扎實(shí)推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程

黃莉　臧子明

城市是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化、教育的中心。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2000年在全國(guó)率先提出城市化戰(zhàn)略以來(lái)，江蘇城市化發(fā)展取得顯著成效，城鎮(zhèn)化率從2000年的42.3%提升到2015年的66.5%。但在快速城市化進(jìn)程中，也存在發(fā)展方式粗放、質(zhì)量提升與規(guī)模增長(zhǎng)不同步、文化傳承不夠和個(gè)性特色缺乏等問(wèn)題，“城市病”也在江蘇各城市不同程度存在。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，扎實(shí)推進(jìn)江蘇城市現(xiàn)代化進(jìn)程，對(duì)于江蘇實(shí)現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標(biāo)、高水平全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。要以中央城市工作會(huì)議特別是習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立和自覺(jué)踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，努力走出一條具有中國(guó)特色、江蘇特點(diǎn)的城市發(fā)展路子。

著力提升規(guī)劃現(xiàn)代化水平，科學(xué)謀劃城市發(fā)展藍(lán)圖。規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，規(guī)劃編制得好不好，科學(xué)不科學(xué)，對(duì)城市未來(lái)的發(fā)展至關(guān)重要。長(zhǎng)期以來(lái)，江蘇按照先規(guī)劃、后建設(shè)的方針，從區(qū)域到城市、從建設(shè)用地到城鄉(xiāng)整體空間，都建立了比較系統(tǒng)的規(guī)劃體系，但也存在規(guī)劃預(yù)見(jiàn)性不夠、水準(zhǔn)不高和執(zhí)行不嚴(yán)等問(wèn)題，不同類型規(guī)劃相互“打架”，一任領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，必須著力解決制約規(guī)劃工作的深層次矛盾和問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，全面提升城市規(guī)劃水平。當(dāng)前要著重在以下四個(gè)方面下功夫：一是進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)空間布局。城鎮(zhèn)空間布局決定了城市未來(lái)發(fā)展的方向，對(duì)提高城市發(fā)展現(xiàn)代化水平至關(guān)重要。要全面對(duì)接長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃，突出城市群主體作用，加快推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化和蘇錫常協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，推動(dòng)跨地區(qū)合作交流，增強(qiáng)城市群資源整合和輻射帶動(dòng)能力。統(tǒng)籌區(qū)域中心城市、縣城和中心鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)大中小城市加快發(fā)展，進(jìn)一步提高綜合承載能力和公共服務(wù)能力。實(shí)施小城鎮(zhèn)特色培育與環(huán)境改善行動(dòng)，加快建設(shè)一批宜居、宜業(yè)、宜游的特色小城鎮(zhèn)。二是進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)城融合步伐。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。要充分發(fā)揮各地資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)合主體功能區(qū)和城市定位，統(tǒng)籌城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確不同層級(jí)城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，加快形成布局合理、集聚集約的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。著力構(gòu)建以特大城市和大城市為中心、中小城市為節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨界融合整合，做大做強(qiáng)創(chuàng)新型企業(yè)。積極發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式快速成長(zhǎng)，加快創(chuàng)新型城市建設(shè)步伐。三是進(jìn)一步提高城市設(shè)計(jì)品位。目前，城市建設(shè)中“千城一面”、“萬(wàn)樓一貌”等問(wèn)題非常普遍，這與城市設(shè)計(jì)管理水平不高有很大關(guān)系。要將城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃制定的全過(guò)程，充分挖掘城市內(nèi)涵和精髓，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”，讓人們看得見(jiàn)歷史、看得見(jiàn)文化、記得住鄉(xiāng)愁，感受到具有獨(dú)特氣質(zhì)的城市精神。要按照“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的方針，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，提高建筑設(shè)計(jì)水平。四是進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃編制管理。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)城市規(guī)劃指導(dǎo)思想上重外延、輕內(nèi)涵，以及規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、公開(kāi)性不夠等問(wèn)題，要強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)，科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)“精明增長(zhǎng)”、建設(shè)“緊湊城市”，引導(dǎo)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。加快城市總體規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”。增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，經(jīng)依法批準(zhǔn)的規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行，修改規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，違反規(guī)劃的行為必須嚴(yán)肅追究責(zé)任。

