“21世紀海上絲綢之路”背景下的南海周邊國家應對氣候變化合作探討*

張 蕾

(浙江大學光華法學院 杭州 310008)

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“21世紀海上絲綢之路”背景下的南海周邊國家應對氣候變化合作探討*

張 蕾

(浙江大學光華法學院 杭州 310008)

氣候變化合作；南海；中國—東盟；共同但有區(qū)別責任原則；21世紀海上絲綢之路

氣候變化及其一系列影響使得南海周邊部分國家的海岸線倒退，島礁面臨被淹沒的威脅，這將會使沿海國的領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)等海域的范圍改變。南海海域已存在海洋權益矛盾和海權爭端，加之氣候變化這一變量因素，局勢將會更為復雜與嚴峻。“21世紀海上絲綢之路”建設是我國與南海周邊國家建立共同發(fā)展戰(zhàn)略的新舉措，在這一新形勢下，我國應加強與南海周邊國家合作應對氣候變化，逐步實現(xiàn)共贏。本文將闡述氣候變化對南海海域及周邊國家的影響，梳理該區(qū)域國家應對氣候變化的合作進程，分析目前存在的問題并提出相關建議。

南海是我國周邊海域爭端多發(fā)地之一，又是“21世紀海上絲綢之路”的必經之路。近年來由于島礁之爭而引發(fā)的海域劃界爭端以及周邊國家軍備競賽的加劇，使得南海地區(qū)的傳統(tǒng)安全成為關注的焦點。與此同時，南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全威脅，諸如氣候變化引發(fā)的頻繁的自然災害、海平面上升等問題使得南海地區(qū)的安全形勢“雪上加霜”。氣候變化及其不利影響使得南海眾多爭議島礁面臨著被上升海平面“吞噬”的危險，由珊瑚礁構成的島礁面臨著被酸化的海水逐漸“侵蝕”的厄運[1]。潛在的變化和沖突并非危言聳聽，南海島礁分布廣泛，孤懸于海平面上，可以擁有為其面積幾倍甚至幾十倍的海洋區(qū)域，它們的沉沒對于國家海洋權益主張范圍的影響不容小覷[2]。

目前國內學界對于南海地區(qū)的關注主要集中在南海爭端上，對于該地區(qū)如何應對氣候變化的研究為數(shù)不多?，F(xiàn)有國內文獻中，薛桂芳等分析了氣候變化對南海島礁的影響，進一步提出我國保護南海島礁應當采取的戰(zhàn)略行動和保護措施*薛桂芳、張蕾：《氣候變化對南海島礁的影響及我國的應對措施》，《海南大學學報(人文社會科學版)》2013年第6期。。朱新光等梳理了中國—東盟自由貿易區(qū)氣候變化合作的發(fā)展以及雙方合作的制約因素，并提出相應的合作建議*齊峰、朱新光：《中國—東盟自由貿易區(qū)氣候變化合作探略》，《云南社會科學》2009年第1期。。解成慧、汪亞光等分析了東盟各國進行氣候變化合作的基礎，以及各國在國家層面與東盟整體層面分別采取的應對氣候變化的措施，呼吁各國進一步加強合作*解成慧、李志江：《東盟國家的氣候治理合作：現(xiàn)狀與問題》，《閱江學刊》2012年第6期；汪亞光：《東南亞國家應對氣候變化合作現(xiàn)狀》，《東南亞縱橫》2010年第5期。。郭冬梅從國際法律制度對氣候變化進行剖析，提出東南亞各國應積極應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，有必要提升“道義責任理念”，從完善自身法律做起，為落實減排盡一份力*郭冬梅：《東南亞國家氣候變化法律應對之研究》，《太平洋學報》2011年第5期。。皮軍則從政策層面出發(fā)，詳細論述了東南亞各國在農業(yè)、環(huán)境、水資源和沿海安全等方面針對氣候變化采取的具體應對措施*皮軍：《東南亞國家對氣候變化問題的政策響應》，《廣西財經學院學報》2010年第6期。。

“21世紀海上絲綢之路”是中國為深化與南海各國合作所提出的戰(zhàn)略構想。加強中國與南海沿線國家的合作以應對氣候變化是戰(zhàn)略構想中考慮的重點之一。2015年3月28日，國家發(fā)展與改革委員會等三部委聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(以下簡稱《愿景與行動》)明確提出，“強化基礎設施綠色低碳化建設和運營管理，在建設中充分考慮氣候變化影響……”，并且重點強調在貿易往來的同時要“加強生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應對氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”[3]。從《愿景與行動》中不難看出，中國對“21世紀海上絲綢之路”的定位不僅要以商貿聯(lián)結沿線國家，更要加強在環(huán)境治理層面與各國的合作。以“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略推進為契機，以《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)為主線，加強南海各國間的合作以應對氣候變化不失為緩解南海緊張局勢，構建南?！昂推街！钡耐黄瓶?，并且與我國的南海政策相符。綜上所述，對在“21世紀海上絲綢之路”背景下南海周邊各國應對氣候變化合作進行研究具有必要性和現(xiàn)實意義。

一 氣候變化對南海海域的主要影響

南海海域四周分布著中國、菲律賓、馬來西亞、越南等國家，是“21世紀海上絲綢之路”的主要沿線地區(qū)[4]。近年來干旱、洪水、颶風等極端天氣的增多預示著氣候變化已威脅到這一區(qū)域[5]。氣候變化對南海地區(qū)有諸多影響，例如海平面上升、海洋環(huán)境改變、生物多樣性損失、水資源緊張等等，其中海平面上升與海洋環(huán)境的改變對于南海地區(qū)的威脅最牽動各國的切身利益。

