美國文官制度的建立與改革對

鄭易平+牛霞飛

摘要：偏向錄用“專才”和注重從弱勢群體中招收成員的美國文官制度所催生的文官階層，構(gòu)成了美國中產(chǎn)階級的核心組成部分和美國政府管理的中堅(jiān)力量。美國政治制度的穩(wěn)定性有賴于其三權(quán)分立且制衡的政治體制的良性運(yùn)行，不少學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)以來，這一體制呈現(xiàn)出總統(tǒng)權(quán)力膨脹的趨勢，威脅了美國政治制度的穩(wěn)定性，但這種擔(dān)心夸大了問題的嚴(yán)重性?？偨y(tǒng)只是在處理危機(jī)以及外交和國防等領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力在擴(kuò)大，行政分支權(quán)力的擴(kuò)大不完全等同于總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大。文官系統(tǒng)與國會、總統(tǒng)之間形成的“一仆二主”關(guān)系以及與國會、利益集團(tuán)之間形成的“鐵三角”關(guān)系，遏制了總統(tǒng)權(quán)力的膨脹勢頭，加強(qiáng)了國會的地位。也有學(xué)者認(rèn)為，不斷膨脹的文官系統(tǒng)掌握了實(shí)權(quán)，架空了總統(tǒng)，但這是誤把文官系統(tǒng)看成是一個整體。權(quán)力和利益都很分散且彼此競爭的文官系統(tǒng)重塑了三權(quán)分立且制衡的政治體制，使之在新的歷史條件下達(dá)到了一種相對的平衡，從而為美國政治制度的穩(wěn)定打下了新的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：文官制度 美國政治制度穩(wěn)定性 中產(chǎn)階級 官僚機(jī)構(gòu)

一、美國文官制度的建立、改革及其特點(diǎn)

（一）美國文官制度的建立與改革

1828年，安德魯·杰克遜當(dāng)選美國總統(tǒng)，從此開創(chuàng)了被稱為“杰克遜民主”的時代，這一時代美國的政治制度及政治生活有兩個特征：一是大眾性政黨初步形成和政黨政治得以正式確立；二是民眾參政范圍擴(kuò)大，參政積極性顯著提高。同時，國會成為三權(quán)分立且制衡的政治體制的中心，而它要保持其對行政分支的控制，主要的途徑是政黨分贓，通過政黨分配行政部門中各層級的職位，這就是“政黨分肥制”。該制度的優(yōu)點(diǎn)是能夠使政府官員的選任更大程度地體現(xiàn)出民主的色彩，還可以強(qiáng)化政黨負(fù)責(zé)制，但在此后的實(shí)踐中，它也產(chǎn)生了諸如貪污腐敗、政府動蕩以及官員因隨政黨頻繁更換而缺乏行政管理經(jīng)驗(yàn)等一些弊端。為克服此類弊端并滿足工業(yè)化社會的管理需求，美國文官制度應(yīng)運(yùn)而生，其標(biāo)志即為1883年國會通過的《彭德爾頓法》。

《彭德爾頓法》首次確立了美國聯(lián)邦政府官吏管理的競爭考試和功績制、職務(wù)常任以及政治中立三項(xiàng)原則，成為美國政府人事管理制度的一次革命性變革。文官制度建立之后，隨著時代的變遷，它也在不斷地發(fā)展和完善。20世紀(jì)初，在以“泰勒制度”為標(biāo)志的工商業(yè)科學(xué)管理運(yùn)動的影響下，美國出現(xiàn)了以建立“效率政府”為目標(biāo)的地方政府行政改革，其促成了1923年美國《職位分類法》的誕生。這部法案可以說是美國公共人事立法中的一個偉大的里程碑。

美國文官制度建立后，文官群體成為一個政治中立的階層，由于人數(shù)漸多且遠(yuǎn)離政治中心，其出現(xiàn)了脫離總統(tǒng)控制的趨勢。此后，歷任美國總統(tǒng)均試圖通過他所任命的政治性文官以控制中立的文官系統(tǒng)，但都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。二戰(zhàn)結(jié)束后，艾森豪威爾擔(dān)任美國總統(tǒng)，為提高總統(tǒng)對文官系統(tǒng)的掌控能力，又開始了以在高級文官中設(shè)立“高等行政職位”為標(biāo)志的美國文官制度改革，但直至1978年卡特當(dāng)選為美國總統(tǒng)，制定并通過了《文官制度改革法》，這一改革才宣告完成。此時，擔(dān)任“高等行政職位”的文官應(yīng)說是文官系統(tǒng)的核心，約有8000人左右，他們之間的政治性和非政治性界限較為模糊，因而為政治性文官插手行政事務(wù)乃至政治家掌控文官提供了更多的合法化渠道。在高等行政職位中，總統(tǒng)和部門首長能夠任命其中約10-25%的高級文官，因此，從理論上說，這一改革加強(qiáng)了總統(tǒng)對文官系統(tǒng)的控制力。

