全國碳市場“狼來了”，利益相關方們“糾結(jié)啥”？

吳琦

全國碳市場的不同層面都涉及不同的利益相關者，在全國碳市場的建設過程中如何保障相關者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。

應對氣候變化已成為全球化的現(xiàn)象和國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。我國已向世界各國鄭重承諾，我國將于2030年左右二氧化碳排放達到峰值的目標，單位GDP碳排放比2005年下降60%-65%。

為切實貫徹“綠色”發(fā)展理念，確保自主貢獻承諾的順利完成，國家發(fā)改委宣布將于2017年正式啟動全國統(tǒng)一的碳市場。喊了很多年的“狼”終于來了，對利益相關方有什么影響？如何保障利益相關方的利益訴求？這將是決定全國碳市場建設成敗的關鍵問題之一。

全國碳市場的前生今世

碳市場，全稱碳減排權交易市場，是指為促進應對全球氣候變化、減少二氧化碳排放所采用的市場機制。碳市場可以在實現(xiàn)碳排放總量控制的同時，通過市場化手段確保減排成本最小化，歐盟、澳大利亞、美國加州等國家和地區(qū)均已建立統(tǒng)一的碳市場。

2011年11月14日，國家發(fā)改委召開碳排放交易試點工作啟動會議，包括北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳在內(nèi)的七個省市成為首批試點城市；2013年下半年，試點區(qū)域相繼開始交易；2015年9月18日，國家發(fā)改委就《應對氣候變化法（初稿）》公開征求意見，標志著全國碳市場建設正式進入立法階段；2015年9月25日，我國與美國政府發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，我國將于2017年啟動全國碳市場。

從2013年開始，我國碳市場經(jīng)歷了從區(qū)域試點向全國統(tǒng)一市場過渡的過程，試點區(qū)域碳市場初步建立，市場機制和定價機制逐步完善，碳交易額不斷增加。2013年，試點區(qū)域總交易額為5億元人民幣；2014年，試點區(qū)域總交易額大幅上漲至25億元；截止到2015年6月底，試點區(qū)域總交易量達到3089萬噸，總交易額超過10億元；2016年，試點區(qū)域碳市場進入加速發(fā)展期，截止到6月底，總交易量已超過6300萬噸，總交易額接近30億元。

總體來看，試點區(qū)域的工作經(jīng)驗為全國碳市場的啟動奠定了堅實基礎。當前我國正在落實全國碳市場啟動的各項準備工作：加快應對氣候變化立法工作；加強全國統(tǒng)一碳市場的頂層設計；探索跨區(qū)排放交易，推進與金融體系對接，完善交易產(chǎn)品體系和風險管理工具等。

從歐盟碳排放交易體系的發(fā)展歷程來看，全國碳市場建設將是一個長期復雜的過程，主要包括四個層面：國家戰(zhàn)略層面、區(qū)域規(guī)劃層面、產(chǎn)業(yè)落實層面和居民消費層面（如圖1所示）。其中，國家發(fā)改委從戰(zhàn)略層面進行統(tǒng)一部署，區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)落實和居民消費是國家戰(zhàn)略的有力支撐。全國碳市場的不同層面都涉及不同的組織和個體（即利益相關者），因此全國碳市場建設必然面臨這些利益相關者的利益訴求，在全國碳市場的建設過程中如何保障利益相關者的利益訴求是擺在我國政府面前的一道難題。筆者借助利益相關者理論來分析全國碳市場的利益相關者的利益訴求，以期為全國碳市場建設提供參考依據(jù)。

利益相關者的利益訴求

從利益相關者的內(nèi)涵來看，全國碳市場應包含主體（政府、產(chǎn)業(yè)、居民）和客體（碳排放）兩個基本要素。這兩個要素構成了碳排放交易的市場鏈條，但大氣環(huán)境質(zhì)量的準公共產(chǎn)品屬性和公益性特征決定全國碳市場還應該包含行業(yè)協(xié)會、國內(nèi)公益組織、國際組織以及外國政府。這些要素及其管理部門共同構成了全國碳市場的核心內(nèi)容，并成為全國碳市場的利益相關者。