一方面，海平面上升影響各國對海洋權益的主張。2014年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)研究報告指出南海地區(qū)海平面正在上升，而且最近幾年上升速度加快[6]。IPCC還預測，到2100年，東南亞地區(qū)海平面將會上升40厘米，這將使該地區(qū)失去大量島礁。以西沙群島戰(zhàn)略地位相當重要的中建島為例，它常年受潮水和季風，特別是臺風的影響，整個島嶼面積迅速縮小，而幾年前還在的咸舍嶼，現(xiàn)在海面上已經看不見了。島嶼和巖礁是一國自然生態(tài)中十分重要的組成部分，依據1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第121條的規(guī)定，島嶼可以享有與大陸同等的地位而擁有領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)及大陸架；巖礁雖不能擁有專屬經濟區(qū)或大陸架，但其不僅在劃定海域上有巨大作用，還可能在政治、經濟、軍事和資源等方面具有重要價值。然而公約并未對島嶼面積因自然地理變動而造成的海洋區(qū)域劃分變動進行靈活性考慮。那么可以預期的結果便是，一旦各國意識到海洋區(qū)域邊界的靜態(tài)位置發(fā)生變化，有可能觸發(fā)各國之間海權的摩擦和爭端。

另一方面，海洋環(huán)境的改變威脅南海生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。氣候變化引起的海水溫度升高、CO2濃度上升、降雨量變化和海洋水文結構變化以及紫外線輻射增強等是對海洋生物多樣性影響最為重要的生態(tài)因子[7]。南海海域有品種繁多的魚類、珊瑚和海藻，海洋環(huán)境的改變對這些海洋生物的物種分布和存活產生直接影響。全球氣候變暖使得暖水性種類種群數(shù)量增加、棲息范圍擴大，冷水性種類種群數(shù)量下降、棲息范圍縮小[8]。例如，臺灣海峽出現(xiàn)了峨嵋條鰨、孔鰩、美鰩等13種魚類新記錄物種。這些新紀錄物種都是暖水物種,以前主要分布在南海海域，僅有部分種類能在海峽南部捕獲,而現(xiàn)在海峽北部也能捕到[9]。另外，海水酸化現(xiàn)象在南海海域也值得關切，雖然酸化速率較慢，但是海水酸化會影響那些具有碳酸鈣骨骼的海洋生物如珊瑚、球石藻、海星、海膽等骨骼的有效鈣化，使它們在面對侵蝕時愈發(fā)脆弱，其生存受到威脅[10]。

二 南海區(qū)域氣候變化合作的法律基礎

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《框架公約》)是全球首個為全面控制溫室氣體排放以應對氣候變化給人類帶來不利影響的國際公約，其核心內容體現(xiàn)了共同但有區(qū)別責任原則的基本精神，為發(fā)達國家和發(fā)展中國家設立了不同的履約內容[11]?！犊蚣芄s》雖然只為應對氣候變化的行動提供了框架性指導，實際可操作性不大，但其按照共同但有區(qū)別責任原則構建起應對氣候變化問題的國際法律制度，并從此確立了國際氣候合作的基礎[12]。其后的《京都議定書》秉承該原則，在《框架公約》的基礎上細化并新增了一些內容，例如設立了三個靈活履約機制：聯(lián)合履行機制、排放貿易機制和清潔發(fā)展機制[13]。國際社會氣候治理不斷向前推進，2015年12月在巴黎氣候大會上通過的《巴黎協(xié)定》成為又一具有法律效力的氣候變化協(xié)定?！栋屠鑵f(xié)定》首次提出了將全球平均氣溫升幅限制在18世紀中期工業(yè)化之前的1.5℃-2℃之內，并推動各締約方以“自主貢獻”的方式參與到全球氣候治理當中[14]。變“規(guī)定減排”為“自主減排”，是全球氣候治理的一次新嘗試，氣溫升幅控制的目標體現(xiàn)了各締約方加大氣候治理力度的意愿，“自主貢獻”模式的提出則能達到鼓勵各方廣泛參與的效果。目前已有188個國家提交了自主貢獻文件，南海各國除越南外，均提交了上述文件(見表1)[15]。

表1 南海地區(qū)各國提交自主貢獻文件情況及主要內容

(續(xù)上表)

國家自主貢獻文件主要內容馬來西亞a.與2005相比,2030年每單位GDP的CO2消耗量將降到45%,其中35%是無條件目標;b.附加10%有條件減排(取決于所得到的發(fā)達國家的技術轉移、能力建設、財政支持)。新加坡a.與2005相比,2030年實現(xiàn)減排36%,且穩(wěn)定排量達到峰值;b.實現(xiàn)減緩目標,繼續(xù)研究國際市場機制。泰國a.2030年實現(xiàn)無條件減少20%的溫室氣體排放量;b.如技術轉移、能力建設、財政狀況良好,貢獻減排量可提升至25%。

資料來源：“Submitted Intended Nationally Determined Contributions”, Center for Climate Change and Energy Solutions, http://www.c2es.org/international/2015-agreement/indcs, 2016-03-18.

