“湖州模式”破解公交改革難題

文/本刊記者 祁娟 熊燕舞

“湖州模式”破解公交改革難題

文/本刊記者 祁娟 熊燕舞

公交場(chǎng)站是優(yōu)化公交線網(wǎng)的必備基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮著調(diào)度、維修、加油等功能

“詩(shī)在遠(yuǎn)方等著，我仍茍且地堵在路上”，調(diào)侃背后，透露的是我國(guó)公共交通出行效率低與體驗(yàn)差的現(xiàn)實(shí)尷尬。

2012年底，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，將“公交優(yōu)先”提升至前所未有的國(guó)家戰(zhàn)略高度。隨著戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)，問(wèn)題又來(lái)了：一方面，政府認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過(guò)重，而公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)則抱怨補(bǔ)貼不到位，另一方面，上世紀(jì)90年代以來(lái)推行的公交民營(yíng)化改革，因企業(yè)無(wú)休止的逐利，帶來(lái)公交服務(wù)質(zhì)量下降、冷熱線嚴(yán)重失衡、企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)等各種損害公交公益性的亂象，也到了不得不改的關(guān)頭。

浙江省湖州市繞過(guò)所有制紛爭(zhēng)，將切入點(diǎn)聚焦到政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理上，探索確立了政府主導(dǎo)下的民營(yíng)公交發(fā)展體制，按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”的改革思路，創(chuàng)新推出政府購(gòu)買公交服務(wù)主導(dǎo)、民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式，引得一片“叫好聲”。

比起杭州的熱鬧、寧波的國(guó)際化，擁有2300年歷史的湖州，似乎更符合人們對(duì)“江南”的所有想象。這樣一座散發(fā)內(nèi)斂氣質(zhì)的古城，如何在公共交通領(lǐng)域勇闖一條具有湖州特色的改革之路？其所創(chuàng)造的“湖州模式”在浙江省又有著怎樣的樣本價(jià)值？近期記者親臨湖州，進(jìn)行了一一探訪。

創(chuàng)新PPP政府購(gòu)買公交服務(wù)模式

一直以來(lái)，公交姓“公”還是姓“私”，是困擾公交行業(yè)改革發(fā)展的命題。

據(jù)湖州市運(yùn)管局負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，2011年，由于缺乏政策支撐和財(cái)政支持，湖州的公交企業(yè)陷入半癱瘓狀態(tài)，公交發(fā)展停滯不前?！爱?dāng)時(shí)，市區(qū)公交線路僅有28條，城鄉(xiāng)公交線路僅有55條，公交出行的分擔(dān)率很低，而公交線網(wǎng)布局重要依托的公交場(chǎng)站幾乎為零。因此，如何深化改革和加快發(fā)展成為當(dāng)時(shí)湖州市委、市政府和交通運(yùn)輸部門亟待解決的問(wèn)題。”

面對(duì)當(dāng)時(shí)公交國(guó)有化的回潮，湖州市在深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)資本的“逐利性”與公交的“公益性”看似矛盾，實(shí)際卻并非不可調(diào)和。

“把民營(yíng)公交企業(yè)重新收歸國(guó)有，等于從根本上對(duì)民營(yíng)資本的排斥。尤其是國(guó)有化后同樣潛在一定的風(fēng)險(xiǎn)，公共財(cái)政能否持續(xù)地在公交行業(yè)大投入也存在相當(dāng)大的不確定性。而通過(guò)政府購(gòu)買公交服務(wù)，主導(dǎo)民營(yíng)公交企業(yè)按照政府的要求提供服務(wù)產(chǎn)品，可以最大程度地限制資本的逐利性對(duì)公交公益性的侵蝕，民營(yíng)體制下也能實(shí)現(xiàn)公交的公益性。”湖州運(yùn)管局公交客運(yùn)科科長(zhǎng)高健說(shuō)。

湖州的“綠色守時(shí)公交”示范線自開通以來(lái)，廣受歡迎，大大提升了公交出行的品質(zhì)

從2011年7月起，湖州市按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”的公交發(fā)展思路，確立了“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)、政府財(cái)政購(gòu)買服務(wù)”的發(fā)展模式，形成了具有湖州特色的“PPP”政府購(gòu)買公交服務(wù)政策規(guī)制體系，既突出公益性，又兼顧經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性，充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性，并有效發(fā)揮了政府作用。

