基于人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險問題研究

在人口老齡化程度不斷加重的形勢下，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)無法滿足于農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展需求。面對農(nóng)村人口老齡化日益嚴重的趨勢，政府各部門應(yīng)該采取措施加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建和完善，以便人口老齡化逐步加劇的現(xiàn)狀能有所改善。

人口老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老制度；解決措施

隨著人口老齡化形勢日益嚴峻，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題逐漸成為一項不利于國家發(fā)展的大難題。一直以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式有家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式在我國農(nóng)村人口老齡化趨勢加快的背景下已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展需求，開始阻礙我國農(nóng)村地區(qū)以及整個經(jīng)濟的發(fā)展。

1 人口老齡化對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的挑戰(zhàn)

所謂的“先富后老”是指發(fā)達國家在進入經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的階段才出現(xiàn)的人口老齡化現(xiàn)象，而我國還只是一個發(fā)展中國家，工業(yè)化還沒有徹底完成，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況下就步入了老齡化，是“未富先老”。我國在現(xiàn)階段進入老齡化社會階段，這對我國養(yǎng)老保險體制來說是一個不容忽視的挑戰(zhàn)。

1.1 人口老齡化弱化了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能。我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式是以血緣、親情關(guān)系為紐帶的家庭養(yǎng)老。然而，一方面，大量的農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移促進了城鎮(zhèn)化進程的加速，雖然增強了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟支持力度，但越來越多的子女和其父母處于異地分離狀態(tài)，農(nóng)村地區(qū)留下大量老人和小孩無人看管，不再是以前傳統(tǒng)的家庭模式，客觀上導(dǎo)致了農(nóng)民的生活方式和價值觀念轉(zhuǎn)向輕血緣關(guān)系、重經(jīng)濟利益。另一方面，計劃生育的實施導(dǎo)致家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，家庭規(guī)模日趨小型化，家庭結(jié)構(gòu)以核心家庭占主流，家庭的核心化和小型化，失去了傳統(tǒng)大家庭內(nèi)部成員之間相互幫扶、共同承擔養(yǎng)老壓力的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，普遍產(chǎn)生了“四二一”這樣一種家庭結(jié)構(gòu)模式，家庭勞動力顯著減少，空巢家庭增多，家庭成員能為老人提供的養(yǎng)老資源隨之減少，家庭的小型化弱化了養(yǎng)老保障功能。

1.2 人口老齡化削弱了以土地養(yǎng)老為主的自我養(yǎng)老保障功能。土地作為農(nóng)民最基本的生活保障，與農(nóng)民的生存和發(fā)展息息相關(guān)。一方面，土地經(jīng)營收入一直是農(nóng)民收入來源最主要的組成部分，但是近年來，農(nóng)村青壯年勞動力不斷向城市遷移外流，導(dǎo)致大量土地荒廢無人耕種，土地經(jīng)營收入不斷下降，人均收入處于負增長狀態(tài)，最終導(dǎo)致農(nóng)村居民收支嚴重失衡，土地的養(yǎng)老保障功能正在不斷減弱。另一方面，自進入21世紀以來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)重心的轉(zhuǎn)移，直接導(dǎo)致了城市面積的迅速擴張，廣大農(nóng)民群眾面臨著失地的威脅，土地的養(yǎng)老功能對農(nóng)民養(yǎng)老的作用越來越不明顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)得知，2012年我國農(nóng)村居民家庭人均經(jīng)營耕地面積僅有2.34畝，家庭人均園地面積是0.10畝，還不到世界平均水平的1/3，把依靠土地的收入來作為養(yǎng)老收入的主要來源顯然很不切實際。

