唐 嘯，胡鞍鋼,b

(清華大學 a.公共管理學院；b.國情研究院，北京 100084)

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綠色發(fā)展與“十三五”規(guī)劃

唐 嘯a，胡鞍鋼a,b

(清華大學 a.公共管理學院；b.國情研究院，北京 100084)

綠色發(fā)展是“十三五”規(guī)劃中最重要的發(fā)展理念之一。中國綠色發(fā)展理念內(nèi)涵包括在經(jīng)濟活動層面實現(xiàn)生產(chǎn)函數(shù)綠色化，在發(fā)展路徑中實現(xiàn)隧穿庫茲涅茨曲線，在發(fā)展愿景層面實現(xiàn)人與自然互益。具體到“十三五”規(guī)劃之中，綠色發(fā)展思路更具全面性、系統(tǒng)性和基礎性，其發(fā)展措施具有總量控制與質(zhì)量改善相結合、生態(tài)投資與生態(tài)保護相結合、反向約束與激勵引導相結合、行政管理與市場工具相結合、垂直管理與多元共治相結合、環(huán)保建設與經(jīng)濟發(fā)展相結合六個方面的特點。綠色發(fā)展與五年規(guī)劃這一中國國家治理的核心手段的全面結合意味著中國生態(tài)文明建設將進入一個采用務實可行的發(fā)展手段與工具的新階段。

綠色發(fā)展；“十三五”規(guī)劃；生態(tài)文明；可持續(xù)發(fā)展

五年規(guī)劃是中國最重要的國家發(fā)展治理機制和政策手段，其具有闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確經(jīng)濟社會發(fā)展宏偉目標、主要任務和重大舉措的重要作用，是市場主體的行為導向，是政府履行職責的重要依據(jù)。十二屆全國人大四次會議審議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，依據(jù)黨的十八屆五中全會的建議和社會主義現(xiàn)代化“五位一體”(經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設)的總體布局，按照“五大發(fā)展”(創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展)新理念，精心設計了中國未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展宏偉藍圖和2020年全面建成小康社會的總目標、分目標和主要指標。

“十三五”規(guī)劃最具特色的發(fā)展理念之一是綠色發(fā)展，最為顯著的發(fā)展目標是綠色發(fā)展目標，即生態(tài)環(huán)境總體改善；最重大的發(fā)展任務是加快改善生態(tài)環(huán)境，包括加快建設主體功能區(qū)、推進資源節(jié)約集約利用、加大環(huán)境綜合治理力度、加強生態(tài)保護修復、積極應對全球氣候變化、健全生態(tài)安全保障機制和發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)；最重要的發(fā)展工程是綠色發(fā)展工程，共計四類27項，預計總投資規(guī)模累計將達到數(shù)十萬億元。從這個意義上講，“十三五”規(guī)劃就是典型的綠色發(fā)展規(guī)劃，是中國綠色發(fā)展的重要里程碑，其實施將引領并推動一場前所未有的綠色革命，促使中國成為世界綠色發(fā)展的創(chuàng)新者、引領者和先行者?！笆濉币?guī)劃中綠色發(fā)展的主要目標、發(fā)展思路對以往規(guī)劃的承繼與創(chuàng)新、發(fā)展方法的突破將成為重點被關注的話題。本文將結合當今中國生態(tài)文明建設的主要形勢，通過政治經(jīng)濟學視角闡釋“十三五”規(guī)劃中綠色發(fā)展的目標、思路和方法，以回應相應的關注。