20世紀(jì)末，克林頓政府又在新公共管理理論的理念下進(jìn)行了“重塑政府”的改革，旨在治理官僚機(jī)構(gòu)的膨脹和低效率，將企業(yè)管理方式運(yùn)用于政府的行政管理活動，并引入市場競爭機(jī)制，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與州政府、基層政府之間的關(guān)系，改善政府同民眾的關(guān)系，這一改革取得了一些積極成效，在某種程度上遏制了官僚機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢，提高了行政部門的工作效率，也推動了美國文官制度的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）美國文官制度的特點(diǎn)

美國對文官隊(duì)伍的管理有如下幾個特色：一是在文官的選任方面，注重“專才”。同英國文官制度強(qiáng)調(diào)“通才”不同，美國在選拔和任用文官時，更看重應(yīng)聘者的專業(yè)才能和解決某些專業(yè)問題的本領(lǐng)，因?yàn)樵诿绹诵哪恐?，政府官員最好是某一領(lǐng)域的專家和權(quán)威者。因此，統(tǒng)計(jì)局傾向于錄用具有數(shù)學(xué)或統(tǒng)計(jì)和會計(jì)學(xué)專業(yè)背景的人才，而農(nóng)業(yè)部和國防部則更青睞于農(nóng)業(yè)技術(shù)人員或從事政治學(xué)和戰(zhàn)略學(xué)研究的人才。對應(yīng)聘者專業(yè)能力的強(qiáng)調(diào)使美國的文官隊(duì)伍擁有較高的專業(yè)化水平和較強(qiáng)的解決實(shí)際問題的能力，同時，在一些專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，美國的文官能夠憑借其掌握的專業(yè)知識和信息資料等，對政治家和決策者的行為產(chǎn)生深刻的影響，由此參加政府決策活動并分享一定的政治權(quán)力。

第二，美國在向全社會公開招聘低級文官時，更加注重對弱勢群體的照顧。在美國聯(lián)邦政府的文官管理中，很早即存在著對退伍軍人的優(yōu)待政策。1978年卡特政府改革通過的《文官制度改革法》也在聯(lián)邦政府文官錄用中對婦女、黑人和其他少數(shù)族裔予以適當(dāng)照顧，規(guī)定對這些人群的錄用比例要根據(jù)性別、種族或民族在其所在城市總?cè)丝谥兴嫉谋壤ǎ?011年8月18日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了第13583號行政命令，要求采取措施促進(jìn)聯(lián)邦雇傭勞動力中更多地體現(xiàn)美國種族和民族的多樣性。在低級文官招聘中對弱勢群體的照顧，反映了美國文官管理中對社會公平公正的價值訴求。值得指出的是，盡管有學(xué)者認(rèn)為，對弱勢群體的照顧不符合“功績制”原則和對文官的素質(zhì)要求，但文官作為社會公共服務(wù)的提供者和公共利益的維護(hù)者，其本身的管理也應(yīng)體現(xiàn)出“公共性”的價值，而且一些實(shí)證研究表明，在文官任用上對少數(shù)和弱勢群體的照顧可以使他們在公共服務(wù)中更關(guān)注社會公正。

此外，文官系統(tǒng)還具有較強(qiáng)的政治性。所謂文官系統(tǒng)的政治性，此處主要涉及文官系統(tǒng)同政治權(quán)力亦即政策制定權(quán)的關(guān)系問題，這源于美國所實(shí)行的“三權(quán)分立且制衡”的政治體制以及社會結(jié)構(gòu)的分散等。由于“分權(quán)與制衡”，文官系統(tǒng)可以在總統(tǒng)與國會之間左右逢源，且由于社會結(jié)構(gòu)的分散與多元，它又可以尋求和依靠利益集團(tuán)的支持，文官系統(tǒng)自身也終于從單純的政策執(zhí)行者變成了重要的政策制定者。美國文官系統(tǒng)政治性強(qiáng)的特點(diǎn)對美國政治制度運(yùn)行的穩(wěn)定性具有極為重要的意義。

二、文官系統(tǒng)是美國政治制度穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)

可以說，進(jìn)入現(xiàn)代社會以來，任何國家政治制度的穩(wěn)定運(yùn)行皆離不開文官系統(tǒng)，對美國而言更為如此。文官系統(tǒng)作為政策的執(zhí)行者甚至是政策的重要制定者，是美國各層級政府實(shí)施管理的重要力量。同時，文官系統(tǒng)也是美國“中產(chǎn)階級”內(nèi)部的中堅(jiān)力量。通過這兩重角色，文官構(gòu)成維系美國政治制度穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

（一）文官系統(tǒng)是美國政府管理的重要力量

進(jìn)入20世紀(jì)后，美國的社會發(fā)展速度加快，人口更多，而且走上了世界舞臺，成為世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。美國的國際交往范圍空前擴(kuò)大，在國際舞臺上發(fā)揮著舉足輕重的作用，如通過設(shè)立“千年挑戰(zhàn)公司”之類的專門的對外援助官僚機(jī)構(gòu)等方式對國際問題施加影響。同時，從“羅斯福新政”到約翰遜總統(tǒng)的“偉大社會”，從田納西河流域管理局到美國全國鐵路客運(yùn)公司再到奧巴馬的醫(yī)改計(jì)劃，美國全面建立了社會保障系統(tǒng)，逐步邁入福利社會，這些都對其社會管理和公共服務(wù)提出了更多更高的要求，文官系統(tǒng)也走上了“茁壯成長”之路。