2 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

2.1 財政投入比例小，政策制度有缺陷。隨著國家的快速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的趨勢越來越明顯，農(nóng)村家庭小型化的傾向十分嚴重。人口老齡化、農(nóng)村年輕群體減少等問題直接影響著農(nóng)村家庭保障和土地保障，進而使其在市場經(jīng)濟大環(huán)境下抵御經(jīng)濟風(fēng)險的能力十分有限。因此，政府應(yīng)加大財政投入力度與農(nóng)村惠民政策的實施力度來平衡這類情況。然而，自20世紀90年代以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的模式比較單一，政府在農(nóng)村居民養(yǎng)老方面的財政投入也比較有限，并且農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民相比享有的養(yǎng)老保障有十分明顯的差距，諸如退休金、公費醫(yī)療、醫(yī)療保險等保障福利，而造成這種不平衡的原因除了城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的觀念不同以外，更多的是財政重心的偏離和政策的失衡。當前，我國正處于農(nóng)村社會保障發(fā)展的初期階段，要改善這種情況，提升農(nóng)村養(yǎng)老保障，離不開政府在財政及惠民政策上的大力扶持。

2.2 覆蓋面狹窄，保障水平低。就目前而言，我國農(nóng)村社會保障體系的現(xiàn)狀是機械化地將傳統(tǒng)社會保障政策落實到了農(nóng)村。其中農(nóng)村最低生活保障制度中幾項基本社會保險例如社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等的完善程度也遠遠低于城鎮(zhèn)地區(qū)。社會保障水平低，其覆蓋面狹窄，真正能受益的人十分有限。由于各種客觀或主觀因素的存在，至今我國還有很多地區(qū)的老年人處于社會保障的真空地帶，還沒有享受到國家社會保障這一制度帶來的便利。截至2010年底，總共有32 643.5萬人在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點中參與投保，其中新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點中達到領(lǐng)取待遇年齡的參保人數(shù)僅8 921.8萬人，暫且按全國勞動人口7.7億人計算，其覆蓋率低于30%。通過幾組簡單的數(shù)據(jù)很明顯的看出社保制度的覆蓋面十分有限。因此，政府對于社會保障制度的調(diào)控不僅僅是加大財政力度，還應(yīng)該擴大覆蓋面積，采取有效的措施，有計劃有步驟地逐個落實到位。

2.3 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理水平滯后。社會養(yǎng)老保險管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系運行成效的好壞究其根源是管理問題，其重點是對養(yǎng)老保險基金的管理。我國農(nóng)村大多數(shù)地方的縣級政府機構(gòu)包攬了從政策的制定，征收、管理、保險基金的發(fā)放等具體的工作，集大權(quán)于一身，無法有效監(jiān)督揮霍、挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況。此外，雖然我們提出農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險應(yīng)當本著自愿原則，但在實際執(zhí)行中卻或多或少帶有強迫色彩，有的基層單位出于各種目的，把參保率當作一種硬性任務(wù)來抓，甚至實行“養(yǎng)老保險一票否決制”，結(jié)果養(yǎng)老保險一哄而上，但是風(fēng)頭一過或是領(lǐng)導(dǎo)換屆，養(yǎng)老保險就半途而廢，極大地挫傷了農(nóng)村居民的積極性。同時，就目前我國對于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理，無論是在管理機構(gòu)還是管理模式或者是專業(yè)性的人才方面都存在不足，這些都直接或間接的影響著養(yǎng)老基金正常高效的運作。

2.4 立法體系不健全。各地農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點和探索大都以民政部頒布的 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行)為依據(jù)，再根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況因地制宜，制定出比較正式的地方性的法規(guī)和政策進行實施。2008年， 《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中首次提出，要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。歷經(jīng)二十幾年的逐步完善，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已初具規(guī)模，但是還遠遠不夠。據(jù)調(diào)查，由于缺乏關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的專項法規(guī)，各地方政府在制定關(guān)于本地區(qū)養(yǎng)老保險辦法條例時無法找到符合當?shù)孛袂榈牧⒎ㄒ罁?jù)，僅僅通過靠政策來推動農(nóng)村養(yǎng)老保險，嚴重挫傷了農(nóng)村居民參保的積極性，這無疑成為了新型農(nóng)保推廣實施過程中的一塊巨大絆腳石，進一步加大了地方立法對農(nóng)村養(yǎng)老體系的規(guī)范難度。

