政策的解讀能力，決定了政府采購宏觀導(dǎo)向作用發(fā)揮的效力[22](P74-77)。劉卿斐（2011）認(rèn)為阻礙政府采購經(jīng)濟效益發(fā)揮的一個重要因素是政府采購規(guī)模不足[23](P132-133)。李安澤（2004）從公共支出規(guī)模的方法、財政資源配置的內(nèi)外合比例性等角度提出影響政府采購合理規(guī)模的因素[24](P57-59)。

綜上所述，無論從管理學(xué)角度還是經(jīng)濟學(xué)角度，均形成了對于政府采購績效的理解，都充分意識到了政府采購績效管理的重要性。在政府采購績效衡量方面，對于績效評估傳統(tǒng)的、單一的評估已經(jīng)擴展為多元化的評價標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟、效率和效益的“3E”的評價標(biāo)準(zhǔn)，甚至增加了公平性的“4E”原則，已經(jīng)建立了一系列政府采購績效指標(biāo)，有助于衡量并提高政府采購績效。如何通過借鑒國外先進的評價標(biāo)準(zhǔn)與方法，構(gòu)建政府采購績效評估體系是當(dāng)前我國學(xué)者研究的重點，但是我國學(xué)者對于現(xiàn)階段政府采購目標(biāo)取向很少關(guān)注，較少從政策目標(biāo)角度衡量政府采購績效，特別是對顯著影響政府采購績效的采購規(guī)模及其影響因素研究不足，忽略了政府采購規(guī)模對政府采購績效的直接影響，以及政府采購規(guī)模對政府采購績效產(chǎn)生雙向作用的深層原因。

二、政府采購績效的理論分析

效率與公平對任何類型的國家都顯得尤為重要。通過政府采購一方面能夠提高整個社會宏觀經(jīng)濟效率，另一方面能夠促進社會公平。因此，政府采購績效應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟效率以及社會公平兩個角度進行考察。

政府采購的高效率不僅包括節(jié)約采購費用或投入的財政性資金，而且包括通過政府制度安排，發(fā)揮政府采購的規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率，實現(xiàn)整個宏觀經(jīng)濟增長迅速。新公共管理理論對財政支出的要求不僅是要滿足需求，更重要的是要重視財政資金使用效率[25](P98-103)。政府只是老百姓的“代理人”，根據(jù)委托代理理論，在代理過程中由于信息不對稱等難免會出現(xiàn)政府尋租行為。所以政府采購信息透明度有助于提高財政資金使用效率，從而達到節(jié)資目標(biāo)。隨著政府采購買方市場的形成，政府部門總能以較低的價格買到“質(zhì)優(yōu)”的貨物、工程和服務(wù)，并且集中采購節(jié)約了政府的契約成本；由集中采購所形成的規(guī)模效應(yīng)也大大降低了采購成本。政府通過集中采購活動降低交易費用，節(jié)約財政資金，政府采購提高了財政資金的使用效益，這是節(jié)資功能的重要表現(xiàn)，即在花同樣多的錢或少花錢的情況下，政府采購提高了采購貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化了其性能價格比。此外，每個采購人為實現(xiàn)自己的職能，使用財政資金進行采購活動，則存在著一系列分解的、重疊的、片段的但卻又是相平行的、相互依賴的決策關(guān)系，此時的采購是一系列相互脫節(jié)的活動。然而如果把政府采購作為一個整體機制，它的資源配置就可以以共同目標(biāo)和整體規(guī)劃為核心，通過一定的采購組織形式把不同的采購人聯(lián)系一起，這樣不僅會形成巨大的采購規(guī)模，而且有利于打通項目預(yù)算資金使用，減少預(yù)算資金不必要的重復(fù)采購，從而節(jié)約了預(yù)算資金。

政府采購不僅提高經(jīng)濟效率，也促進社會公平。政府采購政策給予了特定供應(yīng)商群體優(yōu)先權(quán)。通過改善這些供應(yīng)商進入政府采購條件，為這些企業(yè)創(chuàng)造了更多的商業(yè)機會，提供了生存下去或壯大發(fā)展的必要條件，同樣使這些企業(yè)的所有者和從業(yè)者獲得相應(yīng)的收入，提高他們的生活水平。除了將