在聯(lián)邦政府層面，1816年時，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員總?cè)藬?shù)僅6327人，到1917年，聯(lián)邦政府公務(wù)員總?cè)藬?shù)猛增為50萬人，而至1939年，聯(lián)邦政府雇員便增長到92萬人，到1945年，增長更為驚人，達(dá)350萬人左右。20世紀(jì)50年代之后，聯(lián)邦政府公務(wù)員數(shù)量仍然呈一種上升趨勢，若將聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的公務(wù)員人數(shù)加以匯總，美國政府公務(wù)員在1955年的總?cè)藬?shù)大約是570萬人，到2013年時，其總數(shù)大致為2180萬人，其中當(dāng)年美國聯(lián)邦政府層面的公務(wù)員達(dá)274.5萬人左右。州和地方政府層面的公務(wù)員規(guī)模同樣在持續(xù)擴(kuò)張，當(dāng)年州和地方政府層面的公務(wù)員總數(shù)約為1905.5萬，到2014年，這一數(shù)字即達(dá)到了1925.5萬，增加了20萬人左右。通過以上數(shù)據(jù)，我們可以清晰地看到美國文官隊(duì)伍隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步而不斷擴(kuò)大的事實(shí)，規(guī)模龐大的文官系統(tǒng)的建立和發(fā)展自然而然地會對美國政治制度的穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

美國的文官系統(tǒng)不僅人數(shù)龐大，機(jī)構(gòu)數(shù)量也十分可觀。在聯(lián)邦層面，內(nèi)閣部門雖然只有15個，然而在這些部門之外，類似于部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、調(diào)控機(jī)構(gòu)、政府公司和總統(tǒng)委員會卻是內(nèi)閣各部數(shù)量的幾十倍不止。截止到2013年，聯(lián)邦雇員在大約600個主要的機(jī)構(gòu)中從事他們各自的工作。其中內(nèi)閣15個部的最高長官構(gòu)成總統(tǒng)的內(nèi)閣，每個最高長官均負(fù)責(zé)管理某一政策領(lǐng)域，而且內(nèi)閣部門內(nèi)部有大量半自治的機(jī)構(gòu)和單位，如司法部目前即有十幾個這樣的機(jī)構(gòu)，諸如聯(lián)邦調(diào)查局、民權(quán)司等。獨(dú)立機(jī)構(gòu)則類似于內(nèi)閣部門，但其職責(zé)范圍相對而言較為狹窄，截止2015年底，美國共有58個聯(lián)邦級的獨(dú)立機(jī)構(gòu)和政府公司，包括中央情報局和國家航空航天局等，它們的首長由總統(tǒng)任命并向其報告工作，但不是內(nèi)閣成員，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在著許多次一級的工作機(jī)構(gòu)；調(diào)控機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)監(jiān)督和調(diào)控現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)活動的組織，專業(yè)性比較強(qiáng)，如負(fù)責(zé)監(jiān)督證券和債券市場的證券交易委員會和負(fù)責(zé)監(jiān)控和防止工業(yè)污染的美國環(huán)保署等；而政府公司也類似于私人公司，為公民提供有償服務(wù)，如美國郵政局和全國鐵路客運(yùn)公司（美鐵）等，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為董事會，董事會成員由總統(tǒng)任命，需經(jīng)參議院批準(zhǔn)；總統(tǒng)委員會有常設(shè)和非常設(shè)之分，它們就特定的職責(zé)領(lǐng)域向總統(tǒng)提供持續(xù)的建議，前者如民權(quán)委員會和藝術(shù)委員會，后者如布什總統(tǒng)設(shè)立的強(qiáng)化社會保障委員會。從聯(lián)邦政府官僚機(jī)構(gòu)的分布和職能狀況中，我們可以看出，文官系統(tǒng)提供的公共管理和公共服務(wù)范圍大到發(fā)展國防系統(tǒng)，管理社會保障，規(guī)制證券市場，執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律，小到維護(hù)公園，遞送日常信件等，可謂從宏觀到微觀，全方位覆蓋。

在美國，各州及地方政府是非常關(guān)鍵的政治和政策中心，它們對美國人日常生活的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聯(lián)邦政府。從公眾享受到的方方面面的公共服務(wù)中，我們可以看到州和地方文官系統(tǒng)的巨大作用。首先在維護(hù)公共安全方面，主要有警察、消防、應(yīng)急處理等相關(guān)的職能部門；其次，在公益事業(yè)建設(shè)方面，文官系統(tǒng)提供的有交通、機(jī)場、公園、學(xué)校、圖書館、藝術(shù)中心、音樂廳、供水、供電和環(huán)保等服務(wù)；另外，低收入住宅的開發(fā)、退休金、醫(yī)療保險的管理等方面也離不開州和地方文官隊(duì)伍的工作和服務(wù)。因此，當(dāng)我們看到美國的州與地方的政府雇員幾乎是聯(lián)邦雇員的六倍時，完全不必感到驚訝，他們畢竟承擔(dān)著更為直接和艱巨的工作責(zé)任。

