小衛(wèi)星項(xiàng)目的法律適用和發(fā)展趨勢

夏春利

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

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小衛(wèi)星項(xiàng)目的法律適用和發(fā)展趨勢

夏春利

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100083)

摘要：具有高功能密度的小衛(wèi)星項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，大大增強(qiáng)了私營實(shí)體和非航天大國參與空間活動的能力，引發(fā)了規(guī)則修訂的需求。國家應(yīng)建立空間活動的分級、分類許可條件，放寬小衛(wèi)星行業(yè)的準(zhǔn)入要求，并根據(jù)小衛(wèi)星項(xiàng)目的目的、成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)來設(shè)定第三者責(zé)任保險(xiǎn)要求，規(guī)范小衛(wèi)星的登記實(shí)踐。空間碎片減緩應(yīng)作為小衛(wèi)星項(xiàng)目許可條件之一，以切實(shí)履行國家的外空環(huán)境保護(hù)責(zé)任。應(yīng)簡化國際電信聯(lián)盟衛(wèi)星頻率和軌道位置協(xié)調(diào)程序，建立適應(yīng)小衛(wèi)星軌道特性、運(yùn)行壽命和業(yè)務(wù)類型的管理規(guī)則。

關(guān)鍵詞：小衛(wèi)星； 衛(wèi)星頻率軌道協(xié)調(diào)； 空間碎片減緩； 國家航天法； 外空軟法

一、小衛(wèi)星項(xiàng)目發(fā)展概況與法律框架

人類通過人造地球衛(wèi)星探索和利用外層空間已有近60年的歷史，通信、遙感、導(dǎo)航、氣象、偵查預(yù)警、空間探測等多種衛(wèi)星應(yīng)用，推動了經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步與國防現(xiàn)代化進(jìn)程。自1957年第一顆人造地球衛(wèi)星成功發(fā)射以來，人造衛(wèi)星的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：第一，20世紀(jì)50年代至70年代的早期小型衛(wèi)星階段，衛(wèi)星重量輕且功能簡單，多以不足數(shù)百千克的衛(wèi)星從事空間環(huán)境探測等簡單實(shí)驗(yàn)；第二，20世紀(jì)70年代至80年代中后期衛(wèi)星大型化發(fā)展階段，以衛(wèi)星容量大、功率高、壽命長、可靠性強(qiáng)、功能復(fù)雜以及多樣化應(yīng)用為特點(diǎn)，這歸功于技術(shù)日益成熟、衛(wèi)星性能穩(wěn)步提高和大功率運(yùn)載火箭的成功研制；第三，20世紀(jì)80年代中后期至今的衛(wèi)星大型化與現(xiàn)代小衛(wèi)星并行發(fā)展的階段。[1]1—2

現(xiàn)代小衛(wèi)星一般是指質(zhì)量在1 000公斤以下、造價不超過幾千萬美元、研制周期1～3年、集多項(xiàng)高新技術(shù)為一體并具有高功能密度的一種人造地球衛(wèi)星。[2]現(xiàn)代小衛(wèi)星由于功能密度大、技術(shù)含量高、研制和發(fā)射成本低、周期短、體積小、發(fā)射手段靈活和易于組網(wǎng)等特點(diǎn)而倍受歡迎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10余年，全球共成功發(fā)射衛(wèi)星1 206顆，其中1 000公斤以下的小衛(wèi)星有497顆，占發(fā)射總數(shù)的41.21%，且94.57%的小衛(wèi)星有實(shí)際應(yīng)用價值；2012年全球共發(fā)射衛(wèi)星138顆，其中1 000公斤以下的小衛(wèi)星占發(fā)射總數(shù)的42.03%，小衛(wèi)星項(xiàng)目也由技術(shù)試驗(yàn)轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)應(yīng)用，并在遙感、通信、導(dǎo)航、空間對抗、工程培訓(xùn)等方面發(fā)揮作用。[3]