然而，體制的確立只是湖州公交改革邁出的第一步。如何在沒有任何經(jīng)驗(yàn)可借鑒的前提下，建立起一套保障體制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，考驗(yàn)著湖州市政府。為此，湖州市政府花了了整整兩年時(shí)間，從定位政府與市場(chǎng)的角色到厘清政府與市場(chǎng)的分工，突破了政府購(gòu)買公交服務(wù)具體買什么、怎么買、怎么計(jì)量、怎么定價(jià)、怎么支付等一系列關(guān)鍵問(wèn)題，最終形成了以“7+1”政府購(gòu)買公交服務(wù)政策規(guī)制體系為架構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。

湖州市運(yùn)管局副局長(zhǎng)金振解釋說(shuō)：“‘7’就是以政府購(gòu)買公交服務(wù)為主要內(nèi)容的7項(xiàng)管理政策，‘1’是指2012年發(fā)布的引領(lǐng)公交發(fā)展的《湖州市區(qū)公共交通綜合規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《綜合規(guī)劃》）?！?/p>

據(jù)記者了解，湖州公交“7+1”政策規(guī)制體系涵蓋發(fā)展規(guī)劃、購(gòu)買服務(wù)辦法、管理模式、考核方式、服務(wù)規(guī)范、車輛選型、車輛外觀形象等公共交通運(yùn)營(yíng)發(fā)展的方方面面，為市區(qū)公共交通構(gòu)建起多層面、全方位的政策保障體系，為湖州市政府主導(dǎo)下民營(yíng)公交摸索出一套特色鮮明的運(yùn)作機(jī)制。

“相比由政府供養(yǎng)的國(guó)有公交，湖州模式有著明顯的比較優(yōu)勢(shì)，一是充分調(diào)動(dòng)了政府和市場(chǎng)的兩個(gè)積極性，形成了公交發(fā)展的多元投資格局；二是倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，有效實(shí)現(xiàn)公益與效率的兼顧；三是政府在和諧行業(yè)建設(shè)中的地位得到了更好發(fā)揮?！苯鹫裾f(shuō)。

努力終結(jié)碩果?！笆濉逼陂g，財(cái)政支付購(gòu)買服務(wù)資金25157.79萬(wàn)元，年均約5000萬(wàn)元，引導(dǎo)企業(yè)為提供合格的公交服務(wù)累計(jì)新增投入近2億元，用于車輛購(gòu)置和信息化裝備，并盤活近1.2億元的存量資產(chǎn)；市區(qū)更新投入公交車657輛，新能源、清潔能源公交車從零到如今占比達(dá)68.4%，公交分擔(dān)率由8%提高到目前的18%，公交服務(wù)質(zhì)量有責(zé)投訴量下降約40%，乘客滿意度提升22.4%。

據(jù)介紹，當(dāng)下湖州市運(yùn)管局正進(jìn)行下一步的深化政府購(gòu)買公交服務(wù)改革。主要包括：

一是完善公交規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃修編；二是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完成績(jī)效評(píng)價(jià)；三是完善發(fā)展政策體系，強(qiáng)化政策配套；四是完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，拓寬購(gòu)買范圍；五是構(gòu)建購(gòu)買信息平臺(tái)，推進(jìn)智能購(gòu)買；六是建立起以成本規(guī)制為核心的政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)制體系。

"十二五"期間，湖州城市公交分擔(dān)率由8%提高到18%，公交服務(wù)質(zhì)量投訴量下降約40%，乘客滿意度提升22.4%

構(gòu)建“多層次、一體化”公交線網(wǎng)

公交線網(wǎng)是公交運(yùn)營(yíng)線路的最終形態(tài)反映，也是公交整體運(yùn)營(yíng)效率的關(guān)鍵。

“2011年，湖州交通部門開始對(duì)城市公交進(jìn)行管理，當(dāng)時(shí)主城區(qū)公交線網(wǎng)密度僅為2.5公里/平方公里，重復(fù)系數(shù)達(dá)到4.41，線網(wǎng)覆蓋盲區(qū)極多，而作為公交線網(wǎng)布局重要依托的公交場(chǎng)站數(shù)幾乎為零，公交線網(wǎng)發(fā)展不容樂觀?！备呓〗榻B說(shuō)。

