寇佳麗

說到資產(chǎn)評估，大家都不陌生，國有企業(yè)改制、公司股票上市、跨國企業(yè)并購、房屋拆遷補(bǔ)償、明星離婚分割財產(chǎn)等，都離不開它。2016年7月2日，十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議表決通過了《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》（簡稱“資產(chǎn)評估法”），出臺我國資產(chǎn)評估行業(yè)第一部專門立法，引起業(yè)內(nèi)外廣泛關(guān)注。有人說，這部法律具有里程碑意義，因為資產(chǎn)評估行業(yè)在國內(nèi)發(fā)展這么久終于有法可依了；有人說，資產(chǎn)評估行業(yè)面臨重新洗牌，畢竟法律出臺會帶來不少改變。那么，資產(chǎn)評估在國內(nèi)到底發(fā)展了多久？為什么現(xiàn)在才出現(xiàn)第一部針對性的基本法呢？

十年磨一劍

國內(nèi)資產(chǎn)評估行業(yè)是在20世紀(jì)80年代末興起的。如今，資產(chǎn)評估已經(jīng)成為一個獨(dú)立的專業(yè)化市場中介服務(wù)行業(yè)，在資本運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)秩序維持、社會發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國有各類評估機(jī)構(gòu)1.4萬余家，執(zhí)業(yè)評估師13萬余人，從業(yè)人員60余萬人。歷經(jīng)30多年的發(fā)展，業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋動產(chǎn)、不動產(chǎn)、企業(yè)價值、無形資產(chǎn)、證券期貨等所有資產(chǎn)類型。

毫無疑問，資產(chǎn)評估已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)。但是，為什么發(fā)展這么長時間才有第一部法律的出臺呢？北京盈科律師事務(wù)所股權(quán)合伙人葉庚清律師在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，這還要從兩個層面說起。

一方面，法律本身就存在滯后性，只有適合存在的事物才需要考慮可否制定法律規(guī)范加以約束與管理。新生事物自然出現(xiàn)在法律之前，因為它需要證明自己符合社會客觀需要，可是法律并不能未卜先知。因此，資產(chǎn)評估行業(yè)不發(fā)展到一定階段，立法不能啟動。另一方面，作為成文法系國家，國內(nèi)法律的出臺必須嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，每一部門立法需要先經(jīng)過全國人民代表大會主席團(tuán)、代表團(tuán)、國務(wù)院等特定部門或30名以上的代表聯(lián)名提出法案，列入會議議程后，由有關(guān)的專門委員會審議、法律委員會再次審議，然后向主席團(tuán)提出報告，主席團(tuán)通過后方可印發(fā)會議，進(jìn)入表決，全體代表過半數(shù)同意后最終通過。

“整個過程需要多次調(diào)研、反復(fù)修改、頻繁討論，而資產(chǎn)評估法從提案到現(xiàn)在的出臺，歷經(jīng)十年，其工作量之巨大可想而知，到現(xiàn)在才出臺也完全可以理解”，他這樣強(qiáng)調(diào)。不過，在這部專門法出臺之前，行業(yè)“裸奔”也不太現(xiàn)實。在此之前，資產(chǎn)評估行業(yè)通過什么對從業(yè)人員、業(yè)務(wù)操作進(jìn)行規(guī)范與管理呢？

根據(jù)葉庚清的分析，資產(chǎn)評估法出臺前，關(guān)于資產(chǎn)評估的法律法規(guī)散見于多部法律規(guī)范當(dāng)中，如物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法、公司法等。其中，有些規(guī)范針對性比較強(qiáng)，例如《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《中國證監(jiān)會關(guān)于上市公司重大購買、出售、置換資產(chǎn)若干問題的通知》等。然而，“雖然可以指導(dǎo)、監(jiān)督資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展，但由于市場環(huán)境變化快、規(guī)則比較零散，統(tǒng)一性較差，適用起來很不方便，也難以實現(xiàn)高效率管理”。

此外，從上述散見的法律規(guī)范也可以看出，資產(chǎn)評估涉及的專業(yè)類別較多，即便按照最新的資產(chǎn)評估法，它也被分成為6種專業(yè)類別，包括資產(chǎn)評估、土地評估、房地產(chǎn)評估及估價、礦業(yè)權(quán)評估、保險公估和舊機(jī)動車評估，分別由財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、保監(jiān)會5個部門管理。

保留多部門管理

早在2006年，全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會（簡稱“全國人大財經(jīng)委”）就啟動了資產(chǎn)評估法的起草工作，歷經(jīng)三屆人大、四次審議，如今終于塵埃落定。中國資產(chǎn)評估協(xié)會副秘書長卞榮華曾感嘆，資產(chǎn)評估法終于等到成熟機(jī)會，“劍出鞘”的時刻到來了。與此同時，全國人大財經(jīng)委法案室主任龔繁榮也表示，資產(chǎn)評估行業(yè)“多頭管理”的問題一直很難打破，這也是法律出臺的一大障礙。

細(xì)看資產(chǎn)評估法，可以發(fā)現(xiàn)它依然保留了多部門管理的狀態(tài)。換言之，它沒能克服這個難題，而是做出了妥協(xié)。對此，參與資產(chǎn)評估法立法工作的北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，立法原本就是多方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，而資產(chǎn)評估法的立法過程尤其如此。