現(xiàn)代小衛(wèi)星的出現(xiàn)和蓬勃發(fā)展既有社會歷史原因，也有技術(shù)發(fā)展原因：冷戰(zhàn)結(jié)束后，各國預(yù)算壓力增加、幾個大型航天項(xiàng)目失敗造成了巨額損失；元器件集成化程度提高、高強(qiáng)度材料向小型和輕型化方向發(fā)展、微機(jī)電技術(shù)進(jìn)步帶動了衛(wèi)星小型化趨勢；與此同時，無需使用大衛(wèi)星或單顆大衛(wèi)星無法完成任務(wù)的一些特殊應(yīng)用催生了小衛(wèi)星的發(fā)展。[1]2現(xiàn)代小衛(wèi)星也與國家的基礎(chǔ)工業(yè)形成了促進(jìn)和互補(bǔ)關(guān)系：在技術(shù)發(fā)達(dá)國家，基礎(chǔ)工業(yè)水平直接推動了小衛(wèi)星的發(fā)展，如美國利用SDI技術(shù)投資的成果，開發(fā)了以集成技術(shù)為特征的小衛(wèi)星；而經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、技術(shù)尚不發(fā)達(dá)的國家則以小衛(wèi)星帶動和牽引高新基礎(chǔ)技術(shù)發(fā)展[4]；那些不具備空間能力的國家，更是希望以小衛(wèi)星為契機(jī)，培育本國的自主航天能力?？梢?，小衛(wèi)星已成為當(dāng)前航天活動的主要領(lǐng)域，甚至在某些方面取代大衛(wèi)星，帶動了衛(wèi)星應(yīng)用和衛(wèi)星技術(shù)的變革。

小衛(wèi)星項(xiàng)目是人類探索和利用外空的一種方式，應(yīng)遵守外層空間法。五大外空條約形成于20世紀(jì) 50年代末至70年代末，確立了外空營救、損害賠償、空間物體登記和月球探測等基本法律制度?，F(xiàn)代小衛(wèi)星項(xiàng)目興起于20世紀(jì)80年代中后期，傳統(tǒng)外空條約是否足以規(guī)范小衛(wèi)星項(xiàng)目？

20世紀(jì)70年代以來，外空條約的制定陷入停滯，一系列決議、建議、宣言、準(zhǔn)則、指南等軟法[5]提供了空間碎片減緩等方面的新規(guī)則，對國家和非國家行為體的外空活動有指引作用[6]。外空軟法與外空條約的重要區(qū)別是：前者無需通過國家立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序或國際法向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化程序，就可由參與其制定的主管機(jī)關(guān)以部門規(guī)章形式作出規(guī)定，或者由私人實(shí)體和行業(yè)團(tuán)體作為行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)使用。這些外空軟法在規(guī)范小衛(wèi)星項(xiàng)目方面是否發(fā)揮了作用？

國際電信聯(lián)盟(ITU)通過其《組織法》《公約》和《無線電規(guī)則》確立了衛(wèi)星頻率和軌道位置的協(xié)調(diào)規(guī)則。[7]成員國在制定這些規(guī)則時充分考慮了衛(wèi)星頻率和軌道位置的稀缺性以及大型衛(wèi)星的規(guī)劃、生產(chǎn)和投入使用的平均年限。這套程序復(fù)雜、耗時冗長的協(xié)調(diào)和通知規(guī)則能否恰當(dāng)?shù)剡m用于在研發(fā)時間、運(yùn)行壽命、軌道特性、頻率使用和業(yè)務(wù)應(yīng)用方面具有獨(dú)特性的小衛(wèi)星項(xiàng)目？

國際條約對成員國有約束力，但未必直接適用于成員國內(nèi)的機(jī)構(gòu)和個人，條約的國內(nèi)實(shí)施取決于締約國對國際法和國內(nèi)法關(guān)系的安排，即在政府批準(zhǔn)條約以后，由立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)國內(nèi)法或規(guī)定條約在國內(nèi)自動適用。外空條約亦是如此，更何況1967年《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》(以下簡稱《外空條約》)第6條要求締約國對其政府部門或其管轄范圍內(nèi)的非政府主體的外空活動承擔(dān)國際責(zé)任，負(fù)責(zé)保證本國活動的實(shí)施符合條約規(guī)定，并對非政府團(tuán)體的外空活動加以批準(zhǔn)和進(jìn)行連續(xù)監(jiān)督。與以往外空活動通常由國家主導(dǎo)相比，小衛(wèi)星項(xiàng)目可由政府機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、國有企業(yè)、私營實(shí)體、教育機(jī)構(gòu)甚至業(yè)余愛好者等單獨(dú)或合作組織管理，其參與主體多元化，是外空商業(yè)化趨勢的典型體現(xiàn)，其勃興促使國家通過制定和執(zhí)行國家空間法，對小衛(wèi)星項(xiàng)目的準(zhǔn)入許可、登記與監(jiān)管、責(zé)任與保險(xiǎn)等內(nèi)容作出規(guī)定。[8]