全國碳市場各種利益相關者的權力、利益交織在一起，多元化的利益主體、多樣化的利益訴求、多途徑的利益實現(xiàn)方式構成了一個錯綜復雜的利益和矛盾網(wǎng)絡。

1、碳減排主管部門。為切實加強應對氣候變化和節(jié)能減排工作的領導，2007年6月，國務院成立國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組（以下簡稱“領導小組”），作為從全局、戰(zhàn)略的高度應對氣候變化和節(jié)能減排工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構，主要任務包括：研究制訂并組織貫徹國家應對氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和對策，統(tǒng)一部署應對氣候變化和節(jié)能減排工作，研究審議國際合作和談判對案，協(xié)調(diào)解決應對氣候變化和節(jié)能減排工作中的重大問題。領導小組的具體工作由國家發(fā)改委承擔。領導小組擁有對我國應對氣候變化最直接的話語權，是全國碳市場國家戰(zhàn)略層面的主體，也是全國碳市場的關鍵利益相關者。

2、各級地方政府。作為國家碳減排政策的貫徹者和區(qū)域碳減排政策的制訂者，各級地方政府對全國碳市場建設形成有效支撐，因此成為全國碳市場區(qū)域規(guī)劃層面的核心主體。全國碳市場建設應明確各級地方政府的“責權利”：責任體現(xiàn)在對全國碳市場建設的支持保障；權力體現(xiàn)在對本區(qū)域碳減排工作的統(tǒng)籌安排，以及碳減排產(chǎn)業(yè)的管理和監(jiān)督；利益體現(xiàn)在本區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年，國務院頒布節(jié)能減排的“三個方案”和“三個辦法”，明確了各區(qū)域節(jié)能減排指標，并對地方政府實行嚴格問責制。未來我國有可能研究出臺碳排放總量控制計劃，這將對區(qū)域碳減排工作提出更高的要求。

3、碳減排產(chǎn)業(yè)。碳減排產(chǎn)業(yè)是指國民經(jīng)濟中產(chǎn)生并排放溫室氣體的產(chǎn)業(yè)，是全國碳市場產(chǎn)業(yè)落實層面的主體。考慮到產(chǎn)業(yè)間的差異性，全國碳市場建設初期僅納入電力、冶金、有色、建材、化工和航空服務業(yè)年排放量在2.6萬噸以上的企業(yè)。隨著我國GDP增速進一步趨緩，加之我國將在“十三五”期間實施最嚴格的環(huán)境保護制度，碳減排產(chǎn)業(yè)領域?qū)⒅鸩綌U容，碳減排產(chǎn)業(yè)也將面臨脫困發(fā)展和節(jié)能減排的雙重擠壓。

4、國內(nèi)居民。國內(nèi)居民是全國碳市場的主要監(jiān)督者和直接受益者，其對于全國碳市場的利益訴求主要表現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量方面：碳排放導致的氣候變化和環(huán)境污染，尤其是霧霾的持續(xù)高發(fā)對居民身心健康造成較大影響。隨著全國碳市場的發(fā)展，居民也將成為全國碳市場的目標群體。全國碳市場建設一方面將從環(huán)境、安全和健康方面保障居民切身利益，另一方面也將約束和激勵其環(huán)境保護和節(jié)能降耗的意識及行為。

5、行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會通過對碳減排產(chǎn)業(yè)的調(diào)查研究，為全國碳市場建設提供建議和服務；對與碳減排相關的政策法規(guī)進行跟蹤研究，并向相關政府部門反映碳減排產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的意見和要求。從這點來說，行業(yè)協(xié)會是政府部門和碳減排產(chǎn)業(yè)溝通和合作的橋梁，是全國碳市場建設的催化劑和監(jiān)管者。