著力提升建設(shè)現(xiàn)代化水平，加快完善城市硬件設(shè)施。城市硬件設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率具有重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇城市建設(shè)工作力度不斷加大，城市面貌日新月異，市民居住環(huán)境得到很大改善，但也出現(xiàn)地下管線老化、城市內(nèi)澇、馬路拉鏈、井蓋傷人、垃圾圍城等不少讓老百姓詬病的問(wèn)題。要緊緊圍繞提升城市功能，突出補(bǔ)齊短板，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)現(xiàn)代化，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。當(dāng)前要統(tǒng)籌做好四個(gè)方面的工作：一是加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系市民的切身利益和城市的可持續(xù)發(fā)展，是現(xiàn)實(shí)需要，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。要樹(shù)立“窄馬路、密路網(wǎng)”理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路搭配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)，統(tǒng)籌公共汽車、輕軌、地鐵等多種類型公共交通協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)自行車道和步行道系統(tǒng)建設(shè)，倡導(dǎo)綠色出行，提高道路通達(dá)性和出行便利性。充分挖掘城市地上地下空間潛力，多建停車樓、地下停車場(chǎng)等立體停車設(shè)施，努力緩解城市“停車難”。大力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，著力解決城市“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題。二是加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持以人為本，緊緊抓住與城市居民生活密切相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)城市組團(tuán)緊湊開(kāi)發(fā)，縮短居民居住地與工作、生活、就學(xué)的距離，減少城市內(nèi)部不必要的人口移動(dòng)。完善中小學(xué)、幼兒園、菜市場(chǎng)、便民超市以及公共管理、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)養(yǎng)老等設(shè)施，形成以社區(qū)為基礎(chǔ)、與其他設(shè)施相銜接的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。持續(xù)實(shí)施棚戶區(qū)和城中村改造，有序推進(jìn)老舊小區(qū)有機(jī)更新。三是提高建筑標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量。江蘇不少城市建筑外在形象達(dá)到了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市的水平，但現(xiàn)代化、國(guó)際化功能還比較欠缺。要堅(jiān)持精致有序，追求高標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用新技術(shù)，提升工程質(zhì)量。落實(shí)好建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理五方主體質(zhì)量安全責(zé)任，實(shí)施建筑能效提升工程，建立綠色建材、設(shè)備、產(chǎn)品的評(píng)價(jià)推廣制度。大力推動(dòng)建造方式創(chuàng)新，積極推行以“標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、成品化裝修、信息化管理”為特征的建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。四是加強(qiáng)生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)。要抓好城市霧霾、水體黑臭、土壤污染防治和垃圾綜合治理，消除人民群眾的“心肺之患”。大力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，合理利用生物技術(shù)和工程措施，有計(jì)劃、有步驟地修復(fù)被破壞的山體、河流、濕地。加大城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)力度，努力解決“逢雨必澇”、“城中看海”的問(wèn)題。加快海綿城市建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”。

著力提升管理現(xiàn)代化水平，全面提高城市整體實(shí)力。城市建設(shè)提供硬設(shè)施，城市管理展現(xiàn)軟實(shí)力。在人口大量集聚、流動(dòng)人口大量涌入的情況下，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化顯得尤為緊迫。近年來(lái)，江蘇很多城市建設(shè)得很好，“硬設(shè)施”已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但“軟環(huán)境”差距還比較大，城市公共服務(wù)水平、城市管理能力等不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要。必須緊扣“管什么”、“怎么管”兩大問(wèn)題，突出市容管理、交通管理、安全管理，進(jìn)一步創(chuàng)新城市治理方式，為人民群眾提供精細(xì)的城市管理和良好的公共服務(wù)。當(dāng)前要重點(diǎn)做好四個(gè)方面工作：一是理順城市管理體制。按照“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，科學(xué)劃分城市管理部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界，推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法，著力解決好城市“多龍治水”的問(wèn)題。推行執(zhí)法重心下移和屬地化管理，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級(jí)執(zhí)法。推動(dòng)行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使，減少多頭執(zhí)法和重復(fù)檢查，消除監(jiān)管盲點(diǎn)。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高城市管理、執(zhí)法和服務(wù)水平。二是強(qiáng)化城市公共安全。城市具有人口集中、經(jīng)濟(jì)集中、社會(huì)財(cái)富集中、現(xiàn)代化設(shè)施集中等特點(diǎn)，一旦發(fā)生安全事故，往往會(huì)造成很大損失。要高度重視城市秩序和安全維護(hù)，抓好房屋建筑、城市橋梁、建筑幕墻、隧道、城市軌道交通、電梯等工程建設(shè)和運(yùn)行使用的安全監(jiān)管，保持供水、供電、供熱、供氣、交通、救援線路等城市生命線的暢通，健全城市抗震、防洪、排澇、消防等綜合防災(zāi)體系和應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，形成全天候、系統(tǒng)性的城市運(yùn)行安全保障體系。三是優(yōu)化城市管理方式。隨著城市化的快速推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)更趨多元復(fù)雜，大量流動(dòng)人口涌入城市，給城市發(fā)展帶來(lái)了活力，也給社會(huì)保持和諧穩(wěn)定帶來(lái)較大壓力。要推動(dòng)城市管理重心下移，強(qiáng)化社區(qū)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)管理，形成政府、社會(huì)、公民等多方主體參與、良性互動(dòng)的現(xiàn)代城市管理格局。加快建設(shè)智慧城市，積極發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。深入推進(jìn)文明城市創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)市民遵守秩序、文明出行、愛(ài)護(hù)環(huán)境、禮貌待人，以個(gè)體文明素質(zhì)的提高促進(jìn)城市整體文明程度的提升。四是提高依法治理水平。目前江蘇城市管理中出現(xiàn)的許多問(wèn)題都與缺少法律規(guī)范有關(guān)。要加強(qiáng)城市管理、城市設(shè)計(jì)、地下管網(wǎng)、建筑垃圾處置、綠色建筑以及住房公積金管理等重點(diǎn)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章立改廢釋工作，形成覆蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。嚴(yán)格執(zhí)行行政決策法定程序，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。落實(shí)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示和聽(tīng)證制度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

