文/孟星
荷蘭房地產(chǎn)開發(fā)商為何會(huì)放棄土地價(jià)差
文/孟星
位于西歐的荷蘭,是人口、國土面積較小的發(fā)達(dá)國家,人口1685萬(2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)),少于上海2400萬的常住人口,國土面積41543平方公里,僅相當(dāng)于不到六個(gè)上海(6400平方公里),其中約四分之一的國土面積還低于海平面。為了獲得更多可利用的土地,荷蘭以填海造田聞名于世。將地勢(shì)低洼的沼澤地變?yōu)榭衫玫耐恋匦枰獙?shí)施開鑿運(yùn)河、排水等工程,私人開發(fā)商往往無力承擔(dān)巨額的開發(fā)費(fèi)用,因此由政府進(jìn)行土地開發(fā)
便成為荷蘭的傳統(tǒng)。就目前而言,在荷蘭的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中,政府土地開發(fā)模式仍占主導(dǎo)地位,而且無論是農(nóng)民、開發(fā)商還是政府,總體上都對(duì)各自的境況感到滿意。
荷蘭的政府土地開發(fā)模式類似于我國的土地一級(jí)開發(fā)模式,政府首先從土地所有人農(nóng)民那里獲取土地,然后進(jìn)行開發(fā),再將建筑地塊賣給開發(fā)商。但與我國不同的是,荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位,也就是說,私人開發(fā)商同樣可購買農(nóng)民的土地并進(jìn)行土地開發(fā)。
當(dāng)然,今天的荷蘭政府在建設(shè)用地供應(yīng)上依然發(fā)揮著積極的作用。一是因?yàn)楹商m政府希望通過此開發(fā)模式加強(qiáng)對(duì)土地的控制,從而確保政府土地利用規(guī)劃的執(zhí)行。同時(shí),政府比較容易獲得低息貸款用于土地開發(fā)。另外,政府通過此開發(fā)模式不僅可彌補(bǔ)公共事業(yè)建設(shè)的成本,還可將從土地開發(fā)中獲取的增值收益用于填補(bǔ)其他項(xiàng)目的損失。二是大多數(shù)私人開發(fā)商也非常支持政府土地開發(fā),除了考慮土地開發(fā)的巨額費(fèi)用,政府土地開發(fā)可保證私人開發(fā)商能獲得比較高質(zhì)量的建筑地塊,更重要的是,政府可動(dòng)用征收、優(yōu)先購買權(quán)等行政權(quán)利獲得所有需要的土地,相比開發(fā)商與一家一戶的農(nóng)民談判,交易成本要小。
荷蘭政府從土地所有人農(nóng)民那里獲取農(nóng)業(yè)用地用于開發(fā),主要是通過購買的方式。長期以來,荷蘭政府以高于農(nóng)用地價(jià)的價(jià)格購買土地,一般是農(nóng)用地市場價(jià)格的兩倍。法律允許荷蘭政府動(dòng)用征地權(quán),但政府往往很少使用該權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì),荷蘭新區(qū)開發(fā)中只有大約4%的農(nóng)地采用了征收方式。一般來說,政府的強(qiáng)制購買發(fā)生在土地所有者不愿按政府的土地利用規(guī)劃開發(fā)并且也不愿將土地賣給政府的時(shí)候,只要符合任何一個(gè)條件都不能實(shí)施征收,比如:若土地所有人聲稱自己可按政府的土地利用規(guī)劃開發(fā)土地,政府將無法實(shí)施征收。當(dāng)然作為土地所有人的農(nóng)民也可聲稱自己將進(jìn)行開發(fā),但政府往往并不認(rèn)為農(nóng)民有實(shí)際的開發(fā)能力。即使征收,農(nóng)民也可獲得充足的補(bǔ)償,不僅包括土地市場價(jià)格的直接補(bǔ)償,也包括發(fā)生損失的間接補(bǔ)償?,F(xiàn)實(shí)生活中,農(nóng)民自愿將土地賣給政府,除了因?yàn)檗r(nóng)民可獲得比較滿意的售價(jià)外,政府的征地權(quán)無形中也發(fā)揮著作用,因?yàn)檗r(nóng)民知道,如果不“自愿”將地賣給政府,政府就有可能動(dòng)用土地征收權(quán)。
如前所述,荷蘭政府在土地市場上并不具有壟斷地位,開發(fā)商亦可直接向農(nóng)民買地并進(jìn)行開發(fā)建造活動(dòng),這將不可避免地導(dǎo)致個(gè)別開發(fā)商從事土地投機(jī)。投機(jī)者將從農(nóng)民那里獲得的土地不經(jīng)任何開發(fā)便高價(jià)轉(zhuǎn)手,獲取土地價(jià)差收益。但不論是政府還是大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商都將這類投機(jī)者視為“賤民”。荷蘭被稱為“商人的國度”,土地投機(jī)拖延了房地產(chǎn)開發(fā)的進(jìn)程,常常被整個(gè)社會(huì)輿論詬病和不齒,這樣一種商業(yè)倫理對(duì)投機(jī)行為威懾很大,所以荷蘭的土地投機(jī)行為并不嚴(yán)重,這也與荷蘭人信仰的宗教里宣揚(yáng)的規(guī)則與秩序有關(guān)。
