政府法律顧問工作績效評價體系建構

摘 要：黨的十八屆三中全會以來，政府法律顧問制度一直是法治政府建設中的關鍵詞。當前，在建立與完善政府法律顧問制度的過程中，政府需要面對政府法律顧問工作績效評價的制度缺位、模式缺陷、體系缺失等諸多現(xiàn)實困境。為此，本文在探索江蘇省宿遷市完善政府法律顧問制度實踐經(jīng)驗的基礎上，提出應從組織體系、技術體系及內(nèi)容體系等三個維度科學構建政府法律顧問工作績效評價體系。

關 鍵 詞：政府法律顧問；工作績效；評價體系

中圖分類號：D926.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0027-07

收稿日期：2016-06-23

作者簡介：賈鋒（1975—），男，江蘇沭陽人，江蘇省宿遷市地方海事局局長，宿遷市人民政府法律顧問，高級物流師，法學博士。

普遍建立政府法律顧問制度，是落實全面依法治國的重要舉措。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》要求“普遍建立政府法律顧問制度”。2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，又一次對建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍提出明確要求。李克強總理在2016年《政府工作報告》中也明確提出要“積極推行政府法律顧問制度”。[1]2016年3月22日，中央全面深化改革領導小組第22次會議審議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，提出“從實際出發(fā)，在黨政機關、人民團體、國有企事業(yè)單位分類推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度”。2016年6月，中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》[（中辦發(fā)【2016】30號）（以下簡稱《意見》）]，這是繼中央出臺《關于深化律師制度改革的意見》后的又一重大改革性文件?！兑庖姟返恼匠雠_，為中央與地方各級政府有效規(guī)范政府法律顧問管理提供了制度性的保障。然而，應當看到，目前在建立與完善法律顧問制度的過程中，各級地方政府均面臨著如何對法律顧問工作進行科學評價的問題。

一、政府法律顧問工作績效評價之困境分析

（一）制度缺位——政府法律顧問工作績效評價的現(xiàn)實之痛

根據(jù)中華全國律師協(xié)會相關數(shù)據(jù)顯示，截止2015年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師27.29萬人。其中，專職律師24.59萬人，兼職律師1.12萬人，公職律師6800多人，公司律師2300余人，法律援助律師近6000人?！兑庖姟诽岢觯骸?017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。”然而，《意見》對于法律顧問工作績效考評規(guī)定得比較籠統(tǒng)，主要體現(xiàn)在第三十二條：“各級黨政機關要將法律顧問、公職律師、公司律師工作納入黨政機關、國有企業(yè)目標責任制考核。推動法律顧問、公職律師、公司律師力量建設，完善日常管理、業(yè)務培訓、考評獎懲等工作機制和管理辦法，促進有關工作科學化、規(guī)范化?！庇捎谠摋l款并未就政府法律顧問的工作績效評價作出具體規(guī)定，導致其在地方政府法律顧問制度的完善過程中缺乏可操作性。