文章從損害責(zé)任與保險(xiǎn)制度、國際登記、空間碎片減緩義務(wù)、頻率和軌道位置協(xié)調(diào)方面，探討外空法和國際電聯(lián)規(guī)則在小衛(wèi)星項(xiàng)目中的適用及其發(fā)展方向，研究國家空間法在規(guī)范小衛(wèi)星準(zhǔn)入和行業(yè)管理方面的作用和發(fā)展趨勢。

二、損害責(zé)任與保險(xiǎn)制度

《外空條約》第6條規(guī)定：締約國對其政府部門或非政府團(tuán)體的外空活動承擔(dān)國際責(zé)任。將私人活動的損害歸責(zé)于國家，體現(xiàn)了外空法的獨(dú)特性。為此，締約國應(yīng)對其管轄范圍內(nèi)的政府或私人外空活動加以批準(zhǔn)并持續(xù)監(jiān)管?！锻饪瘴矬w所造成損害之國際責(zé)任公約》(以下簡稱《責(zé)任公約》)第2條和第3條規(guī)定，發(fā)射國對其外空物體在地球表面及對飛行中的航空器造成的損害承擔(dān)絕對責(zé)任，對在地球表面以外對另一發(fā)射國的外空物體或其所載人員和財(cái)產(chǎn)造成損害承擔(dān)過失責(zé)任?！敦?zé)任公約》第1條規(guī)定的發(fā)射國范圍很廣，包括發(fā)射或促使發(fā)射空間物體的國家、從其領(lǐng)土上發(fā)射的國家、使用其設(shè)施發(fā)射的國家四種。在多個發(fā)射國競合的情況下，根據(jù)《責(zé)任公約》第5條，所有發(fā)射國對損害承擔(dān)連帶及個別責(zé)任。私營主體日益廣泛地運(yùn)營小衛(wèi)星項(xiàng)目，可能出現(xiàn)A國注冊登記的私營主體在B國領(lǐng)土上利用C國的設(shè)施發(fā)射其委托D國組裝的、使用E國零部件制造的小衛(wèi)星，以上國家不論是否對該發(fā)射活動知情或與該發(fā)射活動有法律或事實(shí)上的聯(lián)系，均有可能被視為發(fā)射國而面臨國際索賠。一方面，在空間商業(yè)化趨勢下，為避免一國作為太多空間物體的發(fā)射國或一個空間物體擁有多個發(fā)射國的困擾，應(yīng)從空間物體與發(fā)射國的實(shí)際聯(lián)系出發(fā)，通過解釋國際公約或創(chuàng)制國際軟法，進(jìn)一步澄清發(fā)射國的范圍；另一方面，私營主體參與空間活動促使國家通過國內(nèi)空間立法，在明確管轄權(quán)的基礎(chǔ)上建立航天活動許可、責(zé)任承擔(dān)和責(zé)任保險(xiǎn)等制度。

航天活動許可通過為合格的空間活動參與者頒發(fā)許可證來建立空間活動市場準(zhǔn)入制度。目前,很多國家立法規(guī)定了航天發(fā)射許可，美國還增設(shè)了發(fā)射場運(yùn)營許可，而澳大利亞則詳細(xì)區(qū)分了本土發(fā)射許可、海外發(fā)射許可、空間物體返回許可等。國內(nèi)立法均規(guī)定了許可證獲取的條件，一般涉及資金、財(cái)務(wù)能力、技術(shù)能力、經(jīng)驗(yàn)、設(shè)備設(shè)施、人員資質(zhì)、誠信、環(huán)境保護(hù)、安全防護(hù)等方面。小衛(wèi)星項(xiàng)目發(fā)射方式靈活多樣、成本低廉，可搭載發(fā)射、以小火箭或航天飛機(jī)發(fā)射、從具有衛(wèi)星分配器功能的主衛(wèi)星上入軌或一箭多星發(fā)射，而近年來又出現(xiàn)了利用退役導(dǎo)彈改裝成小衛(wèi)星運(yùn)載火箭①、使用飛機(jī)平臺空中發(fā)射等發(fā)射方式。[1]58—59國家空間法應(yīng)在充分考慮國家承擔(dān)外空條約下的國際義務(wù)和國內(nèi)監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上，對不同種類的空間活動設(shè)立分級、分類的許可條件，并適當(dāng)放寬小衛(wèi)星行業(yè)的許可標(biāo)準(zhǔn)，以鼓勵小衛(wèi)星發(fā)展。