著力推進(jìn)改革創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)城市發(fā)展動(dòng)力和活力。改革創(chuàng)新是破解城市發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的根本動(dòng)力。當(dāng)前江蘇城市發(fā)展中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，主要原因在于體制機(jī)制不順，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革創(chuàng)新，正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系，把該管的管住、該放的放活，為城市現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和破除體制機(jī)制保障。當(dāng)前要重點(diǎn)解決好“地”、“錢(qián)”、“人”、“房”等方面問(wèn)題。要深化土地制度改革。土地是城市發(fā)展的關(guān)鍵支撐要素，如何進(jìn)一步提高土地要素的利用效率，有效滿足城市建設(shè)合理用地需求，是推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。要按照“控制總量、減少增量、盤(pán)活存量、用好流量、提升質(zhì)量”的要求，加快土地供給結(jié)構(gòu)改革，嚴(yán)控土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，不斷提高土地綜合利用效益。建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和閑置土地處置激勵(lì)機(jī)制，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻和地均產(chǎn)出效益，促進(jìn)有條件的區(qū)域土地立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用。建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，有效盤(pán)活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，提高農(nóng)民帶資、帶地進(jìn)城的能力和積極性。要深化投融資體制改革。城市發(fā)展需要大量的資金投入，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化調(diào)整，部分城市土地出讓金收入大幅減少，僅靠土地收入和財(cái)政資金來(lái)支撐城市建設(shè)，不僅不可持續(xù)，還容易造成潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要全面破除影響民間投資的體制機(jī)制障礙，切實(shí)放寬民間資本進(jìn)入門(mén)檻，著力營(yíng)造各類市場(chǎng)主體有序參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。積極推行政府和社會(huì)資本合作等投融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本有序參與基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理。完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制和政府補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)制，兼顧好公共利益與投資收益之間的平衡。同時(shí)，要優(yōu)化政府投入，在嚴(yán)格控制政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極籌措資金保持對(duì)城市建設(shè)投入的適度增長(zhǎng)。要深化戶籍制度改革。城市工作的核心是人，首要任務(wù)是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前城市中有相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有真正獲得市民身份、享有市民待遇，處于“半市民化”狀態(tài)。要加快落實(shí)深化戶籍制度改革的各項(xiàng)政策措施，進(jìn)一步放寬中小城市和建制鎮(zhèn)落戶條件，實(shí)施設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)本地居民戶口通遷制度，完善流動(dòng)人口居住證制度。統(tǒng)籌推進(jìn)配套改革，逐步實(shí)現(xiàn)城中村居民和外來(lái)務(wù)工人員在子女上學(xué)、醫(yī)療、住房等方面享受與市民同等待遇。建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。要深化住房制度改革。住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)前江蘇城鎮(zhèn)住房發(fā)展還不均衡，特別是部分大城市房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，不僅抑制了多數(shù)普通勞動(dòng)者的剛性需求和改善性需求，加重了以居住為目的購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且抬高了商業(yè)成本，迫使高端人才外流，削弱了城市創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力。要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足城鎮(zhèn)居民多層次住房需求的住房保障和供應(yīng)體系。堅(jiān)定不移地落實(shí)好中央和省關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的各項(xiàng)政策，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)居民住房消費(fèi)的積極性，努力消化房地產(chǎn)庫(kù)存。以滿足新市民住房需求為重點(diǎn)，充分發(fā)揮公積金對(duì)改善居住條件的支持作用，建立購(gòu)租并舉的住房制度。積極推動(dòng)公租房保障貨幣化，因地制宜推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制建設(shè)，優(yōu)先保障低收入住房困難人群，逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的覆蓋面。動(dòng)態(tài)調(diào)整住房保障標(biāo)準(zhǔn)，健全保障性住房分配、使用和退出機(jī)制，提高信息公開(kāi)、陽(yáng)光運(yùn)行水平。

（黃莉：江蘇省人民政府研究室；臧子明：外交學(xué)院英語(yǔ)系）

責(zé)任編輯：高 莉