珠三角世界級(jí)城市群構(gòu)建的法治保障研究

黃曉慧

摘 要：建設(shè)世界級(jí)城市群，良好的生態(tài)環(huán)境必不可少。環(huán)珠江口的生態(tài)環(huán)境將是建設(shè)世界級(jí)城市群最關(guān)鍵的要素，珠三角要建設(shè)環(huán)珠江口的優(yōu)質(zhì)生活圈，不能重走犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老路，應(yīng)當(dāng)以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為突破口，用法治化的綠色治理提升城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，順利建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型智慧城市。

關(guān)鍵詞：低碳城市；綠色治理；法制建設(shè)

Abstract：Good ecological environment is an essential part for constructing a world-class city group. Ecological environment around the Pearl River estuary will be the most important element for constructing a world-class city group. In order to construct a high-quality life circle around the Pearl River estuary， the Pearl River Delta shouldnt follow the old routine which is to develop economy by sacrificing the environment. It should develop low-carbon economy， improve city quality with law-based green governance， realize the transformation of economic growth mode and successfully establish a resource-saving and environmental friendly smart city.

Key words：low-carbon city ； green governance ； legal system building

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-12-37（6）

國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確提出，“建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群”①，“支持共建大珠三角優(yōu)質(zhì)生活圈，加快前海、南沙、橫琴等粵港澳合作平臺(tái)建設(shè)。支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺(tái)建設(shè)。”②。珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)改革開放的先行地區(qū)和重要的經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域，而香港、澳門的國(guó)際化程度已經(jīng)非常高，三地?cái)y手打造亞太地區(qū)最具活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群的條件成熟。但是，粵港澳大灣區(qū)要與東京灣、舊金山灣等世界級(jí)城市群相媲美，良好的生態(tài)環(huán)境必不可少。環(huán)珠江口的生態(tài)環(huán)境將是建設(shè)世界級(jí)城市群最關(guān)鍵的要素。國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)表明，法治下的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展才是可持續(xù)的。以綠色治理提升城市品質(zhì)、建設(shè)跨區(qū)域優(yōu)質(zhì)生活圈本身就是一個(gè)“良法善治”的過程。

1 借鑒與啟示——低碳城市群的建設(shè)需要法制支撐

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重已經(jīng)成為全人類共同面臨的問題。目前，高速發(fā)展所帶來的能源和環(huán)境問題已危及人類自身生存基礎(chǔ)，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。然而，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)變革傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這種轉(zhuǎn)型是痛苦的，因?yàn)閮?yōu)投入和高產(chǎn)出不可能一蹴而就。鑒于法律具有促進(jìn)、引導(dǎo)、規(guī)范和強(qiáng)制的功能，轉(zhuǎn)型之初，建立完善法律制度尤顯必要。這種強(qiáng)制性法律力量的推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多角度、多側(cè)面、多層次、多部門的規(guī)劃及制度建設(shè)方面。

1.1 國(guó)外低碳經(jīng)濟(jì)法律制度概覽

溫室效應(yīng)的產(chǎn)生與人類無節(jié)制地征服自然的活動(dòng)密切相關(guān)，而低碳經(jīng)濟(jì)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球氣候變化而提出的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。它強(qiáng)調(diào)控制大氣中的二氧化碳排放量，力求以較少的溫室氣體排放獲得較大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。低碳經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是通過人類活動(dòng)的低投入、低耗能、低污染、低排放、優(yōu)投入、高產(chǎn)出，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碳排放量、生態(tài)環(huán)境代價(jià)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本降至最低，從而提升地球生態(tài)自我調(diào)節(jié)能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)成“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為低碳經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者，其制定的公共政策與法律，在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了支撐與促進(jìn)作用，值得借鑒。