誠然，公約和協(xié)定等使得世界各國應對氣候變化問題“有法可依”，但由于缺乏必要的懲罰和激勵機制，它們本身并不能完全有效地管理各國應對氣候變化的行動[16]。如何將減排、保護環(huán)境可持續(xù)發(fā)展落到實處，最終仍需要國內法律和行動來支撐，實現(xiàn)從公約到國內法這樣一個從“外部”到“內部”的回歸，將全球減排目標轉化成各國國內法律和政策制定目標[17]。南海周邊各國都是《框架公約》的締約國，并且是附件一之外的發(fā)展中國家，不承擔量化的排放控制義務。但根據共同但有區(qū)別責任原則的要求，各國都根據自身實際情況制定了本國相應的氣候變化法律應對機制，承擔了一些與本國國情相符的國際義務[18]。南海周邊各國均制定了各種行動計劃和法律對氣候變化進行治理，如老撾編寫《適應氣候變化國家行動計劃》以完成其適應氣候變化優(yōu)先領域的目標[19]；中國制定《中國應對氣候變化國家方案》并頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國清潔生產促進法》等一系列有利于控制溫室氣體排放的法律。

從前文分析可知，氣候變化對海洋環(huán)境影響重大，海洋的流動性使得南海周邊各國又在海洋領域形成治理利益共同體。氣候變化引發(fā)的海洋治理問題同樣具有整體性，任何缺乏共識的單獨或聯(lián)合行動都會損害海洋治理的可持續(xù)發(fā)展，從而反向影響到氣候。因此，構建有效、可持續(xù)的氣候與海洋治理制度屬于相互關聯(lián)的規(guī)范體系[20]，南海周邊國家需要通過彼此協(xié)作的途徑共同治理南海環(huán)境，維護南海穩(wěn)定?！堵?lián)合國海洋法公約》也為南海周邊各國進行氣候變化合作提供了法律基礎。例如《聯(lián)合國海洋法公約》第194條規(guī)定，成員國要防止、減少與控制針對海洋環(huán)境的一切污染來源，包括從陸上、從大氣層或通過大氣層或由于傾倒而放出的有毒、有害或有礙健康的物質……該條規(guī)定明確將大氣污染與海洋環(huán)境退化之間聯(lián)系起來[21]。根據《聯(lián)合國海洋法公約》中的定義，南海是半閉海，其中第123條規(guī)定了半閉海沿岸國家應盡力合作履行保護海洋環(huán)境與資源的義務。與《框架公約》和《京都議定書》一樣，南海各國也是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，區(qū)域合作的安排同樣受該公約的規(guī)制。

在區(qū)域層面，《南海各方行為宣言》由中國與東盟于2002年在柬埔寨金邊簽署，被認為是制定一項促進南海和平與穩(wěn)定的區(qū)域守則的重要步驟?！缎浴窞橹袊澳虾Ｖ苓厙业臍夂蜃兓献魈峁┝酥笇В厣旮鲊鴳浴堵?lián)合國憲章》《聯(lián)合國海洋法公約》《東南亞友好合作條約》以及和平共處五項原則和其它公認的國際法原則作為處理國家間關系的基本準則，在平等和相互尊重的基礎上，探討建立信任的途徑?！缎浴返?條規(guī)定，在全面和永久解決爭議之前，有關各方可探討或開展合作……在具體實施之前，有關各方應就雙邊及多邊合作的模式、范圍和地點取得一致意見?！缎浴穼τ谥袊瑬|盟各國的合作具有里程碑的意義，體現(xiàn)了各國的共同承諾。

三 南海周邊國家間氣候變化合作分析

南海周邊各國在南海海上地緣安全利益方面具有顯著重合性[22]，同時，氣候變化的威脅具有擴散性、無國界特質及一體性，是南海各國所面臨的公共問題?！段覀児餐奈磥怼分袑懙剑肮铝⒌恼吆蜋C構不可能有效地對付這種相互聯(lián)系的問題。任何國家采取單方面的行動也不可能解決問題?！盵23]沒有各方之間的合作，解決公共問題只能是“癡人說夢”，應對氣候變化這樣極具外部性和公共性的問題就必須打破國界。氣候是不可分割的公共資源，需要世界各國共同行動才可應對，雖然區(qū)域層面的合作不足以根本改變本區(qū)域的氣候趨勢，但這一層面的合作必不可少。區(qū)域合作一方面能夠使域內各國在全球氣候談判中協(xié)調政策與立場，共同發(fā)聲*此類文章例如：張磊、莊貴陽：《國際氣候談判困局與東亞合作》，《世界經濟與政治》2010年第7期；莊貴陽、陳迎：《試析國際氣候談判中的國家集團及其影響》，《太平洋學報》2001年第2期；李昕蕾、任向榮：《歐盟—東盟地區(qū)的氣候合作》，《國際關系學院學報》2011年第3期；朱慧：《東盟氣候外交的“小國聯(lián)盟”外交邏輯及其功能性分析》，《江南社會學院學報》2015年第1期等。；另一方面，對于提升各國適應(adapt)和減緩(mitigate)氣候變化諸多負面影響的能力大有益處[24]。對于前者，學界已有不少研究，本文不復贅述，而重點關注后者在南海地區(qū)的作用。

就南海地區(qū)而言，南海周邊各國都在不同程度上意識到或是經歷過氣候變化帶來的負面影響，為此在國內政策的制定和環(huán)保技術的研發(fā)上均有所作為，并且已經在地區(qū)內以及與域外國家及組織展開了氣候變化合作，但是這些合作仍需要擴大和創(chuàng)新發(fā)展才能有效地應對氣候變化帶來的不利影響[25]?！?1世紀海上絲綢之路”為中國與南海周邊各國加深政治、經濟、環(huán)境合作提供了契機，下文就目前南海地區(qū)已有的氣候變化合作進行梳理并分析其成效和缺失，并探討在“21世紀海上絲綢之路”新階段下中國與東盟的合作發(fā)展動向。

