完善黨內(nèi)法規(guī)制度 夯實(shí)依規(guī)治黨根基

顧俊

黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，既是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，又是管黨治黨的重要依據(jù)。江蘇省第十三次黨代會明確提出：“要突出務(wù)實(shí)管用，堅(jiān)持一手抓制度完善、一手抓制度執(zhí)行，真正用制度管人管權(quán)管事，使思想建黨和制度治黨相互貫通、相互促進(jìn)，形成最大合力。”這是貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于依規(guī)治黨重要論述的重大舉措，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重大部署，為江蘇省黨內(nèi)法規(guī)工作開創(chuàng)新局面指明了方向，勾畫了藍(lán)圖。

深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重要思想，牢牢把握黨內(nèi)法規(guī)工作正確方向

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從管黨治黨、執(zhí)政興國的戰(zhàn)略高度，對新形勢下全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提出了一系列重要思想和論述，深刻回答了新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一系列重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，為我們在新的歷史條件下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了科學(xué)指南和基本遵循。我們一定要結(jié)合實(shí)際，深刻理解、準(zhǔn)確把握、自覺踐行，切實(shí)把習(xí)近平總書記重要講話精神轉(zhuǎn)化為推動工作的強(qiáng)大動力。一是深刻理解習(xí)近平總書記指出的“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”這個(gè)重要論述，充分認(rèn)識加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)做好黨內(nèi)法規(guī)工作的自覺性和堅(jiān)定性。二是深刻理解習(xí)近平總書記指出的“要構(gòu)建以黨章為根本、若干黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的重要思想，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的總體目標(biāo)，本著于法周延、于事有效的原則，堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃，注重前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。三是深刻理解習(xí)近平總書記指出的“法規(guī)制度不在多、而在精”、“確保每項(xiàng)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”的內(nèi)涵要求，堅(jiān)持精細(xì)化立制，把握問題導(dǎo)向，把實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范、原則要求與細(xì)化量化、約束性規(guī)定與懲戒性規(guī)定有機(jī)結(jié)合起來，切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。四是深刻理解習(xí)近平總書記指出的“加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力度，堅(jiān)決防止破窗效應(yīng)”的明確要求，加強(qiáng)宣傳教育，堅(jiān)持以上率下，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，做到制度出臺一個(gè)就執(zhí)行好一個(gè)，防止制度成為“稻草人”、“橡皮泥”。我們要按照中央要求和省委部署，進(jìn)一步增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，切實(shí)把習(xí)近平總書記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重要思想和論述貫徹落實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)工作全過程和各方面，確保黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終沿著正確方向前進(jìn)。