布局公交線網(wǎng)須規(guī)劃先行。2012年發(fā)布的《綜合規(guī)劃》，為優(yōu)化線網(wǎng)提供了科學(xué)的規(guī)劃保障和實(shí)施依據(jù)。其中，明確了近期和遠(yuǎn)期公交線網(wǎng)布局方案：“十二五”期間，湖州市公交線網(wǎng)每年不低于20條進(jìn)行新增優(yōu)化，重點(diǎn)解決線網(wǎng)布局不合理、線網(wǎng)覆蓋盲區(qū)，有力提升線網(wǎng)密度，達(dá)到公交普遍服務(wù)，實(shí)行村村通公交、500米覆蓋率100%的全覆蓋目標(biāo)。

據(jù)湖州市公共交通有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳進(jìn)介紹說(shuō)，為確保公交線網(wǎng)的健康有序發(fā)展，湖州市政府還構(gòu)建了公交線網(wǎng)的配套支撐，包括：一是資金支撐，即通過(guò)構(gòu)建PPP政府購(gòu)買公交服務(wù)政策，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，確保公交可持續(xù)發(fā)展；二是場(chǎng)站支撐，全力推進(jìn)公交換乘樞紐、公交首末站、公交港 灣式?？空镜冉ㄔO(shè)，確保公交網(wǎng)線科學(xué)優(yōu)化布局；三是路權(quán)支撐，全力推進(jìn)公交專用道建設(shè)，出臺(tái)公交專用道管理辦法，有力提升公交線路運(yùn)行效率。

五年間，湖州市公交線網(wǎng)優(yōu)化在量上有了極大的提升：市區(qū)新增優(yōu)化公交線路144條（新辟56條，優(yōu)化88條），線路數(shù)增至144條，新增線路里程約1079公里，主城區(qū)線網(wǎng)密度增至3.6公里/平方公里，主要公交線路高峰時(shí)段運(yùn)行班次密度為6-8分鐘一半，站外平均候車時(shí)間縮短至8分鐘。

金振表示，今年是“十三五”開局年，隨著城市規(guī)?；l(fā)展、個(gè)人機(jī)動(dòng)車擁有量激增與區(qū)域一體化進(jìn)程快速發(fā)展，原有的綜合公交規(guī)劃已難于適應(yīng)新形勢(shì)，湖州市運(yùn)管局今年啟動(dòng)了公交綜合規(guī)劃修編工作，目前已形成綜合規(guī)劃意見征求稿，其重點(diǎn)仍圍繞公交線網(wǎng)的優(yōu)化布局展開。

“根據(jù)初步規(guī)劃，湖州公交線網(wǎng)優(yōu)化將秉承‘創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享’五大發(fā)展理念，按照‘一主二副三廊’的發(fā)展框架，打造‘網(wǎng)絡(luò)公交’、‘生態(tài)公交’、‘智慧公交’、‘美麗公交’、‘秩序公交’，形成快速公交為骨架、干線公交為主體、區(qū)域公交為補(bǔ)充的多層次一體化公交線網(wǎng)體系?！苯鹫裾f(shuō)。

雖然是籠統(tǒng)的數(shù)字和項(xiàng)目名稱，但每一個(gè)數(shù)字的背后都關(guān)乎日常出行的便捷性與舒適度，直接影響生活的幸福指數(shù)。

湖州市運(yùn)管局副局長(zhǎng)金振

湖州市運(yùn)管局公交客運(yùn)科科長(zhǎng)高健

“游運(yùn)一體化”為突破口的綠色出行

從去年8月起，湖州的有39路和101路兩路公交，無(wú)論寒暑，無(wú)論刮風(fēng)下雨，都會(huì)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在各個(gè)站點(diǎn)，迎接南來(lái)北往的乘客，被稱為“綠色守時(shí)公交示范線”。

上班族一曉告訴記者，因?yàn)樽缓蜍嚂r(shí)間太長(zhǎng)，上班特別容易遲到，為此他還專門買了一輛電動(dòng)車?！白詮挠辛恕貢r(shí)公交’，我又開始坐公交上班了，每天定點(diǎn)出門，按時(shí)上車，太方便了！”