空間物體造成損害的實(shí)際案例并不常見，過去發(fā)生的“宇宙954號案件”的損害賠償通過談判協(xié)商達(dá)成，而美俄衛(wèi)星相撞事件最終也不了了之。但隨著小衛(wèi)星項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展，損害發(fā)生的幾率大幅增加，在空間活動損害歸責(zé)于國家的情況下，國家通過國內(nèi)空間立法建立對造成損害的非國家主體進(jìn)行追償?shù)闹贫却_有必要。英國、荷蘭、法國、韓國、奧地利等國空間法都規(guī)定政府在承擔(dān)了對第三方的損害賠償責(zé)任之后有權(quán)向造成損害的空間活動主體追償。②為此，建立第三方損害賠償責(zé)任的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度十分必要。例如：《奧地利外層空間法》第4條要求衛(wèi)星操作者必須投保一份最低保額6 000萬歐元的第三方責(zé)任保險(xiǎn)；俄羅斯和烏克蘭也都要求申請發(fā)射許可證時提供保險(xiǎn)安排。

成本低是小衛(wèi)星項(xiàng)目的優(yōu)勢之一，目前很多小衛(wèi)星項(xiàng)目無保險(xiǎn)安排。但小衛(wèi)星也可能造成空間和地面的損害，若適用有最低保額要求的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，則可能大大增加其運(yùn)行成本，甚至高于衛(wèi)星本身的價值及其收益。為此，制定適應(yīng)小衛(wèi)星發(fā)展的保險(xiǎn)政策十分必要，國內(nèi)法上可以通過兩種方式作出規(guī)定：第一，對符合一定條件的小衛(wèi)星項(xiàng)目降低或者豁免保險(xiǎn)要求，如《奧地利外層空間法》規(guī)定若空間活動是出于公共利益(如為科學(xué)、研究、教育目的)，則交通、創(chuàng)新和技術(shù)部部長可根據(jù)空間活動風(fēng)險(xiǎn)大小和參與主體的經(jīng)濟(jì)能力來降低保險(xiǎn)額度或豁免保險(xiǎn)要求，目前部分小衛(wèi)星由科研機(jī)構(gòu)或者大學(xué)發(fā)射，符合公共利益目的從而可以申請減免保險(xiǎn)要求；第二，國內(nèi)空間立法可以通過個案評估，充分平衡小衛(wèi)星的目的、成本、收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)來確定合適的保險(xiǎn)安排。

三、小衛(wèi)星登記

為確定對空間物體擁有管轄權(quán)和控制權(quán)的國家和對空間物體造成損害應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的國家，1975年《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》(以下簡稱《登記公約》)第4條規(guī)定，發(fā)射國應(yīng)設(shè)置國內(nèi)空間物體登記冊，并在切實(shí)可行的范圍內(nèi)盡速向聯(lián)合國秘書長登記其發(fā)射外空物體的信息。由于從事空間活動的國家數(shù)目增多、國際合作加強(qiáng)以及非政府實(shí)體對空間活動的參與，《登記公約》中關(guān)于發(fā)射國的定義會引起發(fā)射國的競合，這在小衛(wèi)星項(xiàng)目中尤其明顯。例如：由清華大學(xué)和英國薩瑞大學(xué)聯(lián)合研制的“清華一號”微小衛(wèi)星，于2000年6月28日搭載俄羅斯“宇宙-3M”運(yùn)載火箭，從俄羅斯普列謝茨克航天發(fā)射場成功發(fā)射，根據(jù)《登記公約》第1條和第2條，中國、英國和俄羅斯均為發(fā)射國，應(yīng)共同決定該衛(wèi)星的登記國并就衛(wèi)星的管轄權(quán)和控制權(quán)達(dá)成協(xié)議。最后，該衛(wèi)星以中國名義向聯(lián)合國秘書長進(jìn)行了登記。③