（二）模式缺陷——政府法律顧問工作績效評價的困境之源

目前，地方政府在政府法律顧問的運作模式上主要有三種形式：一是法制機構的運行模式?！罢ㄖ茩C構作為政府的內(nèi)設部門，其在履行政府法律咨詢功能方面具有得天獨厚的優(yōu)勢?！盵2]但是，在政府法律顧問工作績效考評的實際操作過程中，由于政府法制工作人員的考核與晉升并不與政府法律顧問的專業(yè)能力直接掛鉤，使得法制部門的工作人員在研究政府法律顧問專業(yè)知識方面動力不足。二是法律顧問團的運行模式。這種模式一般由政府法制部門牽頭，聘請法學專家、專業(yè)律師、公職律師等組成政府法律顧問委員會。根據(jù)2015年由中華全國律師協(xié)會舉辦的“律師服務法治政府建設研討會”發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國約有25200名律師擔任各級政府部門法律顧問，初步構建了省、市、縣三級政府法律顧問工作體系。據(jù)不完全統(tǒng)計，過去三年中，全國律師為各級政府相關部門提供咨詢61.72萬余次，出具法律意見書接近10萬份，參與重大項目研究1.85萬次，參與重點事件研究1.69萬次，參與涉法涉訴信訪處置達10多萬次。但是，由于法律顧問委員會成員工作缺乏應有的獨立性，加之對考核主體的績效評價不到位，以至于政府法律顧問并沒有發(fā)揮應有的作用。三是公職律師的運行模式。2002年4月，國家司法部發(fā)布的《關于開展公職律師試點工作的意見》對公職律師的任職條件、工作范圍以及職責要求等作了具體規(guī)定，同時規(guī)定在揚州、廈門、廣州三地進行公職律師職業(yè)試點工作。由于目前公職律師還處于試點階段，與政府法律服務的需求相比還有較大差距。特別是由于缺乏對一些從社會公開聘用進入公職律師隊伍的工作人員進行必要的工作績效考評，使其在政府法制機構中的作用常常被邊緣化，導致公職律師尋求轉(zhuǎn)崗的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）體系缺失——政府法律顧問工作績效評價的路徑之殤

在政府法律顧問制度完善過程中，最核心的部分就是法律顧問的工作績效考評?？冃гu價指標權重與選取的設計有其特殊性，它不僅體現(xiàn)了政府法律顧問績效評價的導向，也決定著法律顧問的服務質(zhì)量與工作效能。只有將績效評價的結果與人們所獲得的回報掛鉤，才能真正使績效管理發(fā)揮應有的作用。[3]由于政府法律顧問的服務對象是政府及其工作部門，其不以盈利為目的，而是以追求公共利益和社會效益為目標，且一般由資深律師、專家學者及公務人員擔任，在實踐中難以確定量化標準，因而對政府法律顧問進行工作評價時也很難進行量化排序。這些因素的存在，使得政府法律顧問工作評價的標準模糊，其考核體系難以形成。而缺乏科學統(tǒng)一的工作績效評價體系，就會導致工作考評目標定位出現(xiàn)偏差、評價標準行政色彩濃厚。目前，在政府法律顧問工作績效評價過程中，考核結果一般分為不稱職、稱職、優(yōu)秀三種，考慮到優(yōu)秀和不稱職所占比例不宜過高，因此績效考評的等次絕大多數(shù)都集中在稱職這一層次上。在這些稱職中既有一些表現(xiàn)比較好的政府法律顧問，也有一些工作實績相對較差的政府法律顧問，讓他們享受同樣的待遇，在一定程度上會弱化績效評價制度的激勵功能。[4]

綜上，筆者認為，只有健全考核評價激勵機制，從國家層面上建立科學有效的政府法律顧問工作績效評價體系，才能從根本上完善各級政府法律顧問制度。

二、宿遷市政府法律顧問工作績效

評價之實踐探索

作為江蘇省政府法律顧問制度的首批試點城市，宿遷市為有效促進政府法律顧問的工作開展，完善政府法律顧問考核機制，僅在2015年期間就相繼出臺了《宿遷市人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》（宿政發(fā)[2015]123號）、《宿遷市政府辦公室關于推動建立新型政府法律顧問制度的意見》（宿政辦發(fā)[2015]65號）、《宿遷市政府辦公室關于加快推進全市城鄉(xiāng)公共法律服務體系建設的意見》（宿政辦發(fā)[2015]44號）、《宿遷市人民政府法律顧問工作評價辦法》等一系列文件，從不同的角度對政府法律顧問工作績效評價予以規(guī)定，為全市政府法律顧問的建立與完善提供了制度上的保障。歸納起來主要體現(xiàn)在以下三個層面：