一、綠色發(fā)展的沿革與內(nèi)涵

綠色發(fā)展是指導中國生態(tài)文明建設的核心理念，也是實現(xiàn)中國永續(xù)發(fā)展的必要條件。

1995年，黨的十四屆五中全會在提出“九五”計劃建議時首次明確實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對此江澤民同志專門指出：“可持續(xù)發(fā)展強調(diào)必須切實保護資源和環(huán)境，不僅要安排好當前的發(fā)展，還要為子孫后代著想，決不能吃祖宗飯，斷子孫路，走浪費資源和先污染、后治理的路子。”[1]464此后的“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃都實施了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并專門設置了建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的專篇?！笆濉币?guī)劃首次明確了綠色發(fā)展的主題，如第六篇《綠色發(fā)展：建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會》，同時提出了“樹立綠色、低碳發(fā)展理念”。而“十三五”規(guī)劃不僅再次將綠色發(fā)展作為五年規(guī)劃的重要組成部分單獨成篇，還把綠色發(fā)展作為指導“十三五”時期發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會新的目標要求的五大發(fā)展理念之一，將綠色發(fā)展貫穿于整個五年規(guī)劃經(jīng)濟社會建設始終。這使得綠色發(fā)展不僅成為生態(tài)文明建設的核心理念，也成為整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的核心目標。從中國的發(fā)展實踐來看，綠色發(fā)展的內(nèi)涵包括三個方面。

一是從經(jīng)濟活動層面而言，綠色發(fā)展的內(nèi)涵要求實現(xiàn)資源要素配置的綠色重組，形成新的綠色生產(chǎn)函數(shù)。在這一新的綠色生產(chǎn)函數(shù)中，函數(shù)走向?qū)⒛軌蚍从成鷳B(tài)價值的合理優(yōu)化配置，同時資源的綠色化配置程度也將不斷提升，以此不斷推動人類經(jīng)濟生產(chǎn)和消費活動中綠色要素的增加、積累和變遷，最終推動人類的經(jīng)濟活動和生產(chǎn)消費方式邁入綠色時代，而在這一時代中，人類的發(fā)展將是永續(xù)發(fā)展。

二是從發(fā)展階段層面而言，綠色發(fā)展的內(nèi)涵就是要實現(xiàn)綠色跨越式發(fā)展。在發(fā)展水平相對較低(參照世界人均GDP數(shù)值比較分析得出)的條件下，想要實現(xiàn)能源資源消耗增長、環(huán)境污染損失增長等生態(tài)赤字與經(jīng)濟社會發(fā)展脫鉤，在發(fā)展經(jīng)濟學的觀點看來，就要實現(xiàn)對環(huán)境庫茲涅茨曲線的隧穿。*環(huán)境庫茲涅茲曲線是描述人與自然系統(tǒng)的不同關系的曲線。根據(jù)人類發(fā)展水平的不同時期，我們將人與自然的關系分為四個階段，分別是生態(tài)赤字緩慢擴大時期、生態(tài)赤字快速擴大時期、生態(tài)赤字縮小時期和生態(tài)赤字盈余期。按照傳統(tǒng)發(fā)展模式，人類在工業(yè)社會晚期，即人均收入達到較高水平時將達到生態(tài)赤字的高峰。其后，人類才能依靠技術進步和生產(chǎn)方式的改變，逐步修正發(fā)展模式，使經(jīng)濟發(fā)展與資源消耗、污染排放脫鉤，從而進入生態(tài)赤字的減小期。但事實上，生態(tài)赤字的走向不僅受人類社會發(fā)展階段的影響，其更為重要的影響因素是人類對于自身發(fā)展模式和道路的選擇。自然系統(tǒng)的承受度與容納度是極為有限的，中國自然系統(tǒng)的承載能力已經(jīng)逼近極限。如果按照傳統(tǒng)的發(fā)展模式繼續(xù)發(fā)展，則很有可能超過自然系統(tǒng)的安全閾值，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大危機。中國提出綠色發(fā)展模式，就是要充分發(fā)揮人的主觀能動性、國家戰(zhàn)略的宏觀指導性、地方創(chuàng)新的積極性、企業(yè)創(chuàng)新的主體性和全民參與的廣泛性，通過政治意愿、制度安排、文化培育、國際合作等多種方式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，改變原有發(fā)展路徑，隧穿庫茲涅茲曲線，提前實現(xiàn)發(fā)展與不可再生資源消耗、污染物排放、溫室氣體排放脫鉤，大幅度減少資源、環(huán)境、生態(tài)成本，在相對低的經(jīng)濟發(fā)展和人類發(fā)展階段上提前進入生態(tài)赤字縮小或生態(tài)赤字盈余階段。