就總體而言，政治制度是否能夠穩(wěn)定運(yùn)行，一定程度上取決于政府管理社會事務(wù)以及為民眾提供公共服務(wù)的效率。在實(shí)際的政治生活中，一國的政治制度總是具體落實(shí)為各種各樣的政治活動，政府行為和政府管理是其中十分重要的、幾乎可以說是決定性的組成部分，而現(xiàn)代社會中各項(xiàng)政治制度和政府管理的運(yùn)行與操作又離不開眾多的官僚機(jī)構(gòu)和數(shù)量龐大的文官，因此如果沒有文官系統(tǒng)具體地執(zhí)行政府的各項(xiàng)政策，政府管理就會處于停滯狀態(tài)。盡管美國多次出現(xiàn)政府關(guān)門的現(xiàn)象，但可以想象，長期的政府關(guān)門勢必會對其政治社會活動產(chǎn)生不利影響，甚至引發(fā)社會秩序的混亂，在如此情形下，政治制度的穩(wěn)定運(yùn)行也是難以想象的，因此可以說，如果沒有官僚機(jī)構(gòu)……美國就會崩潰。

（二）文官系統(tǒng)是美國中產(chǎn)階級的中堅(jiān)力量

在社會學(xué)視野中，“中產(chǎn)階級”一般指這樣一類社會群體，即其社會地位處于社會上層和下層之間，其物質(zhì)生活水平和財(cái)產(chǎn)狀況居于社會中間層次。在亞里士多德看來，中產(chǎn)階級是社會穩(wěn)定的根基，“唯有以中產(chǎn)階級為基礎(chǔ)才能組成最好的政體……最好的政治團(tuán)體必須由中產(chǎn)階級執(zhí)掌政權(quán)”，“中產(chǎn)階級比任何其它階級都較為穩(wěn)定?！币虼耍挟a(chǎn)階級在政治生活中會以理性的態(tài)度和方法維護(hù)自己的權(quán)利和利益，這是政治社會穩(wěn)定的重要源泉，所以以中產(chǎn)階級為主要成分的社會是不易出現(xiàn)大動蕩的相對穩(wěn)定的社會。

與近代歐洲國家不同，美國自殖民地時期起就以中產(chǎn)階級為基礎(chǔ)，建國后依然如此，以至于學(xué)者波頓得出了“中產(chǎn)階級是美利堅(jiān)這個國家自身意識中唯一的一個階級”這一結(jié)論。不過在美國不算很長的歷史中，中產(chǎn)階級盡管一直是社會的主體部分，但是其構(gòu)成卻經(jīng)歷過較為重大的變化：在美國工業(yè)化尚未實(shí)現(xiàn)前，中產(chǎn)階級一般包括中小土地所有者、中小企業(yè)者、小商人和手工藝人等，被認(rèn)為“老式中產(chǎn)階級”；工業(yè)化之后，中產(chǎn)階級的主要群體則變成從事辦公室工作的文職雇員、專業(yè)技術(shù)人員以及工商企業(yè)中的管理性雇員等白領(lǐng)階層以及一些職業(yè)穩(wěn)定的藍(lán)領(lǐng)工人。根據(jù)美國皮尤研究中心的資料，1971年，美國中產(chǎn)階級占其總?cè)丝诘?0%，2011年，這一比例變?yōu)?2%，2015年則是71%。盡管中產(chǎn)階級所占比例呈下降趨勢，但它仍然是美國社會的中堅(jiān)力量。

與老牌歐洲國家尤其是英國相反，美國的中產(chǎn)階級輕家庭出身，重個人價值；輕社會地位，重經(jīng)濟(jì)效益和社會價值，故此中產(chǎn)階級皆崇尚個人奮斗的生活方式，而非以特權(quán)等的高低大小為標(biāo)準(zhǔn)，確定其社會地位的貴賤。隨著人數(shù)的增多，中產(chǎn)階級逐漸開始成為美國主流社會中相對穩(wěn)定的人群和階層，他們的價值觀尤其是政治觀念也在美國社會和政治生活中占據(jù)著難以動搖的主導(dǎo)地位。

隨著行政部門摒棄“政黨分肥制”而實(shí)行現(xiàn)代文官制度所產(chǎn)生的以職務(wù)常任等為主要特征的文官系統(tǒng)的出現(xiàn)及擴(kuò)大，文官群體越來越成為美國中產(chǎn)階級的重要組成部分。到20世紀(jì)末期，文官群體與科技人員和管理人員、高學(xué)歷的白領(lǐng)雇員、一部分藍(lán)領(lǐng)雇員一起，構(gòu)成了美國中產(chǎn)階級主體的四大職業(yè)集團(tuán)。