（一）建立政府法律顧問述職報告制度

績效評價源自于企業(yè)人力資源管理，20世紀50年代后廣泛應用于政府管理領域。學術界普遍認為，績效包含了效率，但比效率的內(nèi)涵更豐富，外延更廣泛，[5]其評價的手段也離不開自身的述職報告。根據(jù)《宿遷市人民政府法律顧問委員會工作規(guī)則》的相關規(guī)定，市政府法制辦每季度召開一次法律顧問工作專題工作會，聽取每個法律顧問的工作開展情況匯報，并研究部署下一階段的重點工作。每年年底由市政府主要領導或分管領導主持召開一次政府法律顧問年度工作述職報告會，受聘于政府的每位法律顧問在會上客觀地匯報自己一年來的工作開展情況以及對完善政府法律顧問制度的意見或建議，并向市政府法律顧問委員會提交《年度個人工作述職報告》。

（二）明確政府法律顧問工作考核辦法

宿遷市政府法制辦針對每位政府法律顧問階段和年度的工作完成情況，從參與政府法律服務工作的專業(yè)水平、工作效率、服務態(tài)度及職業(yè)道德等方面對其作出綜合評價，并將此項評價作為政府法律顧問工作績效考評的重要依據(jù)。在此基礎上，按照《江蘇省宿遷市人民政府法律顧問工作評價辦法》的要求，由市政府法制辦比照宿遷市人民政府法律顧問工作績效考核表的具體項目從履職情況、遵守紀律及加分事項等三個方面對每位政府法律顧問進行綜合績效考評。同時，根據(jù)考評情況對每位政府法律顧問進行綜合排名，年度考核優(yōu)秀的予以適當?shù)谋碚煤酮剟?，考核不合格的予以解聘?/p>

（三）明確政府法律顧問有償服務機制

在政府法律顧問服務機制經(jīng)費的保障上，目前我國絕大部分地區(qū)采用的是無償服務或低價服務的方式。如《吉林省政府法律顧問工作規(guī)則》第三十條明確規(guī)定：“法律顧問為省政府及其領導決策辦理法律事務和提供法律咨詢不付酬金”。這種無償服務的規(guī)定可能會使政府法律顧問在工作中獲取的利益與所付出的勞動之間出現(xiàn)嚴重失衡的情況，從而挫傷其為政府提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效服務的積極性。鑒于此，宿遷市政府出臺了《宿遷市政府辦公室關于推動建立新型政府法律顧問制度的意見》，規(guī)定“對政府法律顧問實行有償法律服務制度，各級人民政府應將政府法律顧問工作經(jīng)費納入同級財政預算予以保障，安排政府法律顧問專項經(jīng)費，實行?？顚Ｓ茫瑩?jù)實支付。”同時，該意見也明確指出，政府法律顧問與政府之間并非是單純的經(jīng)濟利益關系，應將其提供的無償服務、有償服務有機結合起來，以滿足社會公共利益的需要。

三、政府法律顧問工作績效

評價體系之構建

政府法律顧問工作績效評價的核心問題就是從組織體系、技術體系、內(nèi)容體系這三個維度來科學建構與其相適應的考評體系。其中，內(nèi)容體系是績效評價的核心，組織體系是績效評價的保障，技術體系是績效評價的工具和手段。

（一）內(nèi)容體系——政府法律顧問工作績效評價之核心

對于政府法律顧問考評內(nèi)容體系的建構，筆者從履職情況、工作紀律以及加分事項等三個方面來加以說明。

第一，履職情況。主要包括政府法律顧問參與政府規(guī)章和規(guī)范性文件的研究、論證，參與重大行政決策的法律論證，參與重要、疑難、復雜行政復議、行政應訴案件的研究、論證等。同時還應考慮讓政府法律顧問參與重要經(jīng)濟項目、資產(chǎn)的處置，參與重要合同協(xié)議的審查、洽談，接受法律咨詢，提交專項建議，完成相關行政工作的第三方調(diào)研、起草，參與涉及社會穩(wěn)定重大突發(fā)事件的法律論證，承接受委托的訴訟、仲裁等涉法事務，以及法律顧問委員會辦公室委托的其他事項，等等。

第二，工作紀律。主要包括在辦理政府法律事務過程中是否存在泄露所提供的法律咨詢意見的情況，是否存在泄露知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及政府及其工作部門認為不能對外公開的信息的情況，是否存在接受其他當事人委托辦理與聘用單位有利害關系的法律事務的情況，是否存在利用政府法律顧問名義從事營利性活動的情況，是否存在有損政府及工作部門聲譽的行為以及其他違反工作規(guī)則事項的情況，是否按時參加法律顧問委員會辦公室通知的相關會議、活動及按時完成法律顧問委員會辦公室委托的工作事項，等等。