英國(guó)是低碳經(jīng)濟(jì)首倡者，2003年，英國(guó)政府發(fā)布《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》白皮書。2004年，出臺(tái)《倫敦市空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》。2008年頒布實(shí)施英國(guó)《氣候變化法案》，成為世界上第一個(gè)為減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化而建立具有法律約束性長(zhǎng)期框架的國(guó)家。該法為今后50年英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)定了具體計(jì)劃和目標(biāo)。并成立能源和氣候變化部，全面負(fù)責(zé)整個(gè)政府的環(huán)境變化工作。2009年4月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了2009財(cái)政年度預(yù)算報(bào)告，確定從2009財(cái)政年度起設(shè)定“碳預(yù)算”，并根據(jù)“碳預(yù)算”排放目標(biāo)安排相關(guān)財(cái)政預(yù)算，支持應(yīng)對(duì)氣候變化活動(dòng)，成為全球第一個(gè)在政府預(yù)算框架內(nèi)特別設(shè)立碳排放管理規(guī)劃的國(guó)家。英國(guó)政府主要采取兩種實(shí)質(zhì)性的政策手段推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)：一是在其“氣候變化計(jì)劃”中設(shè)置氣候變化稅：二是設(shè)置可再生能源配額，規(guī)定針對(duì)所有注冊(cè)的電力供應(yīng)商，其生產(chǎn)的電力中有一定比例須來自于可再生能源，配額逐年遞增。這兩項(xiàng)政策的實(shí)施已有成效，為英國(guó)的可再生能源帶來了長(zhǎng)足的發(fā)展。[1]

美國(guó)現(xiàn)行有關(guān)低碳發(fā)展的法規(guī)主要體現(xiàn)在《國(guó)家環(huán)境政策法》（1969年）、《國(guó)家能源政策法》（2005年）、《低碳經(jīng)濟(jì)法案》（2007年）、《能源獨(dú)立和安全法案》（2007年）。盡管2009年眾議院通過的《美國(guó)清潔能源安全法案》因參議院的否決而不了了之，但2009年2月由奧巴馬總統(tǒng)簽署《2009年美國(guó)復(fù)興與再投資法案》，強(qiáng)調(diào)開發(fā)新能源、提高能源技術(shù)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，宣布從2012年起將對(duì)美國(guó)的排污、排放收費(fèi)，同時(shí)大力開發(fā)包括風(fēng)能、太陽能在內(nèi)的可再生資源，并投入巨資進(jìn)行新能源技術(shù)研發(fā)。法案為此還設(shè)計(jì)了新能源的市場(chǎng)融資方式，允許各州和地方政府發(fā)行40億美元的清潔能源債券。從整體上來講，美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策立法表現(xiàn)出穩(wěn)定性、連續(xù)性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。能源法案的制定充分考慮了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和市場(chǎng)調(diào)控的作用，并在內(nèi)容上非常嚴(yán)謹(jǐn)、詳細(xì)，使得政策工具在實(shí)施上具有很強(qiáng)的操作性和應(yīng)用性。例如，單就補(bǔ)貼一項(xiàng)，就分為直接補(bǔ)貼、稅收補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼、特殊優(yōu)惠和貸款擔(dān)保等多種形式。[2] 此外，美國(guó)的法律法規(guī)及判例法制定的能源消耗和污染物標(biāo)準(zhǔn)非常詳盡嚴(yán)格，違法成本高昂。

日本是《京都議定書》的發(fā)起和倡導(dǎo)國(guó)，2007年5月，日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省決定在未來5年投入2090億日元用于發(fā)展清潔汽車技術(shù)，以降低燃料消耗和溫室氣體的排放量。2008年6月，日本政府提出新的防止全球氣候變暖的戰(zhàn)略對(duì)策——“福田藍(lán)圖”。同年7月26日，日本內(nèi)閣會(huì)議通過“實(shí)現(xiàn)低碳社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃”。日本的低碳經(jīng)濟(jì)立法相當(dāng)完善，制定了不同層次的法律，主要有《環(huán)境基本法》、《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》、《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》和《促進(jìn)資源有效利用法》、《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進(jìn)容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《綠色采購(gòu)法》等。[3]

法國(guó)于2000年1月實(shí)施“預(yù)防氣候變化全國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”，同年12月，出臺(tái)“全國(guó)改善能源消耗效率行動(dòng)”方案，并據(jù)此通過節(jié)能規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同地理位置的光照、溫度和濕度等自然條件，評(píng)估不同建筑材料的能源利用效能。2008年4月30日，法國(guó)政府公布一系列新的環(huán)保法律，涉及建筑業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)和能源等多個(gè)方面，規(guī)定詳實(shí)具體，對(duì)于建筑業(yè)，提出了對(duì)舊房進(jìn)行大規(guī)模改造，爭(zhēng)取2020年將能耗降低至少38%的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于交通業(yè)，2020年前計(jì)劃新建2000公里的連接各主要省會(huì)城市的高速鐵路，屆時(shí)將交通工具的二氧化碳排放量減少20%；對(duì)于農(nóng)業(yè)，至2013年計(jì)劃將生態(tài)農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)中所占的比重從目前的2%提高到6%，2020年?duì)幦∵_(dá)到20%；對(duì)于產(chǎn)品安全，要求30種可能存在不安全因素的農(nóng)藥產(chǎn)品在一年期內(nèi)退出市場(chǎng)。此外，法國(guó)大約有數(shù)萬家企業(yè)從事垃圾循環(huán)回收事業(yè)，對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)良多。