作為美國中產(chǎn)階級的重要組成部分，文官職務(wù)常任，工作較為穩(wěn)定，同時，文官群體工資待遇十分優(yōu)厚，并且有穩(wěn)定的退休金保障，他們的這一收入保障的特點(diǎn)使其成為具有較高生活待遇的職業(yè)集團(tuán)；不僅如此，由于“專業(yè)化”和考任制的要求，文官群體普遍具有較高學(xué)歷，其文化素養(yǎng)比較高，并逐漸形成了對“利己和利他復(fù)合目標(biāo)”的認(rèn)同，開始將為社會服務(wù)作為一個重要的組織目標(biāo)；更重要的是，文官群體掌握著越來越多的政府權(quán)力，這一點(diǎn)使之區(qū)別于中產(chǎn)階級中的其他群體。與其他中產(chǎn)階級群體相比，美國的文官群體在政治活動中扮演著更為重要的角色。作為政府政策的執(zhí)行者甚至重要的政策制定者，文官已經(jīng)成為連接政府和利益集團(tuán)以及民眾之間的重要橋梁。

所以，美國作為一個中產(chǎn)階級及其價值觀占主導(dǎo)地位的社會，其政治制度的穩(wěn)定運(yùn)作離不開中產(chǎn)階級。而文官又是中產(chǎn)階級的中堅(jiān)力量，他們的職位、薪酬穩(wěn)定的工作特征以及作為政府重要的政策制定者和執(zhí)行者的身份特征強(qiáng)化了美國中產(chǎn)階級在其本國政治制度運(yùn)行中的基礎(chǔ)地位。這一方面使以文官群體為代表的中產(chǎn)階級更加認(rèn)同美國的政治制度，另一方面，也使中產(chǎn)階級更加偏愛穩(wěn)定與秩序，不追求快速的和巨大的變革，并且更有能力按照自身的愿望來塑造美國的政治制度，成為政治制度的關(guān)鍵支持者，為其穩(wěn)定運(yùn)行發(fā)揮前所未有的作用和影響力。

三、美國文官制度重塑其三權(quán)分立且制衡的政治體制

美國三權(quán)分立且制衡的政治體制根源于北美各殖民地政府運(yùn)用分權(quán)與制衡的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也得益于洛克、孟德斯鳩等思想家的分權(quán)理論。經(jīng)驗(yàn)和理論兩方面都顯示出，三權(quán)分立且制衡的政體最有利于防止不論是多數(shù)還是少數(shù)統(tǒng)治所引發(fā)的暴政，即專權(quán)、濫用權(quán)力和沖動性地使用權(quán)力，它們是導(dǎo)致民主共和政體動亂和衰敗的最大威脅。所以，在很大程度上講，保持了三權(quán)分立且制衡的政治體制的穩(wěn)定，亦即等于是保持了美國政治制度和整個社會的穩(wěn)定。

鑒于此，我們可以從美國三權(quán)分立且制衡的政治體制演變和發(fā)展的過程中去把握和認(rèn)識美國政治制度的穩(wěn)定性。一般認(rèn)為，三權(quán)分立且制衡原則的具體內(nèi)容不斷演變的過程，實(shí)質(zhì)上是立法、行政和司法三個權(quán)力部門相互關(guān)系的變化過程。由于法院相對被動，也由于制憲者們的設(shè)計(jì)，在制定和實(shí)施國家重要的政策和法律過程中，國會與總統(tǒng)常常爭斗，而法院在這種持續(xù)的斗爭中，往往扮演著平衡的角色，所以三權(quán)分立且制衡原則的具體內(nèi)容的演變，主要體現(xiàn)為立法與行政兩大部門關(guān)系的發(fā)展變化。

從三權(quán)分立原則實(shí)施200余年的歷史看，其演變大致可分為三個時期，自1789年至美國南北戰(zhàn)爭，三權(quán)分立且制衡原則的實(shí)施相對穩(wěn)定，國會和總統(tǒng)的權(quán)力基本是平衡的；而1865年至19世紀(jì)末，國會開始占據(jù)主導(dǎo)位置，成為三權(quán)分立且制衡政體的權(quán)力重心；20世紀(jì)至今則是總統(tǒng)居于主導(dǎo)地位的時期，在這期間，三權(quán)分立且制衡原則的實(shí)施呈現(xiàn)新的態(tài)勢，即總統(tǒng)權(quán)力不斷擴(kuò)大，而國會權(quán)力日趨衰減，及至富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)入主白宮，開始形成以總統(tǒng)為中心的三權(quán)分立且制衡關(guān)系的新格局。美國總統(tǒng)權(quán)力的膨脹趨勢令許多學(xué)者為之擔(dān)心，他們認(rèn)為總統(tǒng)的權(quán)力在許多方面都大大增強(qiáng)，美國總統(tǒng)正成為“帝王式總統(tǒng)”。

筆者認(rèn)為，自20世紀(jì)以來，美國從世界強(qiáng)國變?yōu)槌壌髧臀ㄒ坏某壌髧?，加之其國?nèi)經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，使行政分支對內(nèi)對外承擔(dān)的責(zé)任和管理任務(wù)日益加重，美國總統(tǒng)和行政分支權(quán)力的膨脹是一個明顯的事實(shí)。從理論上講，總統(tǒng)是行政首腦、主要立法者、政黨領(lǐng)袖和外交首長，但是其權(quán)力主要體現(xiàn)在其所特別關(guān)注的重大問題以及危機(jī)處理、外交、國防等領(lǐng)域，而且這些權(quán)力的確在擴(kuò)大，杜魯門、肯尼迪、約翰遜、尼克松、克林頓、小布什等都曾出兵海外，處理危機(jī)，甚至?xí)@過國會而采取特別行動。2010年3月，奧巴馬總統(tǒng)又力排眾議，推動國會通過了《患者保護(hù)與可承受醫(yī)療服務(wù)法案》，促成了基本覆蓋全民的醫(yī)療保險制度的建立。