(一)東盟成員國應對氣候變化的合作機制

東盟國家重視成員國之間的環(huán)境合作，東盟整體、東盟各成員國之間這兩個層面的區(qū)域環(huán)境合作展開較早，并簽署和發(fā)表了一系列協(xié)議宣言。在第一個層面上，東盟作為東南亞地區(qū)唯一的國家間組織，代表東盟各成員國在國際氣候治理中協(xié)調政策，統(tǒng)一立場，而東盟各國在東盟整體構架中受到多邊機制和原則性規(guī)范的規(guī)制；在第二個層面上，東盟各國則根據現(xiàn)實需要及更為有利的策略展開具體的雙邊或多邊合作。但是無論哪個層面，與氣候變化有關的合作都比較滯后，這一領域的合作直至2009年才有所改善和提升[26]。

東盟關于環(huán)境合作的機制建設起步較早，早在1976年就發(fā)表過《關于應對自然災害的互相救助宣言》[27]。隨著對氣候變化問題重視程度的提高，東盟搭建起“東盟首腦會議—東盟社會文化共同體理事會—東盟環(huán)境部長級會議—東盟氣候變化委員會”這樣自上而下分層的工作框架(見圖1)，并且在這一實體框架結構下達成諸多共識，例如形成了《東盟關于〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉締約方會議第十三次會議和〈京都議定書〉締約方會議第三次會議的宣言》《東盟氣候變化的聯(lián)合聲明》等宣言，承認氣候變化給實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和千年發(fā)展目標帶來的威脅，特別是對發(fā)展中國家的挑戰(zhàn)[28]。因此，需要采取行動和反應，依據各自能力和不同的經濟社會條件承擔共同但有區(qū)別的責任[29]。

圖1 東盟進行氣候變化合作的工作框架

注：筆者根據東盟組織架構及職責自行整理總結而成。

東盟自成立以來基于平等原則和伙伴關系原則堅持加強成員國間的合作交流，不斷推進一體化建設，以增強東盟的整體實力。隨著成員國經濟合作的加深，東盟各國普遍意識到只有在政治、經濟、安全等多領域加強合作，建立應對外部沖擊的多種機制，才能保證區(qū)域的安全、穩(wěn)定和發(fā)展[30]。構建東盟氣候變化合作機制，為東南亞地區(qū)國家應對氣候變化合作的發(fā)展提供了良好軌道，使南海地區(qū)的環(huán)境治理取得了一定成效。例如，珊瑚礁三角區(qū)保護機制(The Coral Triangle Initiative，CTI)是東盟成員國印尼、馬來西亞、菲律賓、巴布亞新幾內亞、所羅門群島以及東帝汶等六個國家為適應氣候變化，保護生物多樣性而設立的多邊合作機制，其中專門擬定了“區(qū)域范圍內適應氣候變化的早期行動計劃”(Region-wide Early Action Plan for Climate Change Adaptation)，該計劃要求成員國在本國沿海社區(qū)進行“氣候變化脆弱性評估”(climate change vulnerability assessments)，投入必要基礎設施建設，提升該區(qū)域適應氣候變化的能力[31]。

然而，由于東盟在長期的次區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了處理地區(qū)問題的“東盟方式”[32],即在推進地區(qū)合作進程中奉行漸進、協(xié)商一致、不干涉、非約束等原則[33]。這種處理方式雖然在應對地區(qū)安全沖突等問題上取得了一定成效,但卻難以推進氣候變化合作。東盟氣候變化合作雖然已取得一定成果，但這些都要靠成員國自愿履行。到目前為止，東盟還沒有制定與氣候變化相關的法律，現(xiàn)有合作僅依靠諸如計劃、共識、宣言等實施，而這些文件本身缺乏懲罰監(jiān)督機制，因而缺乏約束力[34]。此外，東盟發(fā)布的諸多應對氣候變化的宣言和協(xié)議中，多次強調共同但有區(qū)別責任原則和各自能力履行原則。客觀來講，這種應對氣候變化的漸進、靈活原則不僅適用于東盟各國，也適用于各發(fā)展中國家。但是對實際應對區(qū)域共同的氣候變化威脅而言，如果一味堅持漸進、靈活，勢必降低合作的效率和效果[35]。東盟各國都是發(fā)展中國家，經濟發(fā)展水平各不相同，如果應對氣候變化合作所采取的措施不能立即看到“效益”，環(huán)境就會因現(xiàn)實利益而被破壞，印尼燒芭*由于經濟的發(fā)展、土地的增值，印尼許多企業(yè)為了降低開發(fā)土地成本，直接通過粗暴的“燒芭”行為達到“平地”的目的，而后果就是焚燒過程中釋放大量的溫室氣體，持續(xù)不散長達數(shù)月，印尼也因此被列為全球十大溫室氣體排放國之一。便是典型的例子[36]。