在歐洲國(guó)家中，德國(guó)是促進(jìn)低碳發(fā)展法律框架最完善的國(guó)家之一。德國(guó)政府先后出臺(tái)了五期能源研究計(jì)劃，投入巨額資金支持氣候保護(hù)“高技術(shù)戰(zhàn)略”。1996年制定新的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處理法》，2002年出臺(tái)《節(jié)省能源法案》，把減少化石能源和廢棄物處理提高到低碳發(fā)展的戰(zhàn)略高度，并建立了系統(tǒng)配套的法律體系。[4]2004年出臺(tái)《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》，專門制定了“燃料戰(zhàn)略——替代燃料和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方式”，旨在減少化石能源消耗，達(dá)成節(jié)能減排。同年，頒布實(shí)施《可再生能源法》。2009年6月，德國(guó)環(huán)境部公布發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略文件，將促進(jìn)低碳技術(shù)的發(fā)展視為德國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和未來德國(guó)經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵。

1.2 美國(guó)“預(yù)防為主”的環(huán)評(píng)法制

所謂以“預(yù)防為主”，即強(qiáng)調(diào)人類在從事各種開發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之前應(yīng)考慮其行為對(duì)環(huán)境的影響，并采取預(yù)防措施，盡可能把污染和破壞程度降至最低，以達(dá)成經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是體現(xiàn)以“預(yù)防為主”原則的重要制度平臺(tái)，為美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》首創(chuàng)，“被視為是預(yù)見性環(huán)境政策的支柱，它對(duì)轉(zhuǎn)變環(huán)境管理思想起關(guān)鍵性作用，是實(shí)施預(yù)防為主方針的基石?！盵5]該項(xiàng)制度現(xiàn)已為世界各文明法治國(guó)家仿效、成為全球環(huán)境法律核心的制度。