但是，總統(tǒng)權(quán)力在擴(kuò)張的同時，也持續(xù)地受到來自立法和司法兩權(quán)的制約。從20世紀(jì)30年代開始，國會和最高法院不斷通過立法和判決制約總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，比如，為限制總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)，尼克松總統(tǒng)對《戰(zhàn)爭權(quán)力法》的否決被國會參眾兩院以三分之二多數(shù)推翻，確定了只有經(jīng)國會宣戰(zhàn)、由特別法律授權(quán)或在緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)才可以使美國武裝部隊(duì)擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)任務(wù)；又如2006年，在審理關(guān)塔那摩囚禁者的案件中，最高法院否定了布什政府建立的軍事法庭；2012年，法院又做出了不利于聯(lián)邦政府的判決。

對總統(tǒng)權(quán)力的強(qiáng)有力制約其實(shí)還在于文官階層。對總統(tǒng)權(quán)力膨脹的擔(dān)憂中存在一個誤解，即將總統(tǒng)的權(quán)力和文官的權(quán)力混為一談。盡管美國憲法規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但是由于絕大部分文官非由總統(tǒng)任命，他們終身任職并且有自身的部門利益，因而在實(shí)踐中，文官系統(tǒng)是一個個相對獨(dú)立的權(quán)力中心，它們雖然理論上服從于總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，但和總統(tǒng)之間仍然存在著相互競爭和相互制約的關(guān)系。

自從文官制度建立后，文官系統(tǒng)對美國政治制度的影響日益加深，甚至可以說，文官系統(tǒng)重塑了美國三權(quán)分立且制衡的政治體制。之所以說重塑，是因?yàn)榕蛎浿械目偨y(tǒng)權(quán)力不知不覺地被部分轉(zhuǎn)移到了文官系統(tǒng)，而后者通過與國會、利益集團(tuán)的聯(lián)盟，又加強(qiáng)了國會以及文官自身對總統(tǒng)的制約。

具體而言，按照《彭德爾頓法》，文官隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政治中立的原則，避免過多陷入政黨和政治糾紛，這也是美國建立文官制度以革除政黨分肥制弊端的初衷。但是在實(shí)踐中，一方面，當(dāng)文官系統(tǒng)遵守了此項(xiàng)原則之后，精力和注意力都有限的總統(tǒng)發(fā)現(xiàn)他不得不把相當(dāng)一部分權(quán)力轉(zhuǎn)交給文官，如在對外援助方面，總統(tǒng)把軍事與安全援助的權(quán)力授予陸軍安全援助司令部，把災(zāi)難和人道主義援助的相關(guān)事務(wù)交由國外災(zāi)難管理辦公室管理，這自然致使這些機(jī)構(gòu)包括其下屬單位的自由裁量權(quán)都非常大；另一方面，在總統(tǒng)非常關(guān)注的問題上，包括在外交和軍事領(lǐng)域，他同樣會受到官僚機(jī)構(gòu)的制約，總統(tǒng)可能被官僚所“綁架”，他依賴于官僚機(jī)構(gòu)為他提供信息和政策方案。隨著時間的推移，總統(tǒng)發(fā)現(xiàn)其越來越難以控制文官系統(tǒng)，以至于美國政治學(xué)家阿爾蒙德也驚呼，政府的一項(xiàng)政策可以貫徹到什么程度，通常取決于官僚們對它的解釋及他們實(shí)施該政策時的興趣和效率。羅斯?？偨y(tǒng)有一次哀嘆，作為武裝部隊(duì)總司令，他只能從媒體上獲悉海軍將投資兩百萬美元建造戰(zhàn)艦的消息。艾森豪威爾總統(tǒng)上臺之后便決心改變這一局面，試圖通過政治任命少部分高級文官，以使本應(yīng)該“政治中立”的文官系統(tǒng)重新具有政治色彩。但是政治性任命的高級文官其實(shí)也難以滿足總統(tǒng)希望控制文官系統(tǒng)的要求，個中的原因是多方面的：一是因?yàn)檎涡匀蚊母呒壩墓偃纹谳^短，而職業(yè)文官卻終身任職；二是前者通常是職業(yè)政客即所謂的“通才”，對其主管領(lǐng)域既沒有專業(yè)知識也缺乏經(jīng)驗(yàn)，而后者則是“專才”，擁有豐富的知識技能和經(jīng)驗(yàn)；另外，后者由于長期任職，和國會議員、利益集團(tuán)形成了牢固的關(guān)系，掌握著前者所望塵莫及的資源。所有這些原因使得政治性任命的高級文官并不能真正地像總統(tǒng)所希望的那樣去掌管文官系統(tǒng)。