政府合同授予能夠承擔(dān)政府目標(biāo)的供應(yīng)商外，還可以在分包供應(yīng)商能夠承擔(dān)實現(xiàn)某些政府目標(biāo)的情況下，優(yōu)先選擇能夠保證將承包合同分包給下級企業(yè)的供應(yīng)商，那么政府通過采購活動把財政資金注入供應(yīng)商們所處的地方，推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機會和稅收收入。政府采購不僅可以節(jié)約財政預(yù)算資金與促進經(jīng)濟發(fā)展，還可以實現(xiàn)對弱勢群體、少數(shù)民族和落后地區(qū)利益的保護與促進，以傾向性的不公平實現(xiàn)對社會不公平的修正，最終實現(xiàn)社會公平。

無論是從過程還是從結(jié)果的角度出發(fā)，政府采購績效都要能夠反映政府采購目標(biāo)的實現(xiàn)情況和效果，即節(jié)資防腐與政策功能發(fā)揮的情況。影響政府采購績效因素很多，其中政府采購規(guī)模是影響政府采購功能實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。巨大的政府支出規(guī)模和寬泛的采購范圍使政府可以主導(dǎo)市場，即政府主動引導(dǎo)市場發(fā)展和彌補市場缺陷[26](P28-31)。政府采購支出具有乘數(shù)效應(yīng)，使財政支出對國民收入具有一種擴張性的能力。政府采購作為拉動內(nèi)需的“第四匹馬車”對經(jīng)濟發(fā)展與結(jié)構(gòu)優(yōu)化有著重要的作用，但是二者存在一定的相互促進與制約的關(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展程度越高，財政資金可支配金額相應(yīng)會擴大，作為政府財政資金主要支出途徑的政府采購規(guī)模就會隨著擴大，反過來，政府采購規(guī)模的擴大，也會帶來可觀規(guī)模經(jīng)濟，促進產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展。

三、規(guī)模視角下政府采購績效的總體現(xiàn)狀

政府采購規(guī)模是評價政府采購績效的重要指標(biāo)。一方面政府采購規(guī)模反應(yīng)了我國政府采購的發(fā)展水平，另一方面采購規(guī)模與采購各個環(huán)節(jié)的成本與效率息息相關(guān)。政府采購規(guī)模包括政府采購絕對規(guī)模和政府采購相對規(guī)模。①政府采購絕對規(guī)模是指一定時間段內(nèi)（通常為一年）政府采購的總額。政府采購相對規(guī)模指的是，政府采購絕對規(guī)模占當(dāng)年GDP和財政支出的比重?！墩少彿ā芬呀?jīng)實施了十余年，我國的政府采購范圍和規(guī)模不斷擴大，全國政府采購的絕對規(guī)模由2002年的1009.6億元增加到2012年的13977.7億元。政府采購的相對規(guī)模也增長迅速，政府采購絕對規(guī)模占財政支出的比重，由2002年的不足5%提高到2012年的11.1%；政府采購的絕對規(guī)模占GDP的比重，由2002年的不到1%提高到2012年的2.7%。我國政府采購規(guī)模增速的地區(qū)差異明顯，中西部的采購規(guī)模增速明顯加快。其中江西省、重慶市、海南省的政府采購規(guī)模增速超過100%，分別為199%、103.3%、102.4%。雖然我國政府采購的絕對規(guī)模增長迅速，但是相對規(guī)模與國際平均值還有很大差距，制約了我國政府采購績效的提高。政府采購規(guī)模從節(jié)資防腐績效以及政策功能績效兩個方面影響著政府采購績效。

（一）影響政府采購節(jié)資防腐績效的規(guī)模因素。

1.政府采購節(jié)資率。

政府采購的一個基本功能就是節(jié)約財政資金，節(jié)資率是依托政府采購規(guī)模建立的評價節(jié)支防腐績效的重要指標(biāo)，因此，政府采購規(guī)模與節(jié)支防腐績效息息相關(guān)，政府采購節(jié)資率②節(jié)資率由政府采購預(yù)算金額減去政府采購實際發(fā)生金額后的數(shù)值除以政府采購預(yù)算金額獲得。是評價政府采購績效的重要指標(biāo)?！墩少彿ā穼嵤┦嗄陙恚覈塾嫻?jié)約財政資金高達6600多億元，2012年更是節(jié)約財政資金1850.8億元，節(jié)資率達11.7%。③數(shù)據(jù)來源：《中國政府采購年鑒》，2013。全國政府采購的節(jié)資率一直維持在11%上下。觀察各地區(qū)的節(jié)資率，不同省份的節(jié)資率的時間趨勢不盡相同，有些省份比較平穩(wěn)，如陜西、湖南；有些省份呈現(xiàn)下降趨勢，如廣西、江西；有些省份為上升趨勢，如海南，云南；有些省份波動比較大，如天津、福建。如果以節(jié)資率評判政府采購績效，從整體上看，政府采購節(jié)資績效水平較高，東部地區(qū)節(jié)資績效顯著高于中西部地區(qū)。