三是從發(fā)展愿景層面而言，綠色發(fā)展的核心內(nèi)涵是要實現(xiàn)人與自然的“天人合一”和“天人互益”，從而實現(xiàn)人類源于自然、順其自然、益于自然、反哺自然。在以往的發(fā)展觀念中，雖然對“吃祖宗飯，斷子孫路”的黑色發(fā)展有所批判，但并沒有尋找到一條可以推動人類永續(xù)發(fā)展的道路，是以一種相對消極的態(tài)度對待人與自然的關系。而綠色發(fā)展則與之前的發(fā)展觀不同，其追求的人與自然關系是一種積極的、主動的、互益的關系。綠色發(fā)展強調(diào)通過對生態(tài)環(huán)境的有序利用、有序治理和有序投入，實現(xiàn)“前人栽樹，后人乘涼”，形成天人互益的人與自然關系[2]。在綠色發(fā)展中，人的作用更為積極，人除了要“順天”，還可以“益天”，人對自然不僅是源于自然、順其自然，還要能夠益于自然、反哺自然；人與自然不僅共生、共處，還要能夠共存、共榮。這從根本上指出了人類未來永續(xù)永存的發(fā)展之路，也是人類未來的必由之路。

二、“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展目標與背景

“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展目標與此前的五年規(guī)劃有了重大區(qū)別?！笆濉币?guī)劃首次明確提出了“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”這一核心目標，要求能源資源開發(fā)利用效率大幅度提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅度減少；主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。這與“十二五”規(guī)劃目標“資源節(jié)約環(huán)境保護成效顯著”相比，最大的不同在于五年規(guī)劃的核心目標已經(jīng)由“污染控制”轉(zhuǎn)向“生態(tài)系統(tǒng)總體改善”。與此前對中國生態(tài)環(huán)境“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”[3]的總體判斷相比，“十三五”規(guī)劃所提出的綠色發(fā)展目標有著重大的歷史意義，這標志著中國將在“十三五”時期初步實現(xiàn)綠色生產(chǎn)函數(shù)的躍遷，生產(chǎn)方式向低消耗、低污染和集約化方式轉(zhuǎn)變；標志著中國預計將在“十三五”時期提前越過環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點，實現(xiàn)隧穿庫茲涅茨曲線，由生態(tài)赤字時期進入生態(tài)盈余時期；標志著中國在“十三五”時期由消極的生態(tài)保護向積極的生態(tài)建設轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的反哺。

具體而言，本文認為“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展目標可以分為三個方面，一是對生產(chǎn)方式的更新，包括推進資源能源的節(jié)約利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)等；二是實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)赤字的脫鉤，包括加強環(huán)境治理力度、控制溫室氣體排放、健全生態(tài)安全保障機制等；三是加強對生態(tài)系統(tǒng)的投資，包括加強生態(tài)保護修復、實施重大綠色發(fā)展工程等?？梢赃@樣認為，“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展目標的制定相比此前的五年規(guī)劃更加全面、系統(tǒng)和深入。而這一發(fā)展目標的變化，也是建立在對環(huán)境治理形勢的充分認識和對未來經(jīng)濟社會發(fā)展預期的科學分析基礎之上。

首先，從“十二五”規(guī)劃實施情況來看，綠色發(fā)展成效明顯。“十二五”規(guī)劃8項資源環(huán)境指標(實有12項指標)全部超額完成，其中，耕地保有量規(guī)劃目標為18.18億畝以上，實際保有18.65億畝；單位工業(yè)增加值用水量規(guī)劃目標為降低30%，實際降低35%；非化石能源占一次能源消費比重預期目標為11.4%，實際達到12%；單位GDP能耗預期降低16%，實際降低18.2%；單位GDP二氧化碳排放預期降低17%，實際降低20%；主要污染物排放總量中化學需氧量預期下降8%，二氧化硫預期下降8%，氨氮預期下降10%，氮氧化物預期下降10%，實際分別下降12.9%、18.0%、13.0%和18.6%；森林覆蓋率預期目標21.66%，森林蓄積量預期目標143億立方米，實際完成21.66%和151億立方米。特別值得一提的是，與上述約束性指標不同，作為唯一的一個資源預期性指標，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)規(guī)劃目標為0.53，實際達到0.532，也實現(xiàn)了超額完成。這在一定程度上顯示了中國綠色發(fā)展已經(jīng)開始由中央政府的強力推動向全民全社會的自發(fā)自覺行動過渡?？偟膩砜?，中國主要污染物排放總量、煤炭消費、二氧化碳排放出現(xiàn)了負增長，這就為提前到達中國環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點、實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)赤字脫鉤、進一步改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了條件。