全面貫徹《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)工作是由計(jì)劃規(guī)劃、草案起草、合法性審核、審議批準(zhǔn)、公開發(fā)布、備案審查、實(shí)施后評估、法規(guī)解釋、定期清理等環(huán)節(jié)組成的一個(gè)完善程序鏈條。黨的十八大以來，省委立足黨的建設(shè)五位一體總體布局，注重把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和黨的建設(shè)制度改革有機(jī)銜接起來，堅(jiān)持立改廢釋多管齊下，加快完善內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度，按照統(tǒng)籌不同領(lǐng)域、不同層級、不同功能的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，制定出臺了改進(jìn)作風(fēng)十項(xiàng)規(guī)定、落實(shí)從嚴(yán)管理干部“五個(gè)要”的《若干規(guī)定》，出臺強(qiáng)化干部管理嚴(yán)防“帶病提拔”五項(xiàng)規(guī)定、厲行節(jié)約反對浪費(fèi)規(guī)定、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任有關(guān)規(guī)定等40部黨內(nèi)法規(guī)、203件規(guī)范性文件，各市委和省委各部門制定黨內(nèi)規(guī)范性文件超過2600件，有力促進(jìn)了黨的建設(shè)制度化規(guī)范化。下一步，一要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，增強(qiáng)制定工作計(jì)劃性。編制五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，是加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度科學(xué)性系統(tǒng)性的重要途徑。按照中央辦公廳部署安排，江蘇省委辦公廳將著手做好研究編制省委黨內(nèi)法規(guī)和重要規(guī)范性文件制定工作五年規(guī)劃綱要（2018～2022年）的前期準(zhǔn)備工作，并將啟動我省黨內(nèi)法規(guī)制度年度計(jì)劃編制工作，對省委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定工作做出年度統(tǒng)籌安排。二要進(jìn)一步提升起草工作水平。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊緊圍繞解決實(shí)際問題，設(shè)計(jì)務(wù)實(shí)管用的制度安排，真正做到內(nèi)容翔實(shí)、程序嚴(yán)密、責(zé)任明確，針對性、指導(dǎo)性、操作性強(qiáng)，能夠立得住、行得通、效果好。深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐中的好做法好經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為制度規(guī)定。廣泛征求意見，創(chuàng)新方式方法，根據(jù)法規(guī)制度內(nèi)容，充分征求黨員干部和廣大群眾意見建議，最大限度凝聚社會共識。堅(jiān)持協(xié)商一致原則，對于文件中規(guī)定的原則規(guī)則、制度安排、政策措施以及涉及多個(gè)部門和單位職責(zé)范圍的事項(xiàng)，必須加強(qiáng)協(xié)商，達(dá)成一致意見。切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，努力做到簡潔凝練、準(zhǔn)確規(guī)范。三要加大合法性審查工作力度。認(rèn)真執(zhí)行《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，推動各級黨委科學(xué)設(shè)置審查程序，明確合法性審查介入節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格按照中央有關(guān)規(guī)定，把合法性審查置于草案形成之后提交審議批準(zhǔn)之前，并且要保證足夠?qū)彶闀r(shí)間。嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把好政治政策關(guān)、法律法規(guī)關(guān)、文風(fēng)文字關(guān)。既審查黨內(nèi)法規(guī)制度的合法性，包括主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等是否合法，又審查法規(guī)制度的合理性，包括黨內(nèi)法規(guī)制度的必要性、可行性、適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性等。強(qiáng)化審查結(jié)論應(yīng)用，對審查機(jī)構(gòu)做出的審查通過、不予通過、退回補(bǔ)充修改、建議暫緩制定等結(jié)論，給予高度重視、充分尊重，該修改的及時(shí)修改完善，不合法合規(guī)的堅(jiān)決不能上會或批準(zhǔn)，防止法規(guī)制度“帶病出臺”。

有序推進(jìn)備案工作，及時(shí)糾正黨委文件違法違規(guī)問題

堅(jiān)持對上備案和下備一級兩手抓，創(chuàng)新方法舉措，完善工作機(jī)制，向中央備案常態(tài)開展，下備一級逐步推進(jìn)。一方面，認(rèn)真執(zhí)行中央《備案規(guī)定》，做到應(yīng)備盡備、報(bào)備及時(shí)。2012年報(bào)備工作開展以來，江蘇省委和省委辦公廳出臺的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件向中央報(bào)備243件。另一方面，積極抓好下備一級工作，嚴(yán)格備案審查，定期通報(bào)備案情況，將報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率納入法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系，納入省級機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)體系，建立備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，發(fā)現(xiàn)糾正存在問題，備案糾錯(cuò)功能得到有效發(fā)揮。2014年至2015年，各市各部門應(yīng)向省委報(bào)送備案1629件，實(shí)報(bào)1597件，報(bào)備率為98%，及時(shí)率為73.2%，合法合規(guī)率為96.7%，省委辦公廳糾正提醒存在違法違規(guī)問題的文件79件。13個(gè)設(shè)區(qū)市下備一級工作全面啟動，部分縣（市、區(qū)）備案工作已延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。下一步，堅(jiān)持把備案審查作為提高法規(guī)制度質(zhì)量的重要抓手，按照有備必審、有錯(cuò)必糾原則，在“嚴(yán)”字上下功夫，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度審查，以嚴(yán)格的精神糾錯(cuò)，該糾正的絕不手軟。健全備案審查工作機(jī)制，借鑒中辦審查做法，認(rèn)真落實(shí)備案審查銜接聯(lián)動工作機(jī)制，加大與人大法工委備案審查機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)作配合力度，充分調(diào)動職能部門工作優(yōu)勢，切實(shí)提高備案審查工作水平。加強(qiáng)備案通報(bào)工作，在開展定期通報(bào)的同時(shí)，針對備案中的突出問題或反復(fù)出現(xiàn)的問題開展定向通報(bào)。