(二)中國—東盟在南海區(qū)域的海洋合作機制構建

南海作為紐帶聯(lián)系著中國與東盟，中國在1996年成為東盟的全面對話伙伴國時提出了“新安全觀”的主張，與冷戰(zhàn)后東盟的安全觀——“各方通過共同合作來應對區(qū)域安全問題和實現(xiàn)區(qū)域穩(wěn)定、和平”相一致*冷戰(zhàn)后東盟安全觀以“綜合安全”、“合作安全”為核心要件與特征，強調以東盟框架下的系列規(guī)范為原則，各方通過共同合作來應對區(qū)域安全問題和實現(xiàn)區(qū)域穩(wěn)定、和平。通過東盟主導下的地區(qū)多邊機制，中國就安全問題和東盟及其他相關組織展開了互動，并在20世紀90年代中后期提出了“新安全觀”，主張在安全方面實現(xiàn)“互信、互利、平等、合作”。。安全方面大體一致的認知和南海非傳統(tǒng)安全威脅的現(xiàn)實緊迫性為中國和東盟在海洋合作方面提供了策略性背景[37]。隨著氣候變化對南海的影響日漸凸顯，中國和東盟在海洋合作中將此議題納入其中，并取得了長足發(fā)展。中國與東盟及其成員國的海洋合作大體分為兩個層次，第一層次是中國與東盟整體的海洋雙邊合作；第二層次是中國與東盟各成員國間的雙邊或多邊合作機制的構建。

中國與東盟共同簽署了諸多指導雙方海洋合作的聯(lián)合宣言、戰(zhàn)略、行動計劃等。落實《宣言》的后續(xù)行動成為中國和東盟國家圍繞南海問題展開對話與合作的重要保障。例如，為鞏固中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系，促進合作發(fā)展，中國與東盟在2003年特別制定了《落實中國—東盟面向和平繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系聯(lián)合宣言的行動計劃》，使雙方的海洋合作關系進入新的發(fā)展階段。又如，在2011年11月18日的第十四次中國與東盟領導人會議上，中方宣布出資30億元人民幣設立中國—東盟海上合作基金用于開拓中國與東盟在南海海域的合作，繼續(xù)推動各方深入落實《宣言》[38]。該項基金主要用于海洋經濟、海洋科技與環(huán)保合作、海上安全合作以及涉海人才培養(yǎng)等領域。隨著建設“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略的提出，中國—東盟海上合作基金的范圍有所擴大，成為建設中國—東盟海洋伙伴關系、“21世紀海上絲綢之路”的綜合海上合作平臺。中國與東盟的海上合作取得了不少成果，如中國國家海洋局發(fā)布的《南海及其周邊海洋國際合作計劃(2011—2015)》，在該計劃項下，中國與周邊國家共同實施了季風觀測、海氣相互作用等海洋災害預防和減災技術項目，一定程度上實現(xiàn)了經驗交流與信息共享[39]。從上述戰(zhàn)略性指導文件與具體合作項目來看，中國與東盟在海上合作方面有了長足進展，可以預見“21世紀海上絲綢之路”的推進將會給雙方的海上合作提供更多的機遇。

即便如此，現(xiàn)有合作機制仍不足以有效避免氣候變化帶來的安全風險。專門的氣候變化合作、能力建設以及技術水平的提升依舊是未來的關注重點。此外，中國與東盟的合作在東盟主導的框架下同樣遵循“東盟方式”進行[40]，然而中國在合作中卻扮演著資金、技術等主要“提供者”、“引導者”的角色，這使得雙方在合作中存在不對稱的關系[41]。在合作和談判中，東盟擔心在前述這種不對稱關系的背景下，議題遭中國主導。加之“中國南海威脅論”的負面影響隨著南海問題的升溫逐漸發(fā)酵[42]，中國與東盟間的“信任赤字”仍是雙方未來在海上絲綢之路平臺上進行合作與互動的現(xiàn)實影響因素，進一步完善與深化“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略中關于海洋合作領域的具體合作機制實屬必要。

相比第一層次，中國與東盟各成員國間的合作發(fā)展程度不一，其中一個主要原因是海洋權益爭端造成的阻力。南海爭端由來已久，短期內不可能完全解決，隨著南海局勢的升溫，已基本形成區(qū)域內外國家及爭議方和非爭議方圍繞南海權益、資源和地緣戰(zhàn)略利益而進行博弈和較量的復雜敏感局面，給中國與南海地區(qū)相關國家間的合作帶來直接的負面作用[43]。通過上文分析可知，氣候變化對南海島礁的“存亡”確有現(xiàn)實影響，如若被爭奪的島礁都不復存在，那么南海爭端又將出現(xiàn)何種新局面？為此，中國可利用共建“21世紀海上絲綢之路”的契機向相關國家提出共同應對氣候變化的議題，因其政治敏感度低，不觸及島礁主權、油氣資源開發(fā)利用等敏感問題，具有潛在可行性。

盡管存在種種障礙，中國還是與南海周邊國家積極展開多邊、雙邊合作。例如，中泰兩國簽署了《中泰氣候與海洋生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)合實驗室的安排》，在泰國普吉島建立聯(lián)合實驗室，用以研究氣候變化對南海生態(tài)系統(tǒng)產生的影響，為中泰兩國乃至南海地區(qū)海洋環(huán)境觀測預報和應對氣候變化研究預測提供合作平臺和科技信息服務[44]。針對“21世紀海上絲綢之路”建設，國家主席習近平提出“以點帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域合作”的工作思路[45]。從現(xiàn)實來看，雙邊或小規(guī)模的多邊合作由于涉及行為體數(shù)量小，比較容易形成共同利益認知，從而更能推進實務合作[46]。因此，中國與南海周邊各國的氣候變化雙邊合作將發(fā)揮“探路者”的作用，以此逐漸“輻射”到更大的地區(qū)范圍。