在美國(guó)，環(huán)境影響評(píng)估制度有效地阻止了任何非低碳環(huán)保項(xiàng)目的開工建設(shè)。以夏威夷洲為例，這個(gè)以旅游業(yè)為州經(jīng)濟(jì)支柱的群島作為世界上旅游工業(yè)最發(fā)達(dá)的地方之一，其環(huán)境質(zhì)量亦堪稱一流。藍(lán)天碧海、白云白沙、火山明月、椰樹彩虹、雨林繁花、四季如春。即使是在游人如織的淺海沙灘，亦見魚兒悠游，鳥兒信步。形成“預(yù)防為主”的環(huán)境保護(hù)法律體系，是其生態(tài)文明建設(shè)取得成功的關(guān)鍵所在。夏威夷的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度完善而且嚴(yán)格，在經(jīng)濟(jì)效率與環(huán)境保護(hù)之間，后者總是首選。以下三個(gè)案例很有代表性：一是夏威夷洲際H-3號(hào)高速公路項(xiàng)目。1967年洲交通部計(jì)劃建設(shè)H-3高速公路；1970年1月美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)施，該項(xiàng)目必須準(zhǔn)備環(huán)評(píng)報(bào)告；1974年最終環(huán)評(píng)報(bào)告完成；1976至1977年，原定路線因經(jīng)過地區(qū)被定為國(guó)家歷史遺址而被法院發(fā)布禁止令；1977至1978年，規(guī)劃新的線路并重新準(zhǔn)備環(huán)評(píng)報(bào)告；1980年法院發(fā)出禁止令，因?yàn)樾戮€路影響到一個(gè)國(guó)家野生公園與一個(gè)高爾夫球場(chǎng)。1982至1983年，按法院要求準(zhǔn)備補(bǔ)充環(huán)評(píng)報(bào)告；1984至1985年，法院再次發(fā)出禁止令；1986至1987年，眾議院以軍事理由授于H-3公路豁免權(quán)，豁免所有的現(xiàn)在和未來的聯(lián)邦法律；1997年，H-3公路終于完成，12月開通。二是夏威夷歐胡島海龜灣度假勝地?cái)U(kuò)展項(xiàng)目。該項(xiàng)目在上世紀(jì)八十年代中期即已完成環(huán)評(píng)報(bào)告。由于所有權(quán)易主和資金困難，計(jì)劃沒有啟動(dòng)。直到2005年，橡樹資本管理公司籌集到資金，宣布開工。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的兩個(gè)環(huán)保組織（保衛(wèi)歐胡島聯(lián)盟和保衛(wèi)北部海岸故鄉(xiāng)）提起訴訟，要求準(zhǔn)備補(bǔ)充環(huán)評(píng)報(bào)告。期間所有權(quán)再次易主。2010年4月，夏威夷洲最高法院判決補(bǔ)充環(huán)評(píng)報(bào)告必須提交，并于六月否決了新所有權(quán)人貸方財(cái)團(tuán)的上訴。三是火奴魯魯市高容量交通走廊項(xiàng)目，該輕軌項(xiàng)目計(jì)劃始于上世紀(jì)60年代，1966年由當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)提出建議，1968年開始規(guī)劃研究，但因爭(zhēng)議太大，資金問題無法解決，項(xiàng)目一直未啟動(dòng)。1984年重新啟動(dòng)規(guī)劃，又因1992年市議會(huì)投票反對(duì)增加稅收籌集項(xiàng)目資金再度擱置。2005夏威夷州議會(huì)通過了一項(xiàng)法案，允許一般消費(fèi)稅從4%調(diào)至4.5%，為交通運(yùn)輸項(xiàng)目提供資金，項(xiàng)目規(guī)劃再次啟動(dòng)，并準(zhǔn)備好四個(gè)替代選擇方案（不建選擇、運(yùn)輸系統(tǒng)、管制車道、固定導(dǎo)軌）和最終環(huán)評(píng)報(bào)告。2008年選民以53%的贊成票決定了項(xiàng)目的命運(yùn)。2011年2月1日夏威夷土著法律公司以鐵路沿線的土著歷史遺跡考古調(diào)查為由提起的訴訟，申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目的禁止令，經(jīng)過大半年的審理程序，訴求被法院駁回。2011年12月22日，這個(gè)經(jīng)過幾十年辯論和規(guī)劃的項(xiàng)目終于破土動(dòng)工。這三個(gè)案例向我們展示了什么是從源頭控制和預(yù)防為主的法律制度體系，也證明了公眾參與、公益訴訟是環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制能夠發(fā)揮其真正效用的關(guān)鍵。而且，更為重要的是，這種看似低效的行為，保證了夏威夷旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也帶動(dòng)了相關(guān)“清潔”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如海洋科學(xué)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、熱帶農(nóng)業(yè)、金融服務(wù)、商業(yè)中心等。優(yōu)良的環(huán)境，鮮明的特色，充足的客源，完善的服務(wù)，良性的循環(huán)，達(dá)成了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境保護(hù)的三贏局面。

美國(guó)聯(lián)邦政府在立法層面上，對(duì)夏威夷群島的環(huán)境保護(hù)力度也很大。2000年12月，克林頓總統(tǒng)簽署法令，禁止在夏威夷群島西北部海域捕撈龍蝦，采集珊瑚。2006年6月，布什引用1906年的《古跡法》，宣布在夏威夷群島西北部海域建立一個(gè)世界上最大的海洋自然保護(hù)區(qū)（長(zhǎng)約3100公里，寬約260公里，面積約為英國(guó)本土面積的1.5倍），打造夏威夷環(huán)?！皣?guó)家紀(jì)念碑”，以保護(hù)該地區(qū)的海洋生態(tài)系統(tǒng)，拯救那些瀕臨滅絕的紅嘴鷗、海龜以及僧海豹等。該法案終結(jié)了夏威夷土著居民的較為原始的漁業(yè)捕撈，但有相應(yīng)的補(bǔ)償措施。