更重要的是，文官系統(tǒng)由多達(dá)數(shù)百個官僚機(jī)構(gòu)所組成，每個不同的機(jī)構(gòu)都有其自身的利益，甚至可以說都形成了一個個單獨(dú)的利益集團(tuán)。這些機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中都要不斷地爭取資源和權(quán)力，以擴(kuò)大自己的影響力并實(shí)現(xiàn)自身利益，這就使它們必然和總統(tǒng)發(fā)生沖突和矛盾。從法律上說，雖然總統(tǒng)作為政府首腦而擁有領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)亦即文官系統(tǒng)的權(quán)力，但是并沒有權(quán)力干涉許多行政部門行政項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和撥款的使用，也沒有權(quán)力為它們制定政策，相反，各個官僚機(jī)構(gòu)的資金和項(xiàng)目計(jì)劃是通過國會獲得的，而且國會每年都要重新審查和監(jiān)督這些資金、項(xiàng)目的使用和執(zhí)行情況，國會甚至還在對官僚機(jī)構(gòu)的撥款議案中加入詳細(xì)的指示和“日落條款”，以強(qiáng)化對官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度。國會除了對官僚機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目和資金支持外，還把許多領(lǐng)域里的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)也授予不同的官僚機(jī)構(gòu)。因此，文官既是總統(tǒng)的下屬，又是國會的官員，其執(zhí)行著總統(tǒng)的命令，又代表國會行使法律所授予的權(quán)力，因此，文官系統(tǒng)和總統(tǒng)、國會之間實(shí)際上形成了一種“一仆二主”的關(guān)系，或日是一種“三角關(guān)系”。在這種關(guān)系中，文官在總統(tǒng)和國會之間游刃有余、左右逢源，最終，漁翁得利。不過，由于自身利益的緣故，官僚機(jī)構(gòu)力圖擺脫總統(tǒng)的控制，國會同樣出于自身利益的考慮，也要限制總統(tǒng)的權(quán)力，以防止自己地位的進(jìn)一步衰落。由于都以總統(tǒng)為對手，官僚機(jī)構(gòu)和國會一拍即合。國會為拉住官僚機(jī)構(gòu)這個新的盟友，樂于將更多的權(quán)力賦予給它，如此，相對于國會，總統(tǒng)不斷擴(kuò)張的權(quán)力受到遏制，三權(quán)分立且制衡的政治體制便得以存續(xù)。

事實(shí)上，對總統(tǒng)權(quán)力的制約不僅在于文官系統(tǒng)、國會和總統(tǒng)形成的“一仆二主”的關(guān)系，而且也在于官僚機(jī)構(gòu)和國會、利益集團(tuán)之間的“鐵三角”關(guān)系。資料顯示，早在20世紀(jì)80年代，聯(lián)邦政府中“鐵三角”的數(shù)量便多達(dá)幾百個；21世紀(jì)初，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中幾乎每一個部都存在著“鐵三角”。從某種意義上說，“鐵三角”是一種利益的結(jié)合：國會委員會或小組委員會中的議員要依靠利益集團(tuán)的支持，這些支持主要包括政治支持和經(jīng)濟(jì)捐款，還包括提供信息資料和技術(shù)方案等工作上的協(xié)助；而官僚機(jī)構(gòu)本身即為院外活動集團(tuán)，它們和國會中的委員會或小組委員會形成了互相支持、互相利用的關(guān)系，官僚機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)之間的關(guān)系也是如此。同樣，利益集團(tuán)也要和國會、官僚機(jī)構(gòu)形成緊密的同盟關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，如美國的軍事承包商和貿(mào)易協(xié)會、參議院軍事委員會和五角大樓的官員們就形成了這樣的關(guān)系?？梢哉f，“鐵三角”的形成開辟了政治結(jié)構(gòu)中的一個新的利益表達(dá)和利益綜合的渠道，使全部人口中的相關(guān)利益者皆可以通過它向有關(guān)政府部門表達(dá)自己的利益訴求，這就使政府可以更直接、更具體地反映并滿足民眾的利益要求，因此可以說，“鐵三角”是化解社會利益沖突和矛盾的一把利器。正是由于這個原因，利益集團(tuán)為了更有效地實(shí)現(xiàn)自己的利益，就會降低對總統(tǒng)的關(guān)注和期望，而將注意力更多地投向官僚機(jī)構(gòu)和國會?！拌F三角”的形成強(qiáng)化了國會、官僚機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)的影響力，自然就強(qiáng)化了國會和官僚機(jī)構(gòu)對總統(tǒng)的制約。