實(shí)踐中并非所有空間物體都進(jìn)行了登記，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1957年至2012年，國際社會共發(fā)射空間物體3.8萬多個，其中約有93%進(jìn)行了登記，其余7%未登記的空間物體包括一些小衛(wèi)星項(xiàng)目。[9]為了改進(jìn)空間物體登記的做法，聯(lián)合國大會于2007年12月17日通過了《關(guān)于加強(qiáng)國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議》，針對多個發(fā)射國競合的情況，建議由從本國領(lǐng)土或設(shè)施上發(fā)射空間物體的國家聯(lián)絡(luò)其他有資格作為發(fā)射國的國家，共同確定登記國，并建議在聯(lián)合發(fā)射若干空間物體的情況下，每個空間物體分別登記，并將各空間物體列入對該物體的經(jīng)營負(fù)有責(zé)任的國家的相應(yīng)登記冊中，而發(fā)射服務(wù)提供商可向空間物體的擁有者或經(jīng)營者提供咨詢意見，以便于登記。為此，國家除了應(yīng)根據(jù)《登記公約》建立和維護(hù)空間物體登記冊以外，還應(yīng)針對小衛(wèi)星項(xiàng)目加強(qiáng)登記管理的立法和執(zhí)法活動，依法確立國家對空間活動的管轄范圍，而屬地原則和屬人原則都可作為確立管轄的依據(jù)。

四、小衛(wèi)星項(xiàng)目與空間碎片減緩

空間碎片是當(dāng)前空間活動的主要威脅。目前,國際社會尚未制定空間碎片減緩的公約，而主要通過有關(guān)機(jī)構(gòu)或區(qū)域組織起草的行為守則或指南來指導(dǎo)空間活動參與者的行為，這些軟法文件主要有2002年機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(IADC)制定的《空間碎片減緩指南》、2007年聯(lián)合國外空委員會制定的《空間碎片減緩指南》、歐洲空間局制定的《空間碎片減緩手冊》、歐洲聯(lián)盟制定的《外空活動行為準(zhǔn)則》(草案)和聯(lián)合國外空委員會科技小組委員會在“外空活動的長期可持續(xù)發(fā)展”議題下所倡導(dǎo)的規(guī)則和建議等版本。以上軟法文件提出，應(yīng)通過限制正常運(yùn)行期間釋放空間碎片、將在軌解體的可能性減至最小、任務(wù)后處理以及防止在軌碰撞等措施，在空間系統(tǒng)的項(xiàng)目計(jì)劃階段、設(shè)計(jì)階段、在軌運(yùn)行的全過程和任務(wù)后處置的整個期間減少空間碎片。關(guān)于空間碎片減緩的國際性和區(qū)域性指南的公布，使得這一議題“國際化”，即該問題不再是主權(quán)國家的內(nèi)部事務(wù)，參與軟法討論的國家不能以“干涉內(nèi)政”為由任意行事。當(dāng)前，即便是在無主權(quán)歸屬的外層空間擊碎本國發(fā)射的空間物體，也會遭到別國的猛烈抨擊，因?yàn)榭臻g碎片減緩、空間環(huán)境保護(hù)的觀念已通過指南和守則的制定深入人心，可見，外空軟法在形成國家對相關(guān)領(lǐng)域的良好實(shí)踐的判斷和預(yù)期方面，具有積極作用。