1.3 國(guó)外低碳環(huán)保法制的啟示

綜上所述，發(fā)達(dá)國(guó)家在低碳經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)方面的法制建設(shè)特點(diǎn)如下：一是環(huán)保目標(biāo)明確，管理體制完善，法律法規(guī)及公共政策配套體系完善；二是方式靈活，采用稅收調(diào)節(jié)、排污交易等多種手段引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。三是公眾參與程度高，通過公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)非政府環(huán)保組織活動(dòng)、環(huán)保公益訴訟等方式，真正將環(huán)保落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活的每一處；四是破除國(guó)別界限，開放交流，通過國(guó)際合作促進(jìn)環(huán)保。歐盟于2006年3月發(fā)布《歐洲能源戰(zhàn)略綠皮書》，體現(xiàn)了環(huán)保的國(guó)際合作趨勢(shì)；五是投資力度大，重視技術(shù)研發(fā)，在環(huán)境科技方面提出了法定的資助計(jì)劃和方式，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

總而言之，在全球?yàn)楦纳茪夂蚨献鞯拇蟊尘跋?，各?guó)都在積極探索低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，盡管這些國(guó)家采取的手段各異，但有一點(diǎn)是共同的，即必須通過法律確立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。走低碳發(fā)展道路，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，法制是強(qiáng)有力的支撐系統(tǒng)。

2 立法與完善——國(guó)家與地方立法及公共政策的制定

2.1 我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的立法現(xiàn)狀

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》的規(guī)定，我國(guó)在編制完成《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略》的基礎(chǔ)上，2007年頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。2007年6月，科技部等13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》以落實(shí)國(guó)家方案。2008年10月29日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書。在有關(guān)環(huán)境保護(hù)及低碳經(jīng)濟(jì)的開發(fā)利用領(lǐng)域，我國(guó)已經(jīng)制定相當(dāng)多的法律法規(guī)，主要包括《水土保持法》（1991年）、《電力法》（1995年）、《煤炭法》（1996年）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1996年）、《礦產(chǎn)資源法》（1996年修訂）、《節(jié)約能源法》（1998年）、《大氣污染防治法》（2000年修訂）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2003年）、《可再生能源法》（2005年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年）、《水污染防治法》（2008年修訂）、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（2013年修訂）、《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂，2015年1月1日實(shí)施）等法律。國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策性文件有《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》、《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于加快發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的若干意見》以及《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等。近年來，國(guó)務(wù)院還先后制定了一系列促進(jìn)節(jié)能減排的戰(zhàn)略性綱領(lǐng)文件，包括《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》等。目前，環(huán)保部已經(jīng)編制完成《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路》，提出2020年的階段性目標(biāo)，即主要污染物排放總量顯著減少，空氣和水環(huán)境質(zhì)量總體改善，土壤環(huán)境惡化趨勢(shì)得到遏制，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng)，輻射環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持良好，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，生態(tài)文明制度體系系統(tǒng)完整，生態(tài)文明水平與全面小康社會(huì)相適應(yīng)。另外，根據(jù)《基本思路》，在“十三五”期間將實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》三大行動(dòng)計(jì)劃，分區(qū)域持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。

2.2 廣東低碳環(huán)保立法及公共政策的制定

我國(guó)地域遼闊，自然環(huán)境差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此，推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)法規(guī)及公共政策應(yīng)有側(cè)重點(diǎn)的不同。珠三角城市群建設(shè)涉及香港、澳門兩個(gè)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)，不同政體和法域使得粵港澳大灣區(qū)的合作建設(shè)更顯法律關(guān)系復(fù)雜。因此，廣東地方立法機(jī)構(gòu)亟須通過總結(jié)“先行先試”經(jīng)驗(yàn)，因地置宜地制定地方法規(guī)細(xì)則，并將國(guó)務(wù)院頒布的低碳減排公共政策法制化，逐步形成健全有效的低碳環(huán)保法制體系。