第三，附加事項。指的是意見、建議受到政府領導批示肯定、采納的，積極參加政府法制宣傳等公益活動的，承辦法律顧問工作事項數(shù)量超出平均值的，以及其他加分事項，等等。在對政府法律顧問進行考評加分的過程中，以下五種情況應實行一票否決：一是提供法律服務不及時或未提供法律服務而造成政府經(jīng)濟損失的；二是假借政府法律顧問身份“吃拿卡要”或接受禮品的；三是缺乏政治意識和大局觀念，支持、操縱有關人員上訪或自己參與上訪的；四是在協(xié)助政府相關部門處理信訪問題或矛盾糾紛時不能正確履職，導致問題或矛盾進一步復雜或激化的；五是拒不參加政府法律顧問工作績效考評的。

（二）組織體系——政府法律顧問工作績效評價之保障

政府法律顧問績效評價的組織體系與政府績效評價組織體系具有同構性，即一般由政府的規(guī)范性文件來具體予以明確?！皬慕M織體系的性質(zhì)來看，主要涉及績效評價的主體行為和職責以及政府部門利益格局，其核心在于約束和界定政府的評價組織權?！盵6]從組織體系的構成來講，主要涉及評價主體、評價對象、評價程序等三個方面。

第一，評價主體。政府法律顧問的評價主體，即通常所說的政府法律顧問工作由誰來進行考核評價的問題。從理論上來講，評價主體可區(qū)分為內(nèi)部主體與外部主體兩個部分。內(nèi)部主體主要是由政府職能部門（政府法制辦或司法行政部門）來承擔政府法律顧問的績效評價工作，而外部主體則是由社會第三方來充當評價工作的主角。政府法律顧問工作績效的外部評價體現(xiàn)出“法治政府”與“政府績效”的雙重屬性，“能夠有效規(guī)避政府職能部門評價角色的沖突，是一般目標考核向績效評價轉(zhuǎn)變客觀要求”。[7]從全國范圍來看，對政府法律顧問工作進行績效評價的主體還沒有完全統(tǒng)一，江蘇、山東、四川等絕大多省份是由政府法制部門牽頭實施，浙江、廣東、重慶等省市則由司法行政部門來具體落實。以陜西省西安市為例：該市13個區(qū)（縣）中，有6個區(qū)（縣）政府法律顧問管理工作由區(qū)（縣）法制機構負責。其余7個區(qū)（縣）中，有4個由司法局與法制機構共同選聘，另外3個由司法局負責選聘，但法律顧問業(yè)務均由法制機構主導。這種現(xiàn)狀既與《陜西省政府法律顧問工作規(guī)則》中“政府法制機構負責推進全省政府法律顧問制度建立工作”的規(guī)定相悖，也與市政府法制辦多年來實際負責市政府法律顧問業(yè)務的做法不對應?；诂F(xiàn)實條件及評價對數(shù)據(jù)信息的要求，筆者建議，可以從可操作性的角度出發(fā)，充分借鑒宿遷市的考評主體模式，明確政府法律顧問工作績效評價的主體由各級政府來主導，政府法制機構統(tǒng)一牽頭，由第三方來具體實施。

第二，評價對象。明確界定政府法律顧問的評價對象是績效評價工作的前提。“就像組織一場競技比賽，不確定裁判員和運動員，比賽就無法組織，也不可能進行和完成?！盵8]從目前我國現(xiàn)行的工作績效評價組織體系來看，評價對象一般僅限于政府聘請的法律顧問。這種績效考評對象的界定明顯過于簡單，不利于政府績效考核的分層管理。筆者認為，對政府法律顧問工作績效評價對象范圍的界定，不應僅局限于政府法律顧問的個體工作評價，還應涵蓋肩負政府法律顧問管理職責的責任主體，即包括一級政府、政府法制部門及全體政府法律顧問?？梢越梃b目前企業(yè)界的普遍做法，從層級考核的角度來確定考核對象。“確立層級式的工作績效考核框架，不僅可以在形式上解決誰考誰的角色定位問題，而且能夠?qū)己说慕M織運行和資源配置提供支持和保障?！盵9]在這樣一種績效考核層級框架中，不同層級的考評對象實際上具有兩種不同的角色定位，即考核執(zhí)行人和考核對象的雙重身份。