2.政府采購公開透明程度。

減少尋租行為是政府采購作為財政支出管理改革的一個重要目標(biāo)，其中一個重要的舉措就是增加政府采購的透明度。反映政府采購公開透明程度的指標(biāo)，有公開招標(biāo)規(guī)模、政府采購信息公布數(shù)等。政府采購公開招標(biāo)率在一定程度上反映了采購信息的公開程度。一般認(rèn)為公開招標(biāo)率越高，意味著政府采購招標(biāo)的公開程度越高。2012年我國政府采購采用公開招標(biāo)方式的規(guī)模達到11706.4億元，占政府采購規(guī)模的84%。④數(shù)據(jù)來源：《中國政府采購年鑒》，2013。公開相關(guān)的政府采購信息，有利于社會監(jiān)督政府采購，促進了公平競爭，有效

預(yù)防了腐敗和尋租行為的發(fā)生。2012年全國通過各級政府采購管理機構(gòu)和政府采購網(wǎng)站，公布采購信息公告總計超過64萬條。其中采購需求信息公告342528條，中標(biāo)結(jié)果公告301394條，相關(guān)政策法規(guī)更新4452條，處理相關(guān)糾紛的決定公告672條。①數(shù)據(jù)來源：歷年《中國政府采購年鑒》。由此可以看出，我國采用公開招標(biāo)進行的政府采購規(guī)模較大，因此，更利于增強有效競爭，加強各方監(jiān)督，從而體現(xiàn)出較高的節(jié)支防腐績效。

（二）影響政府采購政策功能績效的規(guī)模因素。②數(shù)據(jù)來源：《中國政府采購年鑒》，2013。

發(fā)揮政策功能也是我國政府采購的重要目標(biāo)。當(dāng)前，我國提出深化改革，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，構(gòu)建創(chuàng)新型國家，政府采購是實現(xiàn)這些目標(biāo)的有效手段。本文從節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品以及授予中小企業(yè)的政府采購規(guī)模，來反應(yīng)我國政府采購發(fā)揮政策功能績效現(xiàn)狀。

1.環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品的政府采購規(guī)模。

2012年全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達到1280.7億元和939.6億元，占同類產(chǎn)品的84.6%和68.3%。政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品時，不僅規(guī)模在不斷擴大，而且采購范圍也在不斷地延伸。2014年12月，財政部和國家發(fā)改委公布的第十七期《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》中明確了，節(jié)能產(chǎn)品政府采購范圍涉及節(jié)能產(chǎn)品21大類，節(jié)水產(chǎn)品6大類，節(jié)能產(chǎn)品種類和范圍的覆蓋面進一步增加。

2.扶持中小企業(yè)的政府采購規(guī)模。

有效發(fā)揮政府采購的政策功能扶持中小企業(yè)，有助于解決當(dāng)前的就業(yè)問題，有助于促進創(chuàng)新，有助于我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。2012年政府采購授予中小企業(yè)的采購額高達10830.0億元，占到當(dāng)年政府采購總規(guī)模的77.5%。根據(jù)《中國政府采購年鑒》，本文統(tǒng)計了2009至2012年各省發(fā)揮政府采購政策功能的數(shù)據(jù)，包括節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品的采購，環(huán)保產(chǎn)品采購和中小企業(yè)產(chǎn)品的采購情況（見表1。表中空白處表示本年該省無此數(shù)據(jù)）。

從表1中可以得知，2009年有10個省份統(tǒng)計了政府采購發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，其中沒有一個省份統(tǒng)計中小企業(yè)產(chǎn)品采購的數(shù)據(jù)，這主要是因為2009年國務(wù)院剛發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，所以相關(guān)數(shù)據(jù)從2010年才開始統(tǒng)計。2010年，有11個省份統(tǒng)計了政府采購發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，但其中只有6個省份統(tǒng)計中小企業(yè)產(chǎn)品采購的數(shù)據(jù)。只有1個省份有完整數(shù)據(jù)，即三個指標(biāo)都有數(shù)據(jù)。2011年，有8個省份統(tǒng)計了政府采購發(fā)揮政策功能的數(shù)據(jù)，其中只有6個省份統(tǒng)計中小企業(yè)產(chǎn)品采購的數(shù)據(jù)。雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)的省份減少，但是有3個省份統(tǒng)計了完整數(shù)據(jù)。2012年，統(tǒng)計政府采購發(fā)揮政策功能數(shù)據(jù)的省份仍然較少，與2011年持平為8個。