認(rèn)真抓好集中清理工作，有力維護(hù)黨內(nèi)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

按照中央統(tǒng)一部署，江蘇省自2012年10月開始，歷時(shí)兩年多，連續(xù)開展兩輪清理工作，對新中國成立以來到2012年6月出臺的省委文件進(jìn)行全面篩查，對梳理出的1020件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了集中處理，廢止395件、宣布失效188件、繼續(xù)有效437件，其中36件需要修改。在開展省級清理的同時(shí)，13個(gè)設(shè)區(qū)市也相繼開展清理工作，2016年年底前絕大部分市可以完成清理任務(wù)。部分設(shè)區(qū)市堅(jiān)持上下聯(lián)動，強(qiáng)化工作指導(dǎo)，加強(qiáng)督促檢查，推動所轄縣（市、區(qū)）開展清理工作。通過集中清理，摸清了我省黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一性和權(quán)威性。下一步，要積極推進(jìn)清理工作制度化、常態(tài)化，健全完善即時(shí)清理機(jī)制，把即時(shí)清理作為制定文件的必經(jīng)程序，制定文件時(shí)必須考慮即時(shí)清理的問題，對規(guī)范同一事項(xiàng)的原有文件進(jìn)行清理。

著力加強(qiáng)能力建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)工作基礎(chǔ)

把加強(qiáng)能力建設(shè)作為提高黨內(nèi)法規(guī)工作水平的關(guān)鍵舉措，明確工作要求，落實(shí)具體舉措，全面提升黨內(nèi)法規(guī)工作水平。健全工作機(jī)構(gòu)，加大協(xié)調(diào)推進(jìn)力度，全省所有設(shè)區(qū)市黨委成立專門法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，有條件的縣（市、區(qū)）成立法規(guī)科。完善工作機(jī)制，堅(jiān)持邊實(shí)踐邊探索、邊總結(jié)邊提高，建立黨內(nèi)法規(guī)工作各項(xiàng)規(guī)章制度，把黨內(nèi)法規(guī)工作的原則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，轉(zhuǎn)化為具體可操作的工作規(guī)范。按照中辦提出的政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》有關(guān)人員配備要求，充實(shí)專門力量，重點(diǎn)引進(jìn)法律、黨建方面的優(yōu)秀人才。注重借助外腦，建立省委黨內(nèi)法規(guī)專家?guī)欤鶕?jù)中央要求設(shè)立省委法律顧問團(tuán)，充分發(fā)揮專家學(xué)者作用。積極開展黨內(nèi)法規(guī)工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高黨內(nèi)法規(guī)隊(duì)伍整體素質(zhì)。

堅(jiān)持綜合施策，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力在于有效執(zhí)行和落實(shí)。要加強(qiáng)宣傳教育，做到宣傳引導(dǎo)到位、教育培訓(xùn)到位、理解把握到位，切實(shí)強(qiáng)化黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)同感，做到內(nèi)化于心、外化于行，增強(qiáng)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的行動自覺。要堅(jiān)持以上率下，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的內(nèi)容，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭執(zhí)行制度，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威。要強(qiáng)化檢查監(jiān)督，綜合發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，定期對落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度的情況進(jìn)行檢查分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行法規(guī)制度中的問題和偏差，用監(jiān)督制度的剛性保障黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)。要加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)問責(zé)，堅(jiān)持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，對執(zhí)行不力、執(zhí)行打折扣、搞變通執(zhí)行的堅(jiān)決追究相關(guān)責(zé)任，切實(shí)維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，確保各項(xiàng)制度規(guī)定成為必須遵守的硬約束。

（作者系中共江蘇省委辦公廳副主任）

責(zé)任編輯：張功杭