3 構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度政策的建議

3.1 資金來源是構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵問題。面對農(nóng)村居民人口老齡化問題，政府部門理應(yīng)廣開渠道，集思廣益，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中充分發(fā)揮主觀能動性，主動承擔財政兜底責任。首先，政府部門應(yīng)加大宏觀調(diào)控力度，積極促進分配制度的改革，注重公平與效率兼并，征收農(nóng)產(chǎn)品過程中通過合法的競價手段，將一部分收入以養(yǎng)老保險基金的形式存入其對應(yīng)賬戶。同時，多方面拓寬養(yǎng)老保險資金來源渠道作為輔助，以當?shù)乩淆g化現(xiàn)狀為依據(jù)，采取合理的處理方式，與當?shù)劂y行合作，建立個人農(nóng)村養(yǎng)老保險賬戶，將個人所繳納的費用計入其名下。積極鼓勵民間資本及社會其他各界資本探索養(yǎng)老保險基金領(lǐng)域，完善相關(guān)保險資金管理制度，重視慈善機構(gòu)對農(nóng)村社會保障救助的支持，切實落實農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。

3.2 擴寬社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍。在我國當前國情下，二元養(yǎng)老保險模式是無法完全消除的，因此，可以根據(jù)多層次的需求，為農(nóng)村居民建立一套金字塔式的針對不同層次的相對科學(xué)完善的養(yǎng)老保險體系。首先，鼓勵在城市具有穩(wěn)定工作和經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)民工、農(nóng)村富裕居民、城中村居民、失地農(nóng)村居民等群體積極參與居民社會養(yǎng)老保險制度；其次，推動以農(nóng)村為長期居住地或者把務(wù)農(nóng)收入作為主要經(jīng)濟來源的的人群加入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，與此同時，還應(yīng)當將農(nóng)村貧困人口，例如五保戶、勞動力缺乏等家庭納入到參保范圍內(nèi)。

3.3 提高農(nóng)村養(yǎng)老保險制度體系的管理水平。在建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度過程中，首先必須統(tǒng)一標準，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)操作流程，這些是農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)框架構(gòu)建的最基本因素，其次才是在這個基礎(chǔ)上提升社會保險服務(wù)具體化、多樣化的能力。不僅要為農(nóng)村居民參與社會養(yǎng)老保險提供方便，還要充分考慮到未來更高一級標準的城鎮(zhèn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度融合的統(tǒng)一，管理運營機構(gòu)的統(tǒng)一，養(yǎng)老金繳納、支付政策的統(tǒng)一；將目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次逐步提高，逐步由縣級提高到省級統(tǒng)籌層次，在政策不斷優(yōu)化、體制不斷完善的條件下最終實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。

3.4 促使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展走向法制化軌道。農(nóng)村社會保險立法應(yīng)堅持立法標準與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，同時也要對政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障中應(yīng)該承擔的責任和發(fā)揮的作用加以具體規(guī)定，使我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有法可依，有據(jù)可循，通過制度化和法制化措施實現(xiàn)社會保險基金的安全有效運行。首先，應(yīng)從法律層面明確我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度未來的發(fā)展方向及規(guī)劃里的具體措施，其中包括養(yǎng)老保險的法律地位、針對對象、制度管理以及基金繳納；其次，要明確養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的職責范圍，制定養(yǎng)老保險基金的運營與投資方法、適合城鄉(xiāng)居民收入水平的養(yǎng)老金繳費標準等內(nèi)容，用法律手段保證農(nóng)村養(yǎng)老保險走向法制化進程。

[1]穆懷中，陳曦.人口老齡化背景下農(nóng)村家庭子女養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變路徑及過程研究 [J].人口與發(fā)展，2015(01)：2～11.

[2]謝和均，楊紹輝.人口老齡化視角下的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險可持續(xù)性分析—基于云南省的實證研究 [J].學(xué)術(shù)探索，2014(03)：106～110.

[3]高春玲，王叢芳.人口老齡化與湖北省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險適度給付水平研究 [J].海南金融，2013(04)：61～65.

[4]田雪原.人口老齡化與養(yǎng)老保險體制創(chuàng)新 [J].人口學(xué)刊，2014(01)：5～15.

[5]錢振偉，卜一，張艷.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的仿真評估：基于人口老齡化視 [J].經(jīng)濟學(xué)家，2012(08)：58～65.

410128 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 劉艷波

410128 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院公共管理系 吳松江

教育部人文社會科學(xué)研究項目：農(nóng)村社會矛盾激化防控研究 (14YJC840043)