其次，從“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展預期來看，中國經(jīng)濟運行將會保持在合理區(qū)間，結構調(diào)整將取得積極進展。其一，隨著經(jīng)濟增長率進入6.5%～7.0%，能源消費增長彈性，特別是煤炭消費增長彈性都會呈下降趨勢，甚至還會出現(xiàn)負增長彈性；其二，服務業(yè)占GDP比重不斷上升，工業(yè)特別是傳統(tǒng)工業(yè)占GDP比重不斷下降，意味著中國將進入工業(yè)化后期，也進入了服務業(yè)發(fā)展的黃金期，更加有助于促進經(jīng)濟增長與主要資源消耗總量、主要污染排放總量徹底脫鉤；其三，中國的發(fā)展新動能將加快成長，從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，從利用模仿創(chuàng)新的后發(fā)優(yōu)勢向自主創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)加速融合，新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速增長，中國將啟動的能源革命、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字革命、制造革命等都會有利于促進中國跨過環(huán)境庫茲涅茲曲線拐點，進入生態(tài)盈余時期。

最后，從“十三五”規(guī)劃的核心思想來看，“促進人的全面發(fā)展”成為五年規(guī)劃的核心思想，與人民群眾切身利益相關的生態(tài)環(huán)境情況也得到了空前重視。如果說此前的五年規(guī)劃(計劃)仍然更多的是從國家整體發(fā)展的角度進行規(guī)劃和設計，而此次“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標與人民群眾聯(lián)系的更為緊密，包括空氣質(zhì)量和水質(zhì)量等與民生問題高度相關的生態(tài)環(huán)境問題也得到了空前重視，由此為“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展奠定了充分的思想基礎和社會基礎。

三、“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展思路

“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展目標的變化反映了中國綠色發(fā)展正在進入一個新的歷史階段，發(fā)展階段的不同將意味著發(fā)展理念、發(fā)展戰(zhàn)略特別是發(fā)展思路的變化。與此前的五年規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展思路有三個方面的重大變化。

一是綠色發(fā)展的治理對象更加注重全面性。從資源環(huán)境的治理指標來看，“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展指標大幅增加，覆蓋面更加廣泛?！笆濉币?guī)劃資源環(huán)境的指標數(shù)量從“十一五”規(guī)劃的7個(實有8個)、“十二五”規(guī)劃的8個(實有12個)提高至10個(實有指標16個)(見下表)。新增指標中包括“新增建設用地規(guī)?！薄翱諝赓|(zhì)量”“地表水質(zhì)量”三個指標?！靶略鼋ㄔO用地規(guī)?！敝笜孙@示了治理對象開始由生產(chǎn)單一環(huán)節(jié)向生產(chǎn)全過程延伸；“空氣質(zhì)量”和“地表水質(zhì)量”指標顯示了治理對象從單一污染控制向質(zhì)量改善延伸。從綠色發(fā)展有關的規(guī)劃章節(jié)來看，已經(jīng)涉及資源集約、生態(tài)保護、氣候變化、生態(tài)安全和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等各個方面，相比此前的五年規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展所涉及的領域更廣，開展的工作更為全面，實施的力度也更強。

表

“十一五” “十二五”“十三五”規(guī)劃主要指標分布情況比較

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中華人民共和國《“十一五”規(guī)劃綱要》《“十二五”規(guī)劃綱要》《“十三五”規(guī)劃綱要》整理所得