從已有數(shù)據(jù)分析可知，我國政府采購的政策功能績效水平較低，其原因是，在我國政府采購相對規(guī)模偏小的情況下，發(fā)揮政策功能的政府采購規(guī)模更顯得不足。這表明，要想充分發(fā)揮政府采購的政策功能，提高其政策功能績效，應(yīng)該在環(huán)保、節(jié)能產(chǎn)品采購以及支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購中投入更多的采購資金，擴大用于發(fā)揮政策功能的采購規(guī)模。

四、政府采購規(guī)模制約采購績效的原因探析

我國政府采購的目標(biāo)包括節(jié)支防腐以及發(fā)揮政策功能。近年來，采購規(guī)模擴大的同時，節(jié)支防腐目標(biāo)實現(xiàn)績效較高，造成總體績效較低的原因是政府采購發(fā)揮政策功能的績效偏低，其根本原因是發(fā)揮政策功能的政府采購規(guī)模不足，即政府采購績效受到政府采購政策功能績效不佳的影響，也就是政府采購總體規(guī)模中用于宏觀調(diào)控的政府采購規(guī)模存在不足與被縮小。政府采購規(guī)模制約采購績效的原因包括：

（一）制度理念滯后。制度理念滯后是發(fā)揮政策功能的政府采購規(guī)模不足的根源。我國現(xiàn)有政府采購制度的著力點為財政資金的節(jié)支防腐，政府采購制度規(guī)制范圍僅限于財政性資金的使用，而非以公共利益為目標(biāo)的采購活動，政府采購制度對采購政策定位不當(dāng)導(dǎo)致采購制度規(guī)制范圍狹窄。

（二）政府采購法律覆蓋范圍沖突。法律覆蓋范圍沖突是發(fā)揮政策功能的政府采購規(guī)?？s小的直接原因。《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》覆蓋范圍存在不協(xié)調(diào)，國有企業(yè)與PPP項目的采購遵從包括《招標(biāo)投標(biāo)法》在內(nèi)的現(xiàn)行規(guī)章規(guī)制，而不納入《政府采購法》所定義的范圍內(nèi)，同時政府工程采購屬于政府采購范圍，但是政府通過招投標(biāo)程序進行的工程采購在《政府采購法》的規(guī)制范圍以外。

表1 省級政府采購發(fā)揮政策功能情況

（三）政府采購方式有限?，F(xiàn)有政府采購制度強調(diào)公開招標(biāo)采購方式，同時其他采購方式在技術(shù)與程序上都有嚴(yán)格執(zhí)行與評估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏實現(xiàn)政策目標(biāo)的彈性。政府采購方式及其技術(shù)程序不支持政府采購政策實施，從而削減了政府采購政策應(yīng)有的規(guī)模。

采購政策有限能力，進一步削減有限的采購政策規(guī)模。

五、規(guī)模視角下提高政府采購績效的政策建議

在當(dāng)前我國政府采購節(jié)資防腐績效較高而政策功能績效較低的背景下，要想提高政府采購績效，就需要進一步擴大政府采購的絕對規(guī)模、相對規(guī)模，以及實現(xiàn)政府采購政策功能的有效規(guī)模。