6、國內(nèi)公益組織。國內(nèi)公益組織主要為民間非贏利性組織，主要功能為向政府和碳減排產(chǎn)業(yè)反映居民關于環(huán)境、安全和健康的利益訴求?，F(xiàn)階段我國這類公益組織尚在發(fā)展過程中，其正當權利得不到有效保障。隨著我國國民意識和素質(zhì)的提高，國內(nèi)公益組織有望在全國碳市場建設中發(fā)揮更為重要的作用。

7、國際組織。國際組織主要是指全球應對氣候變化的關鍵協(xié)調(diào)者——聯(lián)合國環(huán)境署。在全球一體化的大背景下，國際組織地位越發(fā)重要，其在應對全球氣候變化中的作用日益突顯。國際組織對于我國全國碳市場的利益訴求表現(xiàn)為：督促我國承擔碳減排相關責任；協(xié)調(diào)我國與其他國家尤其是發(fā)達國家之間的氣候變化糾紛。

8、外國政府。在全球應對氣候變化的進程中，世界各國政府主要分為發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩類。站在發(fā)達國家的角度，發(fā)展中國家“高耗能、高污染、高排放”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構是造成現(xiàn)階段氣候變化加劇的主要因素，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家應該承擔相應的減排責任，這也是發(fā)達國家和發(fā)展中國家氣候博弈的關鍵所在。今年11月4日，《巴黎協(xié)議》生效實施后，發(fā)達國家和發(fā)展中國家有望在“共同但有區(qū)別的責任”的合作框架下，提出一份公平、合理、有效的全球應對氣候變化解決方案；發(fā)達國家也將為我國提供包括資金和技術在內(nèi)的支持和服務。

全國碳市場的利益相關者具備三個屬性：合法性，即是否被賦有法律上、道義上、或者特定的對于全國碳市場的索取權；權力性，即是否擁有影響全國碳市場決策的地位、能力和相應的手段；緊急性，即其要求能否立即引起碳減排主管部門的關注。由此，筆者將全國碳市場的利益相關者分為三類：潛在利益相關者只擁有三種屬性當中的一種，處在外圍層；預期型利益相關者擁有其中的兩種屬性，處在緊密層；確定型利益相關者同時擁有三種屬性，處在核心層（如表1所示）。

全國碳市場建設的對策建議

利益相關者的利益訴求必然對全國碳市場產(chǎn)生不同程度的推動力，同時各利益相關者之間的利益訴求又產(chǎn)生各種形式的作用力，這些作用力所形成的合力這就是全國碳市場建設的根本驅(qū)動力。

全國碳市場建設的關鍵在于實現(xiàn)國家戰(zhàn)略層面、區(qū)域規(guī)劃層面、產(chǎn)業(yè)落實層面和居民消費層面的協(xié)調(diào)發(fā)展，并與國際組織和外國政府進行充分的合作和協(xié)調(diào)。

第一，從國家戰(zhàn)略層面來看，面臨內(nèi)外部壓力，碳減排主管部門需要從兩方面入手：一是與國際組織進行充分交流和合作，與外國政府建立常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機制，積極承擔相關碳減排責任；二是制訂符合我國國情的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域節(jié)能減排指標，對碳減排產(chǎn)業(yè)提供政策和資金扶持，營造節(jié)能減排的社會氛圍。

第二，從區(qū)域規(guī)劃層面來看，為實現(xiàn)本區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，各級地方政府要積極貫徹落實國家碳減排相關政策和法規(guī)，對區(qū)域內(nèi)碳減排產(chǎn)業(yè)進行嚴格監(jiān)督和管理，完成本區(qū)域節(jié)能減排指標。

第三，從產(chǎn)業(yè)落實層面來看，為實現(xiàn)自身的持續(xù)持續(xù)發(fā)展，碳減排產(chǎn)業(yè)要在行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一組織下，推行全行業(yè)節(jié)能降耗，承擔相應環(huán)境責任，建立能源節(jié)約型和環(huán)境友好型的生產(chǎn)模式。

第四，從居民消費層面來看，為改善生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量，要充分發(fā)揮國內(nèi)公益組織在產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督中的積極作用，引導和鼓勵居民樹立節(jié)能環(huán)保意識。