二是綠色發(fā)展治理方法更加注重系統(tǒng)性。與此前的五年規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展戰(zhàn)略更加注重系統(tǒng)性，這體現(xiàn)在兩個方面。一方面，更加注重生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)之間的聯(lián)系?！笆濉币?guī)劃首次單章提出發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關規(guī)劃目標，這標志著五年規(guī)劃正在從一個更加系統(tǒng)和整體的角度看待生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展。生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的關鍵詞仍然是建設和發(fā)展，因此如果僅僅從生態(tài)系統(tǒng)角度來開展和推進綠色發(fā)展，必定是狹隘而事倍功半的。只有形成生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的良性互動才能有效地推進綠色發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，“十三五”規(guī)劃也更加注重生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部聯(lián)系，將生態(tài)系統(tǒng)視作一個完整的生命體，這是與之前相比的重大變化。生態(tài)系統(tǒng)是一個復雜的聯(lián)動系統(tǒng)，往往出現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”的問題，因此以往“就水治水”“就土治土”的效果并不顯著?！笆濉币?guī)劃所提出的“山水林田湖”等綜合治理思路是將所面臨的看似單一獨立的生態(tài)問題以一個更加系統(tǒng)的眼光進行綜合考慮，并加以應對，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的整體性發(fā)展，避免出現(xiàn)顧此失彼的問題。

三是綠色發(fā)展治理制度更加注重基礎性。與此前的五年規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃顯著加強了基礎性制度的建設工作。這些建設工作主要包括三個方面。首先是信息基礎性制度工作，有效的信息制度可以降低生態(tài)文明建設中最為困難的委托代理問題和外部性問題?！笆濉币?guī)劃提出要建立全國統(tǒng)一、全面覆蓋的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，初步建立生態(tài)價值評估制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立實物量核算賬戶，開展生物多樣性本底調(diào)查和評估，完善觀測體系，這些工作將為生態(tài)文明建設奠定信息化和公開化的基礎。其次是權責基礎性制度工作，有效的權責制度有助于實現(xiàn)生態(tài)文明建設中的激勵相容和工作落實。“十三五”規(guī)劃明確提出了環(huán)境質(zhì)量目標責任制度和評價考核機制，推行環(huán)保督查和“黨政同責”，建立企業(yè)排放許可制，健全排污權和碳排放交易市場，這些權責劃分明晰的基礎制度的建立將為生態(tài)文明建設中進一步發(fā)揮市場手段和行政手段建立良好的基礎。最后是管理基礎性制度工作，有效的管理基礎性制度工作有助于目前仍然作為治理主體的政府部門實現(xiàn)管理高效和工作落實。“十三五”規(guī)劃提出的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等工作制度改革，將為實現(xiàn)生態(tài)文明建設全國聯(lián)動、上下聯(lián)動奠定良好基礎。

四、“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展措施

“十三五”規(guī)劃綠色發(fā)展思路的變化也促使相關發(fā)展措施產(chǎn)生重大改變，相比此前頒布的五年規(guī)劃，“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展措施有以下六個方面的突出特點。

一是總量控制與質(zhì)量改善相結合。區(qū)域性、行業(yè)性總量控制是在“十一五”和“十二五”規(guī)劃中得以有效運用的綠色發(fā)展措施。而在“十三五”規(guī)劃之中，在堅持將總量控制與地方政府、黨政干部責任相結合的基本方法基礎之上，針對環(huán)境保護涉及人民群眾切身關切的水污染和空氣污染，進一步提出了質(zhì)量改善的要求。這一新要求的提出將進一步推動傳統(tǒng)總量控制方法的改進，包括改進減排核查核算方式、實現(xiàn)總量質(zhì)量雙線核查、推動環(huán)境信息公開等。從總體上看，總量控制和質(zhì)量改善的兩大結果導向性措施將在相當長的時間內(nèi)并存和互補，成為中國綠色發(fā)展的重要工具。