目前，一些國家在國內(nèi)立法中將空間碎片減緩作為許可從事外空活動的條件，如《奧地利外層空間法》第4條規(guī)定獲得從事外空活動的許可條件之一就是申請人采取了減緩空間碎片的適當(dāng)措施，所謂“適當(dāng)”，應(yīng)根據(jù)本領(lǐng)域的一般做法并考慮國際公認(rèn)的空間碎片減緩指南來確定。中國原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會于2002年頒布的《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》第6條也規(guī)定許可證申請人應(yīng)就如何避免污染和空間碎片問題提供補(bǔ)充材料；國防科技工業(yè)局于2009年發(fā)布《空間碎片減緩與防護(hù)管理暫行辦法》，對發(fā)射裝置和航天器研發(fā)、運(yùn)營和任務(wù)結(jié)束后處理階段的空間碎片減緩和防護(hù)的管理作出規(guī)定，將這一領(lǐng)域的管理納入法制化渠道。[10]日本2002年《獨(dú)立行政法人宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》第18條第2款規(guī)定：日本宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)(JAXA)在衛(wèi)星發(fā)射活動中應(yīng)遵守部長通過的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，其中包含關(guān)于空間碎片減緩的標(biāo)準(zhǔn)，即原日本國家宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)(NASDA)④通過的《空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)》(NASDA-STD-18)[11]。美國也要求空間活動許可證的申請人必須提供關(guān)于軌道碎片減緩計(jì)劃的信息。⑤很多尚未在法律法規(guī)中專門規(guī)定空間碎片減緩的國家，也或多或少地將外層空間環(huán)境保護(hù)作為頒發(fā)空間活動許可的條件，如俄羅斯1996年《空間活動許可證發(fā)放條例》第5條規(guī)定申請人應(yīng)證明其空間活動的安全和可靠性，英國1986年《外層空間法》第5條規(guī)定許可證的頒發(fā)條件之一是持證人防止污染外層空間或?qū)Φ厍颦h(huán)境造成不利影響，比利時2005年《空間活動法》建立了空間活動的環(huán)境影響評價制度等。[12]

小衛(wèi)星項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展增加了在軌解體或碰撞的可能性，使空間物體完成任務(wù)后脫離軌道的系統(tǒng)復(fù)雜化，從而擴(kuò)大了空間碎片釋放的風(fēng)險(xiǎn)。將空間碎片減緩和空間環(huán)境安全作為小衛(wèi)星項(xiàng)目許可條件之一并完善有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，有助于降低這種風(fēng)險(xiǎn)。某種程度上，正是小衛(wèi)星項(xiàng)目催生了國內(nèi)航天活動立法和標(biāo)準(zhǔn)制定，而空間碎片減緩是這種規(guī)則制定活動的一個重要方面。中國原國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會曾在2007年召開“小衛(wèi)星研制單位準(zhǔn)入條件及評價方法”標(biāo)準(zhǔn)研討會，開啟了小衛(wèi)星行業(yè)管理和標(biāo)準(zhǔn)編制工作的新階段。[13]

五、頻率和軌道協(xié)調(diào)規(guī)則在小衛(wèi)星項(xiàng)目中的適用及重構(gòu)

衛(wèi)星要實(shí)現(xiàn)對地面服務(wù)的功能，必須達(dá)到并運(yùn)行于外層空間某一合適的軌道并使用滿足其業(yè)務(wù)和技術(shù)需求的頻段?！秶H電信聯(lián)盟組織法》第196款規(guī)定，無線電頻率和衛(wèi)星軌道是有限的自然資源。為了避免干擾并合理、有效和經(jīng)濟(jì)地適用這些資源，衛(wèi)星操作者應(yīng)當(dāng)遵守頻譜和軌道管理的有關(guān)規(guī)則，即國際電信聯(lián)盟的《無線電規(guī)則》。

《無線電規(guī)則》規(guī)定的衛(wèi)星頻率和軌道位置有規(guī)劃法和協(xié)調(diào)法兩種分配方式。規(guī)劃法為每個ITU成員國分配了名義上的地球靜止軌道位置、800 MHz的帶寬和與每個國家地理邊界大致對應(yīng)的服務(wù)區(qū)域。[14]而協(xié)調(diào)法是指根據(jù)《無線電規(guī)則》第9條和第11條進(jìn)行的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)資料的提前公布、協(xié)調(diào)、頻率指配的通知和登記這一三段式程序。