劉劍文說：“眾所周知，資產(chǎn)評估涉及的行業(yè)、部門太多，目前成立一個統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)或者部門的想法并不現(xiàn)實，所以最終在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上做出了一些調(diào)整。未來，等到統(tǒng)一管理的條件成熟后，或許可能會終結(jié)多部門綜合管理的狀態(tài)”。

當(dāng)然，“多頭管理”也并非全無道理。根據(jù)劉劍文的分析，由于資產(chǎn)評估行業(yè)內(nèi)部各專業(yè)類別分別具有自身特點，各自的專業(yè)性都比較強(qiáng)，多部門管理就可以各自發(fā)揮優(yōu)勢，分別管理好自己的分內(nèi)事務(wù)。通過立法將不同專業(yè)評估管理統(tǒng)一在一部法律框架之下，有利于各個部門之間依據(jù)相同準(zhǔn)則進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而落實統(tǒng)一的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在落實各方當(dāng)事人責(zé)任的時候，也比從前更加有法可循。

其中，對于評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，資產(chǎn)評估法有望起到很大改善作用。在劉劍文看來，資產(chǎn)評估行業(yè)亂象重點集中在評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺乏客觀性和公正性上，而在國有資產(chǎn)評估案件中，虛假評估很容易導(dǎo)致公共利益損害、國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

的確，觸目驚心的案例不是沒有過。曾經(jīng)，寧夏中衛(wèi)縣國企——縣城鄉(xiāng)建設(shè)綜合開發(fā)公司改制，一幢價值超過千萬余元的在建五層樓，評估作價結(jié)果只有150元。而河北香河縣一宗出讓國有土地的案例，兩家資產(chǎn)評估事務(wù)所做出的估價分別為2832萬元和2.08億元，差別之大令人咋舌。

劉劍文對《經(jīng)濟(jì)》記者強(qiáng)調(diào)，此番資產(chǎn)評估法從行政、民事、刑事3個角度對評估機(jī)構(gòu)、評估從業(yè)人員、委托人、管理部門和行業(yè)協(xié)會等主體的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)范，也對各方權(quán)利義務(wù)做出了規(guī)定，竭力營造公平競爭的環(huán)境。該法第五十條規(guī)定了評估機(jī)構(gòu)和評估從業(yè)人員的民事責(zé)任，強(qiáng)化了業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)與人員對評估責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。此外，第二十一條還對風(fēng)險防范機(jī)制進(jìn)行了闡述，為從業(yè)機(jī)構(gòu)與人員降低自身風(fēng)險預(yù)留空間。

促進(jìn)行業(yè)綜合發(fā)展

提到行業(yè)風(fēng)險，北京中恒正源資產(chǎn)評估有限責(zé)任公司總經(jīng)理鹿文凡笑著對《經(jīng)濟(jì)》記者說：“做我們這行，最怕風(fēng)險卻又時刻圍繞著風(fēng)險”。在他看來，盡管資產(chǎn)評估法中提到了風(fēng)險防范機(jī)制，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

鹿文凡從事資產(chǎn)評估行業(yè)將近20年，他告訴記者，做這行最不愿接手法律訴訟中的評估項目，因為“風(fēng)險太大，一不小心，連自己帶公司可能都會惹上官司”。不過，他也表示，資產(chǎn)評估整個行業(yè)都離不開風(fēng)險，所以喜歡與否并不重要，重要的是看到行業(yè)向著好的方向發(fā)展。

在他看來，資產(chǎn)評估法開了一個好頭，如果行業(yè)協(xié)會或者主管部門能夠針對風(fēng)險防范機(jī)制做出實際舉動，作為從業(yè)者，他會更開心?！氨热缯f，接了訴訟中的項目，遵守什么樣的程序或規(guī)范我們就可以免責(zé)，這樣心里更踏實?！?/p>

專門法的出臺，還引起了關(guān)于“行業(yè)洗牌”的討論，作為資深從業(yè)者，鹿文凡有自己的看法。他告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，這部法律給了自己和同行更清楚的界線，但實際上并不會對現(xiàn)實業(yè)務(wù)產(chǎn)生太多影響?！耙郧皼]有專門法的時候，我們的業(yè)務(wù)操作也都有章可循，不管是程序上還是實質(zhì)內(nèi)容上，條條框框也不少”，他這樣強(qiáng)調(diào)。

然而，在劉劍文看來，恰恰是白紙黑字的落實方式，讓行業(yè)面臨重新洗牌的機(jī)遇。

作為基本法，資產(chǎn)評估法的法律效力高于管理部門的部門規(guī)章或行業(yè)規(guī)范，這意味著新法實施后，有沖突時要依照新法加以規(guī)范，其他法律規(guī)范也需要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。此外，目前的評估機(jī)構(gòu)有的是專門性質(zhì)，有的是綜合性質(zhì)，在新法的統(tǒng)一規(guī)范下，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)會日漸向著綜合領(lǐng)域發(fā)展，從單一模式走向綜合模式幾乎成為必然。如此一來，行業(yè)內(nèi)部的并購、整合就在所難免。

最令人期待的是，如果綜合性質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)越來越多，那么，“就會為統(tǒng)一管理部門提供基礎(chǔ)條件，將來或許可以結(jié)束多部門管理的狀態(tài)”，劉劍文補(bǔ)充說道。