資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的城市群建設(shè)需要綜合配套改革。改革建設(shè)的目標(biāo)定位是：引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型工業(yè)化、具有國(guó)際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型城市化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必需通過立法完成一系列的制度變遷和制度創(chuàng)新。2012年12月初，習(xí)近平總書記在視察廣東過程中提出，“廣東要先行先試不負(fù)重托，當(dāng)好改革探路者”，[6]至今為止，廣東依托“先行先試”已推出“兩型”社會(huì)建設(shè)配套改革措施，主要包括下列方面：一是資源節(jié)約體制。已制定《廣東省節(jié)約能源條例》（2010年修訂）、《廣東省民用建筑節(jié)能條例》（2011年）、《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法>辦法》（擬2013年三審）。二是環(huán)境保護(hù)體制。已制定《廣東省采石取土管理規(guī)定》（2008年修訂）、《廣東省東江西江北江韓江水資源管理?xiàng)l例》（2008年）、《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境>辦法》、《廣東省沿海砂石出口作業(yè)點(diǎn)和港澳籍小型船舶進(jìn)出砂石出口作業(yè)點(diǎn)作業(yè)的行政許可規(guī)定》（2009年修訂）、《廣東省森林公園管理?xiàng)l例》（2010年）、《廣東省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》（2010年修訂）、《廣東省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（2011年修訂）、《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》（2012年修訂）及《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》（2014年修訂）、《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（2015年修訂）。三是基礎(chǔ)設(shè)施共享共建建設(shè)。已制定《廣東省公路條例》（2008年修訂）、《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（2011年）、《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2012年）、《廣東省防震減災(zāi)條例》（2012年修訂）、《廣東省水文條例》（2012年）、《廣東省道路運(yùn)輸條例》（2014年5月1日起施行）。四是土地管理體制創(chuàng)新。已制定《廣東省土地利用總體規(guī)劃條例》（2008年）、《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》（2008年修改）。五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制改革。已制定《廣東省民營(yíng)科技企業(yè)管理?xiàng)l例》（2008年修訂）。六是自主創(chuàng)新體系建設(shè)。已制定《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》（2016年修訂）。七是對(duì)外開放體制創(chuàng)新。已制定《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》（2011年），《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）補(bǔ)充協(xié)議九（2012年），承諾同意廣東省審批香港服務(wù)提供者在廣東承擔(dān)委托環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。③八是財(cái)稅體制改革。已制定《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)條例》（2008年）、《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法>辦法》（2009年）、《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2011年）。九是行政管理體制改革。已制定《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2009年修訂）、《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》（2013年）。十是地方立法的完善。頒發(fā)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面清理地方性法規(guī)和進(jìn)一步完善地方性法規(guī)案審議程序的決定》（2014年）。

綜上所述，廣東地方節(jié)能減排及其配套立法已初步形成體系。目前的重點(diǎn)工作是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)估法制，完善公眾參與機(jī)制和信息披露機(jī)制，杜絕“先上車，后補(bǔ)票”的項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，從提高能源使用效率、促進(jìn)節(jié)能減排、推廣新能源的使用角度出發(fā)，逐步建立起低碳財(cái)政稅收優(yōu)惠政策體系，編制省級(jí)《低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要》，推動(dòng)珠三角城市群低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，通過地方人大立法，形成地方性低碳法規(guī)。全面規(guī)范本省低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)綜合戰(zhàn)略規(guī)劃及實(shí)施步驟和手段，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的合理布局和升級(jí)、促進(jìn)科技創(chuàng)新與國(guó)際合作。同時(shí)，根據(jù)珠三角各地市現(xiàn)有的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，盡快著手制定切實(shí)可行的、操作性強(qiáng)的短期、中期、長(zhǎng)期強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將節(jié)能減排的任務(wù)通過指標(biāo)量化并分解到各個(gè)地市縣。

科學(xué)的立法可以從兩個(gè)方面抵消經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型帶來的階段性負(fù)面影響：一是從可持續(xù)發(fā)展的角度，審慎安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的合理步驟及詳實(shí)周密的銜接方案；二是通過稅費(fèi)調(diào)整、排污交易等方式建立“高碳產(chǎn)業(yè)擠出機(jī)制”，將收取的可控收入全部用于新型低碳產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“擠出”和“推進(jìn)”之間的良性替代。現(xiàn)階段，地方立法可以根據(jù)省情通過建立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃制度、建立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)基本管理制度、完善公眾參與與信息公開制度、完善發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)制度和建立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)責(zé)任制，從制度上根本解決問題。地方立法可先易后難，如先制定各種體現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)理念和原則的地方性單項(xiàng)法規(guī)或條例，如制定各地的《生活垃圾分類處理辦法》和《建筑垃圾管理辦法》等。設(shè)定成熟的行業(yè)規(guī)范，諸如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、合同規(guī)范、招投標(biāo)程序、節(jié)能減排效益的測(cè)試和驗(yàn)證的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)一步規(guī)范能源服務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