目前多數(shù)衛(wèi)星操作者需根據(jù)協(xié)調(diào)法獲得國內(nèi)主管部門對其的頻率和軌道位置指配，其一般程序是：首先，衛(wèi)星操作者將其擬運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)的資料提交給國內(nèi)主管部門，并由主管部門提交給ITU無線電通信局進(jìn)行信息通報(bào)，即衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)或衛(wèi)星系統(tǒng)資料的提前公布，這些資料的送交日期應(yīng)不遲于該網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)的規(guī)劃啟用日期2年前，并不早于該日期7年前(《無線電規(guī)則》第9.1款)，此外，衛(wèi)星操作者還應(yīng)提交衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)的標(biāo)識信息、運(yùn)營商、航天器制造商及其合同執(zhí)行日期、采購的衛(wèi)星數(shù)量、發(fā)射業(yè)務(wù)提供商及其合同執(zhí)行日期，發(fā)射設(shè)施的名稱和位置等“盡職調(diào)查”信息(《無線電規(guī)則》第49號決議附件二)。其次，如果別國主管部門認(rèn)為可能對其現(xiàn)有的或規(guī)劃的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)產(chǎn)生不可接受的干擾，應(yīng)在收到該國際頻率信息通報(bào)日期的4個月內(nèi)向公布資料的主管部門告知預(yù)期干擾的詳細(xì)情況和意見，同時將此意見通知無線電通信局(《無線電規(guī)則》第9.3款)。再次，雙方展開磋商和協(xié)調(diào)，直至確保彼此網(wǎng)絡(luò)或)系統(tǒng)之間不會產(chǎn)生干擾，這一階段涉及多輪磋商和技術(shù)調(diào)整，往往持續(xù)數(shù)年。最后，協(xié)商達(dá)成后，如果ITU認(rèn)為有關(guān)主管部門提交的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)技術(shù)信息和“盡職調(diào)查”信息均符合要求，則將有關(guān)軌道位置和頻率的指配登記在國際頻率登記總表上，在頻率登記總表獲得登記的頻率指配享有國際認(rèn)可的權(quán)利(《無線電規(guī)則》第11條)。

理論上，ITU規(guī)則是締約國所有衛(wèi)星項(xiàng)目均須遵守的規(guī)則，自然也適用于小衛(wèi)星項(xiàng)目，但實(shí)際上這些規(guī)則在小衛(wèi)星項(xiàng)目中存在適用困境，這與小衛(wèi)星的特性有關(guān)：

第一，為了合理、公平和經(jīng)濟(jì)地使用稀缺的頻率和軌道資源并避免無線電干擾，國際電聯(lián)根據(jù)傳統(tǒng)衛(wèi)星的設(shè)計(jì)、制造、組裝、發(fā)射和在軌運(yùn)行的周期設(shè)計(jì)了詳盡的協(xié)調(diào)程序，技術(shù)安排的調(diào)適、政治利益的博弈使得協(xié)調(diào)程序冗長復(fù)雜。而小衛(wèi)星一般造價較低，研發(fā)周期短，使用壽命根據(jù)任務(wù)不同從幾周到幾年不等。據(jù)介紹，英國薩瑞衛(wèi)星技術(shù)公司在1996年時就可以用一個20人的團(tuán)隊(duì)在1年內(nèi)完成一顆小衛(wèi)星(包括平臺和有效載荷)從任務(wù)分析、設(shè)計(jì)、制造、測試、組裝到在軌運(yùn)行的全套服務(wù)。[15]另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985—2001年間，俄羅斯共發(fā)射小衛(wèi)星近200顆，海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)后，俄羅斯曾緊急發(fā)射7顆軍用小衛(wèi)星入軌，密切監(jiān)視美伊兩國的軍事部署情況。[16]《無線電規(guī)則》的現(xiàn)有協(xié)調(diào)程序、特別是至少提前2年公布衛(wèi)星資料的要求，與小衛(wèi)星機(jī)動靈活的特性有矛盾。

第二，小衛(wèi)星目前多在中低軌道運(yùn)行，其軌道控制能力可能有限，因此具有獨(dú)特的軌道特性；同時，很多小衛(wèi)星使用的是劃分給衛(wèi)星業(yè)余業(yè)務(wù)和30~3 000 MHz頻率范圍內(nèi)衛(wèi)星氣象業(yè)務(wù)的頻譜，但其實(shí)際任務(wù)可能并不與這些業(yè)務(wù)相一致。[17]這表明目前《無線電規(guī)則》未能滿足小衛(wèi)星的軌道特性和業(yè)務(wù)目的要求。