(三)開展“10+3”與“10+6”等多邊合作

除了中國與東盟及東盟國家的合作，南海區(qū)域內國家與域外行為體這一層次的合作對于南海地區(qū)氣候治理具有一定作用，南海周邊各國的氣候合作可以根據國際層面的先進經驗和發(fā)展歷程，結合本地區(qū)特點，對合作方向和側重點進行調整，還能以整個南海地區(qū)的利益與外部進行合作與談判，更好地治理南海的氣候變化問題。

“10+3”框架是東盟與中日韓三國進行的環(huán)境合作，在此框架內，東盟與中日韓進行的氣候變化合作主要是宏觀層面的戰(zhàn)略指導和原則制定，目的是為了加強東盟與中日韓在應對氣候變化、生物多樣性、水資源管理等方面的合作[47]。除此之外，在“10+3”框架內東盟與中日韓還在氣候變化影響的農業(yè)、水資源、能源等各個具體領域進行廣泛合作。然而,“10+3”框架的氣候合作機制還處于較低層面，雖然已有一套比較系統(tǒng)的運行體系，對于區(qū)域環(huán)境信息交流發(fā)揮著重要作用，但是合作尚停留在會議和論壇上。

“10+6”框架是東盟通過東亞峰會與中、日、韓、印度、新西蘭和澳大利亞這六個國家在氣候變化問題上進行的合作，2011年美國和俄羅斯也成為東亞峰會成員國，東亞峰會自此擴展到了“10+8”模式。東亞峰會中的氣候變化議題更多的是與能源安全相關，為此東亞峰會專門舉行能源部長級會議，強調綠色能源技術的重要作用。

四 “21世紀海上絲綢之路”背景下的合作建議

中國與東盟氣候變化合作的推進對于南海地區(qū)應對氣候變化具有重要意義。“21世紀海上絲綢之路”作為一個涵蓋文化、經貿、政治安全等各領域的戰(zhàn)略計劃，既是對古代絲綢之路的傳承，又可以帶動各國在南海海洋資源開發(fā)、海上安全、環(huán)境生態(tài)等領域的合作。在這樣一個大的背景下，中國應與南海周邊各國加緊推進氣候變化合作，在原有宣言和協(xié)議的基礎上進一步落實到具體項目合作的實踐中。以下將從國家、地區(qū)和國際層面提出氣候變化合作建議。

首先，地區(qū)內各國切實有效的應對行動是推進區(qū)域氣候變化合作的驅動力。實現(xiàn)氣候穩(wěn)定需要的政策成本較高，但帶來的共同利益更大[48]。據亞洲開發(fā)銀行(ADB)報告稱，在1990—2010年間，印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南這五個國家排放的溫室氣體量可占東盟各國總排量的90%，而后通過構建政策成本和收益的對比模型預測得出：在2010—2050年間，上述五國的減緩排放政策成本占GDP的2.5%-3.5%，如果能夠通過能源和土地利用變化來解決健康、交通和安全等問題，將抵消40%-50%的政策成本，那么2010—2100年區(qū)域內氣候穩(wěn)定帶來的凈收益將是減緩措施凈成本的5-11倍[49]。盡管絲綢之路這一平臺項目能夠為“21世紀海上絲綢之路”主要沿線國家的氣候變化行動及能力建設提供幫助，但仍需要各國切實落實應對氣候變化的戰(zhàn)略、計劃及法律。如何將決策更好地“落地”到海洋環(huán)境保護、能源優(yōu)化以及森林可持續(xù)管理等具體領域仍是各國未來發(fā)展的重點。以能源部門為例，南海地區(qū)人口密度的持續(xù)增長、經濟和工業(yè)化進程的加速使得區(qū)域內各國對能源的需求量加大，從而產生更多的溫室氣體[50]。在短期內這種需求量不會減少，那么提高能源利用效率便是減排的主導力量，另外碳捕捉與碳封存、替代性能源等先進技術也對達成減排目標有所幫助。

其次，對于南海地區(qū)層面現(xiàn)狀而言，需要形成一種幫扶機制。如要使南海地區(qū)在應對氣候變化問題上的合作走向深層，東盟更應該關注經濟及技術水平較弱的國家，這就需要地區(qū)內經濟實力較強的國家在資金及技術上給予幫助，并且分享各國應對氣候變化的實踐經驗和情報，加強信息交流與預警系統(tǒng)建設。中國一直以來都在積極推進氣候變化南南合作，南海各國經濟水平差異較大，中國表示歡迎各國“搭便車”，以期謀求共同發(fā)展[51]?！敖z綢之路”沿線已存在的多個海洋、能源、科技合作的多邊及雙邊機制，是中國推動南南合作的主要區(qū)域。我國可以充分利用現(xiàn)有的合作機制，發(fā)揮絲路基金的作用，為沿線國家基礎設施、資源開發(fā)、產業(yè)合作等與互聯(lián)互通有關的項目提供投融資支持。一方面可以幫助經濟及技術水平較弱的國家，另一方面可以樹立負責任大國的良好國際形象，這也為加強“21世紀海上絲綢之路”沿線國家應對氣候變化能力建設創(chuàng)造良好時機。