二是生態(tài)投資與生態(tài)保護相結合。與此前的五年規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃專門提出了綠色發(fā)展八類重大工程，共計39項。這些重大工程實質(zhì)是全局性、基礎性和公益性的重大工程，針對中國生態(tài)環(huán)境建設的薄弱環(huán)節(jié)，實施具有帶動性、外溢性的有效投資，這是通過物質(zhì)資本、科技資本、人力資本對生態(tài)系統(tǒng)進行生態(tài)投資，換取生態(tài)資本，以此推動生態(tài)系統(tǒng)的有力發(fā)展。與此同時，在生態(tài)系統(tǒng)的建設中，仍然堅持了保護優(yōu)先、自然恢復為主的總體思路。這就將提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能與人類的生態(tài)建設有機結合，不僅實現(xiàn)人與自然和諧相處，還將進一步推動人與自然的共益性成長。

三是反向約束與激勵引導相結合。“十一五”和“十二五”規(guī)劃中采用的約束性指標取得良好成就，推動了中國主要污染物總量排放實現(xiàn)持續(xù)下降?！笆濉币?guī)劃進一步加強約束和限制性質(zhì)的環(huán)保目標，設置了耕地底線、新增建設用地底線等生態(tài)紅線。同時著重加強了此前較為欠缺的以激勵和引導為目的的發(fā)展措施，包括實施分類考核的績效評價、建立多元化生態(tài)補償機制、完善財政支持與生態(tài)保護成效掛鉤機制，以此通過適當?shù)募钔苿痈嘀黧w加入生態(tài)文明建設中，進一步調(diào)動相關主體的主動性和積極性。

四是行政管理與市場工具相結合。此前的五年規(guī)劃更多強調(diào)采用監(jiān)管監(jiān)控等行政管理手段推動環(huán)境保護和生態(tài)文明建設，而“十三五”規(guī)劃則著重強化了行政管理手段中對市場工具的運用，包括健全排污權有償使用和交易制度、健全溫室氣體排放交易市場、建立綠色稅收體系等。這些產(chǎn)權和稅收等市場工具的應用，有助于克服行政管理中資源配置錯位等弊端，以推動綠色發(fā)展中資源最佳配置。

五是垂直管理與多元共治相結合?！笆濉币?guī)劃提出實現(xiàn)省級以下環(huán)保部門的監(jiān)管監(jiān)測執(zhí)法垂直管理，以克服傳統(tǒng)科層制管理中監(jiān)督困難的弊端。同時，“十三五”規(guī)劃所推動的多元共治不僅能夠降低監(jiān)督成本，還將使被動式強迫行政行為變?yōu)槿鐣园l(fā)自覺的綠色發(fā)展行動，通過突出人民群眾和市場主體在綠色發(fā)展中的重要作用，推動政府包辦發(fā)展向政府社會綜合作用轉(zhuǎn)變，以此為下一步的生態(tài)文明建設奠定更為充分的社會基礎。

六是環(huán)保建設與經(jīng)濟發(fā)展相結合?！笆濉币?guī)劃提出的建設綠色產(chǎn)業(yè)，是充分將環(huán)保建設與經(jīng)濟發(fā)展相結合的有效路徑。這一路徑可以避免經(jīng)濟部門與環(huán)境部門因在效率上背離而帶來資源配置扭曲的不利局面，通過培養(yǎng)綠色產(chǎn)業(yè)服務主體、推廣節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、發(fā)展環(huán)保技術裝備等多種措施，將生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)有機結合。一方面，可以通過具有正外部性的經(jīng)濟活動建設生態(tài)系統(tǒng)；另一方面，生態(tài)系統(tǒng)的需求也將為經(jīng)濟系統(tǒng)的活躍帶來更為強勁的動力，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的雙贏局面。

五、總 結

人類發(fā)展的歷史過程大體有三種模式：一是黑色發(fā)展，形象地講就是“吃祖宗飯，斷子孫路”；二是可持續(xù)發(fā)展，形象地講就是“不吃祖宗飯，不斷子孫路”；三是綠色發(fā)展，形象地講就是“前人種樹，后人乘涼”，這個“樹”就是生態(tài)資本，“種樹”為子孫后代投入生態(tài)資本、積累生態(tài)資本，功在當代、利在千秋。誠如習近平同志所講的“兩座山論”，即“綠水青山就是金山銀山”。①