據(jù)介紹，因?yàn)榇笫軞g迎，也為了進(jìn)一步增強(qiáng)公交吸引力、改善公交出行品質(zhì)，今年湖州市將再推出6條公交線路做“綠色守時(shí)”試運(yùn)行。

值得一提的是，凡被選為試運(yùn)行的線路，全線配備的都是LNG公交車，沿線站點(diǎn)大都設(shè)置港灣式?？空荆總€(gè)站點(diǎn)都標(biāo)注有到站時(shí)間，并且線路發(fā)車時(shí)間、班次間隔時(shí)間和到站時(shí)間都在既定計(jì)劃內(nèi)，運(yùn)行嚴(yán)格按照時(shí)刻表。所有到站時(shí)刻都會(huì)以綠色背景顯示，公眾只要看準(zhǔn)時(shí)間，按時(shí)出行即可。

“守時(shí)公交”的推出，不僅是湖州市治堵的一項(xiàng)重要舉措，也是其推行城市綠色出行的一個(gè)縮影。

近兩年，作為國(guó)家級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)和綠色交通創(chuàng)建城市，湖州市從規(guī)劃制度完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、線網(wǎng)運(yùn)力優(yōu)化、服務(wù)水平提升、財(cái)政資金投入等方面著手，全面推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展，加大綠色裝備投入，持續(xù)為推進(jìn)城市的綠色出行努力著。

“十二五”期間，湖州大力發(fā)展清潔能源、新能源車輛，至2015年底，全市天然氣公交車達(dá)到609輛，純電動(dòng)公交車達(dá)到50輛，其中城市公交天然氣公交車485輛，純電動(dòng)公交車50輛，“綠色”車輛占城市公交總車輛數(shù)708輛的68.2%，占比優(yōu)勢(shì)明顯。

據(jù)記者了解，除了持續(xù)加大“綠色”車輛的更新投入，在推進(jìn)綠色出行戰(zhàn)略規(guī)劃過(guò)程中，湖州市還以構(gòu)建游運(yùn)一體化為突破口，充分統(tǒng)籌公交、公共自行車等主要綠色出行方式，最終形成以綠色出行為主要方式的公共交通體系。

“游運(yùn)一體化，實(shí)際上就是將旅游公交與城市公交系統(tǒng)相結(jié)合，根據(jù)游客的旅游出行特點(diǎn)，采用與需求相匹配的發(fā)車班次和車輛配置，同時(shí)兼顧城市居民的日常出行，最終通過(guò)有效的資源供給，達(dá)到綠色環(huán)保，集約、節(jié)約、高效利用資源的目的?！备呓≌f(shuō)，“其核心是綜合考慮居民與游客兩方面的出行需求，分區(qū)分級(jí)建立游運(yùn)一體化的場(chǎng)站、線網(wǎng)及運(yùn)營(yíng)體系?！?/p>

目前，湖州市正初步考慮以安吉縣作為綠色出行試點(diǎn)城鎮(zhèn)，逐步向其他城鎮(zhèn)推廣創(chuàng)建。具體規(guī)劃包括—

● 結(jié)合現(xiàn)有公交線網(wǎng)，適當(dāng)布設(shè)旅游專線，滿足高品質(zhì)差異化需求；

● 在熱門景區(qū)附近公交站點(diǎn)布設(shè)公共自行車租賃點(diǎn)，規(guī)劃自行車綠道網(wǎng)，提高公共交通工具可達(dá)性；

● 開通定制公交，提供費(fèi)用低、自由度高的出游選擇，緩解景區(qū)周邊道路交通壓力；

● 完善公交運(yùn)營(yíng)機(jī)制，升級(jí)交通服務(wù)供給主體。

倘若試點(diǎn)示范成功，對(duì)湖州而言，最大的收獲或許該是此舉背后蘊(yùn)藏著的一筆可觀的生態(tài)收益。

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從2011年7月起，湖州市按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”的公交發(fā)展思路，確立了“民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)、政府財(cái)政購(gòu)買服務(wù)”的發(fā)展模式，形成了具有湖州特色的“P P P”政府購(gòu)買公交服務(wù)政策規(guī)制體系，既突出公益性，又兼顧經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性，充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性，并有效發(fā)揮了政府作用。