2.3 完善立法以扭轉(zhuǎn)財(cái)政投入偏好

按照《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》的規(guī)劃范圍，以廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體，輻射泛珠江三角洲區(qū)域，并將與港澳緊密合作的相關(guān)內(nèi)容納入規(guī)劃。④盡管珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率較高，但在上述九個(gè)市之間，仍然有農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)是宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，城鄉(xiāng)一體化的連接點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)。尤其是惠州和肇慶市，生態(tài)旅游資源豐富，在向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，生態(tài)補(bǔ)償措施是否到位關(guān)乎兩城市旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但因一些城市的立法權(quán)限有限，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)所需要的政策制度創(chuàng)新必須在“省管縣”的行政權(quán)限改革中進(jìn)行。珠三角城市群低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須有省級(jí)財(cái)政稅收金融的支持。充足的財(cái)政支持、合理的稅收負(fù)擔(dān)、多樣靈活的融資渠道，是珠三角地區(qū)整體實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的充分必要條件。在財(cái)政省管縣改革過程中，制定優(yōu)先發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)配套政策及制度，提高城市公共產(chǎn)品供給是解決問題的關(guān)鍵。2012年5月，廣東省政府出臺(tái)《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，走出了區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)性和關(guān)鍵性的一步。該辦法明確規(guī)定，從2012年起，省財(cái)政每年安排生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣（市）給予補(bǔ)償和激勵(lì)，主要用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、保障改善民生、維持基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金分為基礎(chǔ)性補(bǔ)償和激勵(lì)性補(bǔ)償兩部分（各占50%）。并規(guī)定了詳細(xì)具體的計(jì)算方式，具有可操作性。遵循該辦法中的財(cái)政轉(zhuǎn)移思路，在財(cái)政方面，可以從財(cái)政支出和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)方面加大對(duì)珠三角城市群發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的支助。

行政補(bǔ)貼作為一種轉(zhuǎn)移性支出，可以發(fā)揮財(cái)政的分配機(jī)制，配合價(jià)格的杠桿作用，通過引導(dǎo)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為起到合理配置資源作用。生產(chǎn)階段的補(bǔ)貼可以吸引更多的企業(yè)投資于低碳產(chǎn)業(yè)，而消費(fèi)階段的補(bǔ)貼可以合理引導(dǎo)消費(fèi)者加大對(duì)低碳產(chǎn)品的消費(fèi)，進(jìn)而消費(fèi)的增長(zhǎng)又反過來拉動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，現(xiàn)行財(cái)政體制的投入偏好仍趨向大城市，中小城市公共品供給嚴(yán)重不足。而且，大部分財(cái)政支出投向了一些本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，需要財(cái)政資金扶持的環(huán)保公共領(lǐng)域卻得不到充足的資金保障。因此，在政府層面上需要通過立法，加大對(duì)節(jié)能減排項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的財(cái)政支持力度，確保低碳先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)、消化吸收和自主研發(fā)。具有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府要切實(shí)制定相關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支持的規(guī)章性制度，以立法來保障低碳經(jīng)濟(jì)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“良法善治”才是優(yōu)質(zhì)城市群生活圈建設(shè)的根本保障。在以低碳經(jīng)濟(jì)為突破口，推進(jìn)珠三角世界級(jí)城市群建設(shè)的綠色轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級(jí)人大的主動(dòng)作用，將低碳發(fā)展盡快上升到政策法規(guī)的層面，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和規(guī)范性，以便更加嚴(yán)格地落實(shí)執(zhí)行。

注釋 ：

①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第八篇第三十三章第一節(jié)。

②《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十二篇第五十四章第二節(jié)。

③2012年6月29日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議九》，其附件《內(nèi)地向香港開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正九》中開放的環(huán)境服務(wù)部門與《<安排>補(bǔ)充協(xié)議四之附件<內(nèi)地向香港開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正四>》，仍然不包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源檢查，但具體承諾：同意廣東省審批香港服務(wù)提供者在廣東承擔(dān)委托環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。該項(xiàng)承諾非常關(guān)鍵，有助于粵港合作解決珠江三角洲空氣污染和水污染對(duì)環(huán)珠口大灣區(qū)的影響。

④《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》前言。

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責(zé)任編輯：蔣亞林