“十三五”時期是全面建成小康社會目標的決勝階段，習近平同志指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！比娼ǔ尚】瞪鐣?，不僅取決于經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的提高，同樣也取決于生態(tài)質(zhì)量的改善與環(huán)境水平的提升。而綠色發(fā)展作為“十三五”規(guī)劃的核心發(fā)展理念之一，正是服務于全面建設小康社會這一核心目標，因而其有著豐富的內(nèi)涵和外延，不僅包括生態(tài)保護和環(huán)境治理，更包含著節(jié)約、低碳、循環(huán)、清潔、人與自然和諧等方面的發(fā)展思想和理念。綠色發(fā)展理念落實成功與否，事關全面建成小康社會的成敗。

綠色發(fā)展與五年規(guī)劃這一中國國家治理的核

① 2013年9月7日，習近平同志在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發(fā)表演講時全面闡釋“兩座山論”——“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！薄皟勺秸摗钡牡谝浑A段：綠水青山換金山銀山；第二階段：既要金山銀山，又要保住綠水青山；第三階段：綠水青山就是金山銀山。

心手段的全面結合，也意味著中國生態(tài)文明建設將進入一個采用務實可行的發(fā)展手段與工具的新階段。我們相信通過“十三五”規(guī)劃的有效引導、規(guī)劃和發(fā)展，中國將進入一個全面綠色發(fā)展的時期，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，最終實現(xiàn)以人為本的全面小康社會。

事實上，綠色發(fā)展與五年規(guī)劃的有效結合也恰恰顯示了中國的社會主義政治優(yōu)勢。中國社會主義政治優(yōu)勢之一在于可以制定國家長遠的發(fā)展規(guī)劃，并保證政策長期的延續(xù)性。中國的五年規(guī)劃發(fā)展歷史正是“政策長期延續(xù)性”的重要體現(xiàn)，雖然歷經(jīng)波折，但是追求現(xiàn)代化與國家長期最優(yōu)發(fā)展戰(zhàn)略的目標卻是一以貫之的。因此，中國也是能夠沿著同一方向，按照自身邏輯，持續(xù)地追求國家長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的少數(shù)國家之一，而不會出現(xiàn)因立場不同的政黨之間的相互輪替和領導人的變更而“推倒重來”。對于實現(xiàn)綠色發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型這樣的長時間、全局性戰(zhàn)略來說，政策的長期一致性是極其重要的。

建設生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。走綠色發(fā)展之路，需要對整個經(jīng)濟發(fā)展方式以及人類生活方式進行大規(guī)模的調(diào)整，需要長期的、不懈的努力。正是在這一點上，中國目前的政策模式充分體現(xiàn)了其優(yōu)勢。中國現(xiàn)有的長期穩(wěn)定的政治制度和政府組織模式，加上五年規(guī)劃的政策手段，保證了中國在走綠色發(fā)展的道路上既能堅定地保持長期戰(zhàn)略的一致性與連續(xù)性，同時又能通過五年規(guī)劃的具體目標來制定靈活的、適應各個時期具體需要的政策。這是中國所獨具的優(yōu)勢，五年規(guī)劃的一致性和靈活性相結合，推動了中國綠色發(fā)展取得“一步一臺階”的有效成就，并使得中國成為下一場綠色革命的創(chuàng)新者和引領者。

[1] 中共中央文獻編輯委員會. 江澤民文選：第1卷[M]. 北京：人民出版社，2006.

[2] 饒宗頤. 不僅天人合一， 更要天人互益[N]. 南方日報，2009-11-18(6).

[3] 潘岳. 中國環(huán)境“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”[EB/OL].(2010-02-01)[2016-04-08].http://www.yicai.com/news/313041.html.

[責任編輯：房宏琳，曾 博]

2016-09-15

清華大學自主科研計劃“新一代公共治理：理論、方法與應用”(2014z04083)

唐嘯(1987—)，男，助理研究員，博士后研究人員，從事國家五年規(guī)劃和環(huán)境治理研究；胡鞍鋼(1953—)，男，院長，教授，博士生導師，從事中國經(jīng)濟發(fā)展與發(fā)展政策、五年規(guī)劃研究。

F123

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1002-462X(2016)11-0120-06