為此，2012年世界無線電通信大會通過了第757號決議，指出小衛(wèi)星的成功和及時開發(fā)與部署可能要求制定相關(guān)規(guī)則程序，并對目前規(guī)范衛(wèi)星協(xié)調(diào)和通知的《無線電規(guī)則》第9條和第11條做出調(diào)整。大會還責(zé)成ITU無線電通信部門進(jìn)行研究，并向2015年世界無線電通信大會作出報(bào)告以及在2018年大會上對規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)修改。⑥

六、結(jié)論

空間技術(shù)進(jìn)步促成了小衛(wèi)星項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展并成為當(dāng)前航天活動的主要領(lǐng)域之一，增強(qiáng)了私營實(shí)體和非航天大國參與空間活動的能力，推動了空間商業(yè)化利用趨勢，并引發(fā)了規(guī)則修訂的需求。在外層空間可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和前提下，外空條約、軟法文件、國際電信聯(lián)盟規(guī)則以及國家的國內(nèi)航天立法和監(jiān)管實(shí)踐，均應(yīng)充分考慮小衛(wèi)星項(xiàng)目的特性和管理需求，適當(dāng)調(diào)整規(guī)則內(nèi)容，以促成通過小衛(wèi)星項(xiàng)目和平和有效地利用外層空間。

注釋：

① 根據(jù)限制戰(zhàn)略武器條約，美國和俄羅斯很多遠(yuǎn)程、洲際導(dǎo)彈將退役，這兩個國家已實(shí)驗(yàn)將其改為小衛(wèi)星運(yùn)載火箭，1998年俄羅斯海軍從核潛艇上用PCM-54洲際導(dǎo)彈進(jìn)行了首次商業(yè)發(fā)射，將德國柏林技術(shù)大學(xué)的通信和科研小衛(wèi)星送入軌道，美國則采用MX洲際導(dǎo)彈的第一級作為“金牛星”火箭的第一級。

② 參見：英國1986年《空間活動法》第10條、法國《空間法》第14條、荷蘭《空間法》第12條、奧地利《外層空間法》第11條、韓國《空間責(zé)任法》第4條。

③ ST/SG/SER.E/381.

④ 日本于1969年成立國家宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)(NASDA)作為空間開發(fā)活動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，根據(jù)2002年《獨(dú)立行政法人宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》，日本航空航天領(lǐng)域技術(shù)開發(fā)工作的三個部門——宇宙科學(xué)研究所(ISAS)、宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)及航空宇宙技術(shù)研究所(NAL)合并為“宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)(Japan Aerospace Exploration Agency，JAXA)”，作為日本航天活動的一體化實(shí)施與管理機(jī)構(gòu)。

⑤ 47 C.F.R. 5.63，25.114，97.207.

⑥ 參見：《微衛(wèi)星和微小衛(wèi)星的規(guī)則問題》(WRC-12 RES757-1)，2012年世界無線電通信大會第757號決議。

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On Law Application and Future Trends in Small Satellites Programs

XIAChunli

(Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)

Abstract：The vigorous development of small satellites with high functional density significantly enhanced the capacity of exploring outer space by private entities and non-space-faring nations and triggered a demand for revising the rules. National governments should issue space activities license according to the classified and categorized conditions and relax the market access requirements for small satellites programs. Third party liability insurance policy should be set on the balance of the purpose, cost, benefit and risks in small satellites programs. Registration of small satellites should be regulated according to international and national rules. Space debris mitigation should be a condition for licensing small satellites programs so that the States can bear the responsibility in space environment protection. The ITU satellite frequencies and orbits coordination procedures should be simplified to adapt to the special orbital characteristics, operating life and service type of small satellites.

Key words：small satellites; coordination of satellite frequencies and orbits; space debris mitigation; national space law; soft law in outer space

中圖分類號：DF991

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-2204(2016)02-0033-06

作者簡介：夏春利(1980—)，女，河北昌黎人，副教授，博士，研究方向?yàn)閲H法、頻譜法、外空法.

收稿日期：2015-01-29

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0076