在官僚機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)、國會以及官僚機(jī)構(gòu)與國會、利益集團(tuán)的兩大關(guān)系中，官僚機(jī)構(gòu)扮演的都是十分重要而不可或缺的角色，彼得·沃爾和羅伯特·賓斯托克認(rèn)為，在美國的政治結(jié)構(gòu)中，文官不再是人們通常所認(rèn)為的政策執(zhí)行者這一次要角色，它已經(jīng)成為“政府的核心”，地位至關(guān)重要；詹姆斯·伯恩斯也指出，在官僚機(jī)構(gòu)與其支持者構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，文官努力擴(kuò)張其權(quán)力范圍，在此過程中，行政機(jī)構(gòu)不僅形成了自己的特殊價值觀念和利益傾向，而且使自己成為“真正的權(quán)力中心”；愛德華·西勞德認(rèn)為職業(yè)官僚才是真正的聯(lián)邦政府；更有甚者，一些學(xué)者提出，文官已經(jīng)成為一個不受政黨控制、民眾難以監(jiān)督、不直接受憲法約束、總統(tǒng)無法有效領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)群體，文官群體業(yè)已變成美國政治社會生活中的一個“真正的危險”。必須承認(rèn)，上述學(xué)者的看法是有一定道理的，這些觀點(diǎn)對我們深刻理解文官在當(dāng)前美國政治制度運(yùn)作中的作用和地位十分有價值，但是，也應(yīng)當(dāng)看到，他們在得出上述結(jié)論時，是把文官系統(tǒng)看作一個牢不可破的整體，而事實(shí)上，文官系統(tǒng)是由大大小小的數(shù)百個官僚機(jī)構(gòu)所組成的，其中每一個機(jī)構(gòu)都有自己獨(dú)特的利益訴求，它們之間的競爭實(shí)際上非常激烈。不僅如此，官僚機(jī)構(gòu)和國會、利益集團(tuán)之間形成的數(shù)百個“鐵三角”之間也是相互競爭的。

因此，文官系統(tǒng)表面上是一個整體，但實(shí)際上是一個高度分散的結(jié)構(gòu)，與之相反，總統(tǒng)的權(quán)力則是一元化而高度集中的；同時，國會雖然是一個多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部也充滿紛爭，但國會的決策最終還是統(tǒng)一的，人們公認(rèn)其為美國政治權(quán)力中的一極。因此，盡管美國的文官系統(tǒng)就總體而言權(quán)力很大，可以說是削弱了總統(tǒng)的行政權(quán)，在行政分支內(nèi)部形成總統(tǒng)和文官系統(tǒng)相互制約的關(guān)系，而且它同國會的同盟關(guān)系也強(qiáng)化了國會的權(quán)力，從而緩解了總統(tǒng)權(quán)力膨脹可能給其三權(quán)分立且制衡的政治體制帶來的危害；但同時，由于文官系統(tǒng)本身的分散性，加之每一個機(jī)構(gòu)也都受到總統(tǒng)、法院、公眾特別是國會的監(jiān)督和約束，文官系統(tǒng)并不能對總統(tǒng)的權(quán)力形成過分的威脅。鑒于此，美國文官系統(tǒng)的存在可以說是為美國三權(quán)分立且制衡的政治體制帶來了一種更加適合現(xiàn)代政治社會發(fā)展的新的平衡。

結(jié)語

美國建立文官制度的最初目的在于革除“政黨分肥制”的諸種弊端，建立符合現(xiàn)代社會發(fā)展要求的行政官員隊(duì)伍。美國文官制度在文官錄用上注重“專才”，并對社會弱勢群體有所傾斜。值得注意的是，在達(dá)到其最初目的的同時，美國文官制度也產(chǎn)生了一個被人忽視但卻意義重大的結(jié)果，即對美國政治制度穩(wěn)定性的影響。既是政策的執(zhí)行者又是政策制定之重要參與者的雙重身份使得美國的文官系統(tǒng)帶有較為濃郁的政治色彩，使其成為從聯(lián)邦到地方的各層級政府進(jìn)行行政管理的主要力量，并構(gòu)成了美國中產(chǎn)階級的中堅(jiān)力量，為美國政治制度的穩(wěn)定運(yùn)行夯實(shí)了政治和社會基礎(chǔ)。同時，行政分支的權(quán)力的擴(kuò)大并不全是總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大，而且，總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)大也只是在軍事和外交以及他所特別關(guān)注的領(lǐng)域。然而，即使是在這些領(lǐng)域，作為“通才”的總統(tǒng)也需要依賴身為專家的文官為其提供決策的信息和可供選擇的方案，而且在政策執(zhí)行中也不得不賦予文官大量的自由裁量權(quán)。文官居于國會和總統(tǒng)之間，再加上它與國會各委員會、利益集團(tuán)結(jié)盟而形成的“鐵三角”關(guān)系，不僅強(qiáng)化了自身的地位和權(quán)力，也分走了總統(tǒng)的相當(dāng)一部分行政權(quán)并使之流回到了國會手中，從而加強(qiáng)了本已受到削弱的國會的權(quán)力。更為重要的是，文官群體不僅分享了總體上膨脹了的總統(tǒng)權(quán)力，使“帝王總統(tǒng)”的稱謂變得名不副實(shí)，另一方面，由于文官系統(tǒng)在組織上和利益上都十分分散且相互競爭，并非是人們所誤認(rèn)為的一個整體，所以它并沒有像一些學(xué)者擔(dān)心的那樣架空了總統(tǒng)而使其成為“傀儡”。

總之，文官在總統(tǒng)與國會之間縱橫捭闔，重塑了美國三權(quán)分立且制衡的政治體制，使后者在新的條件下處于一種相對的新的平衡狀態(tài)，從而為美國政治制度的穩(wěn)定增添了新的內(nèi)容。