第三，評價程序。評價程序是政府法律顧問工作績效評價的路線安排與節(jié)點控制。筆者建議，由政府法律顧問委員會成立績效評價工作考評小組，考評小組的組成人員采取聽取工作匯報、聽取考評對象意見、進行問卷調(diào)查、查看臺賬資料、實地抽查座談等方式對每位政府法律顧問的工作進行有效考評，并將考評情況加以綜合后提出評定意見，上交法律顧問委員會主任委員審定，最終形成政府法律顧問工作績效評價的等次。

（三）技術體系——政府法律顧問工作績效評價之工具

政府法律顧問績效評價的技術體系包含指標權重、指標體系、評價周期、指標評分與技術路徑等要素。其中，“指標體系備受關注，事實上指標體系只是服務于評價目的與理念的工具”。[10]筆者認為，建構政府法律顧問工作績效評價的技術指標體系，重點要做到三個相結合：

一是考評指標要體現(xiàn)定性與定量相結合?？冃Э荚u指標被稱為“阿基里斯之踵”，①是政府法律顧問工作績效評價中最薄弱的環(huán)節(jié)。諸多考評指標往往難以量化，致使工作績效考評流于形式。例如：在政府法律顧問評價技術體系的建立上，浙江省溫州市的指標偏重于法律顧問的履職情況，把工作性指標是否達到要求作為考評的唯一標準；廣東省深圳市雖然將工作實績與工作紀律相結合，但忽視了其他考評指標的一票否決情況。同時，由于其在政府法律顧問工作評價時出現(xiàn)定性與定量之間的斷裂，工作考評指標在定性指標與定量指標之間發(fā)生左右搖擺，使得績效評價的定性與定量之間不能有效結合。

二是考評標準要體現(xiàn)共性與個性相結合?？荚u對象的工作責任和職能不同，其使用的技術考評要素和標準也就可能不同，如果試點地區(qū)忽視了這些不同與差別，而盲目地采用統(tǒng)一的績效評價指標，使考評指標的統(tǒng)一性和特殊性不能做到有效的耦合，就會嚴重影響政府法律顧問工作績效評價指標的針對性。目前，在實施政府法律顧問考評的過程中，絕大部分省、市并未充分認識到考評指標清晰、科學的重要性。例如：陜西省西安市對績效共性評價指標規(guī)定得比較籠統(tǒng)，這就容易造成評價主體對指標理解的偏差，使得考評主要指標缺乏有效性。

三是考評周期要體現(xiàn)平時與定期相結合。筆者建議，對政府法律顧問工作績效評價周期應分級、分類、量化設計?？梢詤⒄铡吨腥A人民共和國公務員法》的相關規(guī)定，將考評周期分為平時考評和定期考評。完善平時考評機制，把對政府法律顧問的工作績效評價聚焦于平時考評，考準、考實其工作業(yè)績。同時，將平時考評與年終考核有效結合起來，并與顧問待遇相掛鉤，只有這樣，才能真正發(fā)揮出政府法律顧問績效評價的指揮棒作用，避免出現(xiàn)“顧而不問”的現(xiàn)象。

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（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：Since the third plenary session of the 18th，the government legal system has been the key words in the construction of rule of law government.Government at the same time of establishes and improves the system of legal counsel，to face legal adviser work performance evaluation system，the mode of defects，lack of the system and so on many practical difficulties.On the basis of the successful exploration practice experience，from the organization system，technology system and content system of three dimensions to build the government legal work performance evaluation system.

Key words：the government legal adviser；work performance；assessment system