最后，促進與南海區(qū)域外行為體的聯(lián)系，獲得國際社會的關注與支持。南海爭端受到域外勢力的關切，而環(huán)境問題也應當喚起國際社會的注意，僅僅依靠本地區(qū)內的力量難以取得有效突破，相反，南海地區(qū)應該以氣候變化相關議題為契機，加強與區(qū)域外的具有應對氣候變化經驗和先進技術的國家、地區(qū)和組織合作，借鑒它們的成功經驗和治理機制，針對本區(qū)域內相關問題進行改革?！?1世紀海上絲綢之路”貫穿亞、歐、非大陸，一端是中國及東亞經濟圈，另一端是歐洲經濟圈，為南海地區(qū)的建設提供了廣闊市場前景。在此契機下南海周邊各國與諸如歐盟加強往來與合作，特別是技術層面的合作，以補技術短板。此外，加強與非政府組織、獨立研究機構的合作有助于各國掌握氣候變化相關信息及應對措施建議。例如聯(lián)合國《框架公約》秘書處、亞洲開發(fā)銀行、亞太全球變化研究網絡等機構都發(fā)布了諸多地區(qū)氣候變化的研究報告和影響報告，為南海周邊各國提供技術支持。

結語

南海周邊各國都是氣候變化問題的“受害國”，積極應對氣候變化不再是個別國家的責任，而是該地區(qū)各國共同的當務之急，唯有合作才能有效應對氣候變化問題。當前南海復雜局勢產生的根源是爭端各方對海洋資源的爭奪，在目前南海問題不斷被國際化、擴大化和復雜化，對南海資源爭奪更加激烈的形勢下，對于資源開發(fā)和爭端的解決，通過訴訟第三方的方式可以說效果甚微。因此，以“21世紀海上絲綢之路”為契機，加強政治敏感度低的氣候變化合作，不失為緩和南海局勢的一個突破口，真正助力實現(xiàn)南海各國的和平共處，互利共贏。

【注 釋】

[1] Clive Schofield, “Shifting Limits? Sea Level Rise and Options to Secure Maritime Jurisdictional Claims”,Carbon&ClimateLawReview, No.4, 2009, pp.409-410.

[2][24][25] Robin Warner, “The Portents of Changing Climate: Maritime Security Implications for the South China Sea”,Non-TraditionalSecurityIssuesandtheSouthChinaSea:ShapingaNewFrameworkforCooperation, edited by Shicun Wu and Keyuan Zou，Routledge, New edition, 2014，pp.247-248，p.249，p.249.

[3][4] 《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，中華人民共和國商務部網站，http://zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/201503009266

44.shtml，2016年3月23日。

[5] IPCC Working Groups II to the Fourth Assessment Report,ClimateChange2007:Impacts,Adaptation,andVulnerability，Cambridge University Press Cambridge, NY. USA, p.472.

[6] IPCC Working Groups II to the Fifth Assessment Report,ClimateChange2014:Impacts,Adaptation,andVulnerability，Cambridge University Press, Cambridge, NY, USA, p.1334.

[7] Food and Agriculture Organization(FAO), “Report of the FAO Expert Workshop on Climate Change Implications for Fisheries and Aquaculture”, FAO Fisheries Report No.870，2008，pp.23-24.

[8] 陳寶紅、周秋麟、楊圣云：《氣候變化對海洋生物多樣性的影響》，《臺灣海峽》2009年第3期。

[9] Christopher Jasparro & Jonathan Taylor, “Climate Change and Regional Vulnerability to Transnational Security Threats in Southeast Asia”,Geopolitics, Vol.13, No.13, 2008, pp.248-250; National Intelligence Council (NIC，USA), “Southeast Asia: The Impact of Climate Change to 2030: Geopolitical Implications”, National Intelligence Council，Washington，DC，USA，2010，p.20.

[10] Christopher L. Sabine, Richard A. Feely, Nicolas Gruber, et al, “The oceanic sink for anthropogenic CO2”,Science, Vol.305, No.5682, 2004, pp.367-371.

[11] 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》序言、第3條、第4條。

[12] 王曦：《聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃書環(huán)境法教程》，法律出版社，2002年，第45頁。

[13] 《京都議定書》第3條、第6條、12條、17條。

[14] 《巴黎協(xié)定》第2條、第3條。

[15] “Submitted Intended Nationally Determined Contributions，Center for Climate Change and Energy Solutions”，http://www.c2es.org/international/2015-agreement/indcs，2016-03-18.

[16] 胡安剛、管清友：《應對全球氣候變化：中國的貢獻——兼評論托尼·布萊爾“打破氣候變化僵局：低碳未來的全球協(xié)議”報告》，《當代亞太》2008年第4期。

[17][35] 郭冬梅：《東南亞國家氣候變化法律應對之研究》，《太平洋學報》2011年第5期。

[18] Asian Development Bank (ADB), “The economics of climate change in Southeast Asia: A regional review”，Manila: ADB, 2009, p.138.

[19] 劉燕華：《適應氣候變化：東亞峰會成員國的戰(zhàn)略、政策與行動》，科學出版社，2009年，第10頁。

[20] 李良才：《氣候變化條件下海洋環(huán)境治理的跨制度合作機制可能性研究》，《太平洋學報》2012年第6期。

[21] Alan Boyle, “Law of the Sea Perspectives on Climate Change”,TheInternationalJournalofMarineandCoastalLaw, Vol.27, No.4, 2012, pp.831-833.

[22] 鄒立剛：《南海非傳統(tǒng)安全問題與安全合作機制》，《新東方》2013年第4期。

[23] Wayne Visser & Gro Harlem Brundtland, “Our Common Future (‘The Brundtland Report’): World Commission on Environment and Development”,TopSustainabilityBooks, No.4, 2009, pp.52-55.

[26] Alfred Gerstl & Belinda Helmke, “The Association of Southeast Asian Nations and Climate Change: A Threat to National, Regime, and Human Security”，HumanSecurity:SecuringEastAsia’sFuture, edited by Benny Teh Cheng Guan，Springer Netherlands, 2012, pp.138.