（一）合理定位政府采購制度理念，重新界定政府采購內(nèi)涵與外延。政府采購是新常態(tài)下實現(xiàn)政府目標(biāo)有力工具之一，政府采購戰(zhàn)略是政府戰(zhàn)略的組成部分。以節(jié)支防腐為主導(dǎo)的政府采購制度理念已不合時宜；強調(diào)“物有所值”是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益，應(yīng)該把政府采購制度理念演進為強調(diào)政策功能的實現(xiàn)[27](P72-74)。我國法定的政府采購在資金性質(zhì)、采購的內(nèi)容和采購金額方面都有很大的局限性，因此，應(yīng)當(dāng)對政府采購涵義進行重新思考，拓展政府采購管理的范圍，相應(yīng)地拓展政府采購規(guī)模。依據(jù)資金性質(zhì)，政府采購市場范圍應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)在的使用財政性資金進行的采購?fù)卣沟绞褂脟H貸款資金的采購、以及使用捐贈和資助性資金購買的領(lǐng)域，因為這些資金的使用主體是執(zhí)行政府意愿的實體，或者它最終是由財政資金進行償付的。依據(jù)采購內(nèi)容，政府采購的范圍應(yīng)當(dāng)從列入集中采購目錄范圍內(nèi)的擴展到目錄以外的政府采購。依據(jù)采購貨幣量的標(biāo)準(zhǔn)，從有一定的限額標(biāo)準(zhǔn)到一分錢的采購，也就是政府采購規(guī)模不僅是集中采購規(guī)模，還應(yīng)包括所有的分散采購規(guī)模，形成統(tǒng)一集中管理，將分散采購也形成“合力”規(guī)模效應(yīng)；依據(jù)采購的目的，政府采購規(guī)制范圍將擴大到為實現(xiàn)政府意愿而進行采購的領(lǐng)域，這將有利于加入《政府采購協(xié)議》(GPA）后履行其義務(wù)，也便于保護本國產(chǎn)業(yè)與政策目標(biāo)實現(xiàn)。

目前政府購買服務(wù)屬于財政綜合部門管理。由于它不屬于政府采購管理監(jiān)督部門監(jiān)管，在實際操作中很容易游離在政府采購規(guī)制之外，不易形成協(xié)調(diào)綜合考量。這就需要兩個部門相互協(xié)商，密切配合，在業(yè)務(wù)上各有側(cè)重，集中精力做好政府購買服務(wù)，特別是在購買服務(wù)活動中實現(xiàn)采購政策功能，促進政府采購規(guī)模擴大。由于地方政府財力有限，各地大力推行PPP項目，而此類項目并沒有完全納入政府采購規(guī)制之內(nèi)，但是PPP項目通過特許經(jīng)營與社會資本合作，項目成本最終是由納稅人資金來承擔(dān)。加入GPA后PPP項目將會受到GPA的規(guī)制，而我國又將會失去一定“以市場換市場”的機會與交換籌碼，政府采購規(guī)模在“失”與“得”兩方面都受損，所以此類項目也應(yīng)完全納入政府采購規(guī)制范圍。

（二）協(xié)調(diào)政府采購兩法覆蓋范圍沖突，發(fā)揮現(xiàn)有法律的規(guī)模效應(yīng)?！墩少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》的沖突導(dǎo)致了工程采購脫離政府采購制度規(guī)范范圍。因此，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)兩法覆蓋范圍的沖突，將工程項目納入政府采購規(guī)制，使工程采購?fù)瑫r接受《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束，充分發(fā)揮現(xiàn)有法定政府采購的規(guī)模效應(yīng)。

（三）增加技術(shù)與程序彈性，給予政府發(fā)揮政策功能的足夠空間?，F(xiàn)階段的政府采購制度強調(diào)公開招標(biāo)采購方式，同時其他采購方式在技術(shù)與程序上都有嚴(yán)格執(zhí)行與評估標(biāo)準(zhǔn)，但是缺乏實現(xiàn)政策目標(biāo)的彈性。因此，一方面，政府應(yīng)當(dāng)用競爭性談判替代公開招標(biāo)的主導(dǎo)地位，另一方面，政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的采購方式與技術(shù)程序上提高其實施政府采購政策功能的適應(yīng)性。

（四）提高專業(yè)人員實現(xiàn)政府采購目標(biāo)的能力。要通過政府購買這個載體來實現(xiàn)政府意愿與目標(biāo)，需要專業(yè)人員必備相應(yīng)的能力與之匹配的。我國政府采購專業(yè)人才極度匱乏，導(dǎo)致集中采購機構(gòu)不具有控制采購政策實現(xiàn)的專業(yè)能力，社會代理機構(gòu)在不具備實現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)的責(zé)任心，同時絕大部分采購人更無法勝任分散采購下采購政策的執(zhí)行。因此，政府應(yīng)當(dāng)注重采購專業(yè)人員的能力建設(shè)，通過健全學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育體系，提高政府采購人員的專業(yè)能力、交流能力、管理能力以及團隊能力，使其能充分落實發(fā)揮政策功能的政府采購，擴大政府采購的有效規(guī)模。

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責(zé)任編輯 郁之行

F812

A

1003-8477（2016）11-0073-08

白志遠（1968—），女，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授。

財政部中長期資助項目“政府采購政策體系構(gòu)建及相關(guān)政策研究”（2015）階段性成果。