二戰(zhàn)以后直至上世紀(jì)九十年代初,荷蘭政府面對(duì)的基本是一個(gè)沒有競爭的土地市場,但九十年代以后,隨著荷蘭對(duì)自有住房需求度的不斷提高,房價(jià)不斷上漲,開發(fā)商開始對(duì)獲取土地感興趣。這種情況其實(shí)起因于政府的政策,上世紀(jì)九十年代初,荷蘭政府出臺(tái)將房地產(chǎn)開發(fā)控制在主要城市周圍區(qū)域的政策,政策出臺(tái)的其中一個(gè)意圖便是制造住房用地的稀缺性,使政府可以獲取更多的土地開發(fā)利潤并用于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。但政府未料到的是,開發(fā)商也因此加入購買土地的隊(duì)伍中。開發(fā)商積極購地一定程度上影響了政府在土地市場中的地位。許多開發(fā)商購地后對(duì)土地開發(fā)并不感興趣,一種新的土地開發(fā)模式便應(yīng)運(yùn)而生,即所謂的土地交換模式。簡而言之,就是開發(fā)商將自己從農(nóng)民那里購買的土地再賣給政府,政府繼續(xù)扮演土地開發(fā)人的角色,將生地開發(fā)成熟地后再賣給開發(fā)商。
但令人疑惑的是,有些開發(fā)商甚至高價(jià)從農(nóng)民那里拿地后再低價(jià)轉(zhuǎn)手賣給政府。開發(fā)商為何放棄這一土地價(jià)差收益?其實(shí)根本原因在于建筑許可權(quán)制度。開發(fā)商購買土地并非為了自己開發(fā),而是以此作為“敲門磚”獲得政府的建筑許可,開發(fā)商開發(fā)規(guī)模的大小也取決于他們賣給政府多少土地。即使損失了土地這一塊的收益,持續(xù)上漲的房價(jià)也保證了開發(fā)商獲取房屋建造的巨額利潤。
荷蘭政府在土地開發(fā)中發(fā)揮著積極的作用,主要目的是為了彌補(bǔ)公共設(shè)施建設(shè)的成本,并不是為了“以地生財(cái)”。荷蘭政府在土地開發(fā)過程中支出的成本主要包括制定土地利用計(jì)劃并監(jiān)督執(zhí)行的費(fèi)用、購買土地的費(fèi)用、公共設(shè)施建設(shè)費(fèi)用以及貸款利息等。雖然通過土地開發(fā)獲取一定的土地收益也是政府所樂見的,但政府志不在此。荷蘭并無確切的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字說明政府到底通過土地開發(fā)獲得過多少土地收益。有學(xué)者曾通過調(diào)查研究得出2005年大約12%的地方政府收入來自于土地開發(fā)收益的結(jié)論。政府將獲得的土地收益主要用于提高公共服務(wù)的質(zhì)量,也用于彌補(bǔ)一些虧損的項(xiàng)目。只要以高于政府需要支付的所有土地開發(fā)成本的價(jià)格將土地賣給開發(fā)商,政府就會(huì)比較滿意,政府具體可獲得多少收益,取決于政府與開發(fā)商之間的“討價(jià)還價(jià)”,雙方共享整個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)過程即從拿地到土地開發(fā)再到房屋建造整個(gè)過程的利潤。
2008年以來,由于受金融危機(jī)的影響,開發(fā)商對(duì)建筑地塊的需求減少,加上土地開發(fā)的成本越來越高,政府的土地收益受到影響。根據(jù)2011年荷蘭的一份房地產(chǎn)咨詢報(bào)告數(shù)據(jù),荷蘭政府因此失去了大約30億歐元的土地收益,甚至有10%的地方政府因此破產(chǎn)了。為了加強(qiáng)政府在土地市場的地位,荷蘭政府于2008年出臺(tái)了新的規(guī)劃法,對(duì)那些購地后自己進(jìn)行開發(fā)但又不想承擔(dān)公共設(shè)施建設(shè)的開發(fā)商作出了懲罰規(guī)定。這樣即使政府不直接參與土地開發(fā),也可一定程度上達(dá)到提高公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。即使如此,大多數(shù)地方政府仍不顧土地開發(fā)成本難以回收、利潤空間不斷下降的風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行土地開發(fā),因?yàn)楹商m政府希望對(duì)土地開發(fā)實(shí)施強(qiáng)有力的控制。
從荷蘭房地產(chǎn)開發(fā)情況來看,荷蘭的政府土地開發(fā)模式仍占主導(dǎo)地位,而且在此種模式下,無論是農(nóng)民、開發(fā)商還是政府,對(duì)自己的境況總體上均感到滿意:農(nóng)民作為土地所有者可獲得農(nóng)地市價(jià)兩倍的賣地收入;開發(fā)商無需承擔(dān)土地開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)并可獲得房屋開發(fā)的利潤;地方政府可回收土地開發(fā)的成本并獲得一定的土地收益,更重要的是,政府可因此實(shí)現(xiàn)自己的土地利用目標(biāo)或是城市發(fā)展的“雄心抱負(fù)”。
當(dāng)然,如前所述,荷蘭地方政府確實(shí)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn),尤其是在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候,土地開發(fā)的成本將難以回收。此外,荷蘭政府也存在“一身兼二任”的問題,很難分辨政府在進(jìn)行土地開發(fā)時(shí)主要是為了實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃還是未來獲取更多的土地收益,這無疑會(huì)給腐敗帶來機(jī)會(huì),而且實(shí)際上,荷蘭偶爾也有與土地有關(guān)的腐敗案例。那么除了政府土地開發(fā)模式,還有什么更好的方法來支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本負(fù)擔(dān)?什么才是合適的政府角色?這是目前荷蘭許多學(xué)者正在思考的問題,也值得我們思考。
(作者單位:華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部)