[27] 韋紅：《東南亞地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作機制架構與中國的策略思考》，《南洋問題研究》2013年第2期。

[28] Raman Letchumanan, “Climate Change: is Southeast Asia up to the challenge?: is there an ASEAN policy on climate change?”, LSE Research Online, http://eprints.lse.ac.uk/43572/1/Climate%20change_is%20there%20an%20ASEAN

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[29] “ASEAN declares stance and commitments on UN climate conference”, http://news.xinhuanet.com/english/2007-11/20/content_7115077.htm, 2015-12-20.

[30] David Glover, Lee Poh Onn, “The Environment, Climate Change and Natural Resources in Southeast Asia: Issues and Challenges”，ASEANEconomicBulletin, Vol.25, No.1, 2008, pp.1-6.

[31] “Coral Triangle Intivitive on Coral Reefs, Fisheris and Food Security”, http://www.coraltriangleinitiative.org/, 2016-06-30.

[32] Gillian Goh, “The ‘ASEAN Way’ -Non-Intervention and ASEAN’s Role in Conflict Management”,StanfordJournalofEastAsianAffairs, Vol.3, No.1, 2003, p.113.

[33] Donald K. Emmerson ed.,Hardchoices:Security,democracyandregionalisminSoutheastAsia, Stanford: Stanford University Shorenstein APARC, 2008, pp.3-56.

[34] Alfred Gerstl, “The Depolicitization and ASEANization of Counter-terrorism Policies in South-East Asia: A Weak Trigger for a Fragmented Version of Human Security”,AustrianJournalofSouth-EastAsianStudies, Vol.3, No.1, 2010, pp.48-75.[36] Christopher L. Atkinson, “Deforestation and Transboundary Haze in Indonesia: Path Dependence and Elite Influences”,Environment&UrbanizationAsia, Vol.5, No.2, 2014, p.253.

[37][46] David Arase, “Non-Traditional Security in China-ASEAN Cooperation: The Institutionalization of Regional Security Cooperation and the Evolution of East Asian Regionalism”,AsianSurvey, Vol.50, No.4, 2010, pp.817-818.

[38] 康霖、羅亮：《中國—東盟海上合作基金的發(fā)展及前景》，《國際問題研究》2014年第5期。

[39] 《我國與南海周邊國家合作成果豐碩》，國家海洋局網站，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201604/t20160429_51323.html，2016年6月30日。

[40] Cheng-Chwee Kuik, “Multilateralism in China’s ASEAN Policy: Its Evolution, Characteristics, and Aspirations”,ContemporarySoutheastAsia:AJournalofInternationalandStrategicAffairs, Vol.27, No.1, 2005, pp.102-122.

[41] 葛紅亮：《非傳統(tǒng)安全與南海地區(qū)國家的策略性互動》，《國際安全研究》2015年第2期。

[42][43] 劉復國、吳士存主編《2013年度南海地區(qū)形勢評估報告》，臺灣：國立政治大學安全研究出版社，2014年，第192-193頁。

[44] 《中國—泰國海洋合作》，國家海洋局網站，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201503/t20150330_36564.html，2016年3月15日。

[45] 《盤點：習近平對“一帶一路”倡議的重要論述》，人民網，http://world.people.com.cn/n1/2016/0212/c1002-28119992.html，2016年3月23日。

[47] 《2007—2017年東盟與中日韓合作工作計劃》，http://www.asean-china-center.org/2007-11/20/c_13360481.htm, 2015年12月19日。

[48][49] Asian Development Bank (ADB), “Southeast Asia and the Economics of Global Climate Stabilization”，ADBBriefs, No.50, 2015, p.3.

[50] Tae-Yong Jung & Srinivasan Ancha, etc,AsianPerspectivesonClimateChangeRegimeBeyond2012:Concerns,InterestsandPriorities，Institute for Global Environmental Strategies (IGES), Hayama, Japan, 2005，p.31.

[51] 《習近平歡迎各國“搭便車” 亞洲方式布局周邊外交》，中新網，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-22/6523301.shtml，2015年12月6日。

【責任編輯：陳若華】

Cooperation on Climate Change in the South China Sea Region under the “Maritime Silk Road” Framework

Zhang Lei

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

Cooperation on Climate Change; South China Sea; China-ASEAN; the Principle of Common but Differentiated Responsibility；“Maritime Silk Road”

Climate change and its impacts challenge the survival of the islands and rocks of the South China Sea, which subsequently alters the boundary of the territorial sea, contiguous zone and the exclusive economic zone of the coastal states. In the South China Sea, there have been a complex set of maritime disputes among China and its neighboring states. Climate change will make the condition much worse. The “Maritime Silk Road” is a new chance for China and other countries in the South China Sea region to build a common development strategy. Under this circumstance, the cooperation for each country in this region on coping with climate change as well as protecting the marine environment and resources is intensely needed. Against this background, this paper illustrates the major impacts of climate change on the South China Sea and the process of cooperation among the countries in this region, analyzes the present key problems, with a particular offer on possible related suggestions.

2016-04-26

張蕾，浙江大學光華法學院海洋法學專業(yè)2015級博士生。

中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心2015年度重大課題“氣候變化對南海劃界的影響及其島嶼制度等國際法問題研究”。

F

A

1008-6099(2016)06-0011-09

* 本文在作者導師鄒克淵教授的精心指導下完成，特表感謝。