淺析我國積極財政政策的風險及其措施

雷凡

摘要：財政政策作為我國進行宏觀調(diào)控的工具，其應用效果的好壞對我國的國民經(jīng)濟發(fā)展有著直接的影響。本文主要針對財政政策的內(nèi)涵、性質(zhì)及其特點做一簡要分析，在實行積極的財政政策的同時，也應積極有效地防范財政政策的風險：一是在積極財政政策目標上要從片面追求年度經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到確保國民經(jīng)濟可持續(xù)上來；二是對財政政策工具的運用必須注意協(xié)調(diào)配合，同時要注意財政政策與其他經(jīng)濟政策及經(jīng)濟制度的密切配合，并處理好財政政策與市場機制作用的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；積極財政政策；經(jīng)濟刺激；國債發(fā)行；制度完善

一、積極財政政策的理論概述介紹？

財政是政府的一種經(jīng)濟行為，所以，通俗的說，財政政策就是政府為了達到一定的目的在安排財政收支和運用各種財政手段時候的指導思想。對現(xiàn)代財政政策從不同的角度可以做出不同的定義，其中有兩個定義很值得借鑒。一個定義是：“財政政策可以認為是稅種、公共支出、舉債等種種措施的整體，通過這些手段，作為整個國家支出組成的部分公共消費與投資在總量和配置上得以確定下來，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響?！绷硪粋€定義是：“所謂財政政策即政府收支的調(diào)整已達到經(jīng)濟更加穩(wěn)定，實現(xiàn)預期經(jīng)濟增長率。”這兩個定義的優(yōu)點是明確指出了財政政策的主體、手段和目標。根據(jù)我們對我國積極財政政策的研究，并參照上訴兩個定義，給財政政策以如下定義似乎更為確切：“財政政策就是政府主動地調(diào)整財政收支和財政手段，形成不同的組合，以達到預期的政策目標?！狈e極財政政策不是一個學術(shù)名詞，如何準確理解積極財政政策的真正含義，更符合我國積極財政政策的真諦。一般而言我國的財政政策屬于一種擴張的財政政策，也即赤字政策。我國實施積極財政政策的初衷，主要是能夠過增發(fā)國債。

二、影響我國財政風險的主要因素

1.財政體制改革未觸及實質(zhì)性問題

政府權(quán)力的橫向分割，政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。條塊關(guān)系交織使部門之間、地區(qū)之間在處理財政問題時，相互爭執(zhí)利益，推諉責任。下級政府部門在財政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責任心，形成了濫用財權(quán)，浪費財力的局面。中央政府和地方政府權(quán)利定位不夠準確，無法明確事權(quán)范圍。由于依據(jù)模糊，劃分收支的標準就很難把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地區(qū)差異。特別是中央與地方之間有交叉的支出，跨地區(qū)的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干擾，混淆不清。可見，體制缺陷是造成財政風險的最本質(zhì)的原因。

2.主體稅種設計稅權(quán)劃分雙重缺陷

我國稅收設計的基本目標首先是保障國家的財政收入，而流轉(zhuǎn)稅則是實現(xiàn)這一目標的最佳選擇，這也正是我國長期以來以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現(xiàn)階段實行的增值稅，就是在國家財政收入中占很大比重的流轉(zhuǎn)稅。地方稅中的營業(yè)稅也屬于流轉(zhuǎn)稅類。流轉(zhuǎn)稅的共同特點是以商品或勞務的流轉(zhuǎn)額為課征對象、可征環(huán)節(jié)多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能體現(xiàn)公平合理的稅收基本原則，也難以體現(xiàn)量能負擔的原則。在目前稅制下，稅收收入量的目標很容易實現(xiàn)，但稅收對國民經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量的反映越來越不夠明顯和準確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業(yè)經(jīng)營越來越困難的背反現(xiàn)象。

3.國有企業(yè)改革仍未實現(xiàn)質(zhì)的突破

我國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、高負債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財政有關(guān)。大凡國企改革首先是產(chǎn)權(quán)改革，即對產(chǎn)權(quán)進行界定，明確投資主體，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，明確資產(chǎn)經(jīng)營的盈虧責任。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風險必將形成財政風險。

4.稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性和科學性

稅權(quán)即稅收的管轄權(quán)。國家擁有取得稅收的權(quán)力，但這種權(quán)力，必須在中央政府和地方政府間進行合理科學的配置。我國目前在稅權(quán)劃分上缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則，立法權(quán)過分集中于中央，地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象較為嚴重。另外稅收征管主體的重復和交叉，也對行使稅權(quán)產(chǎn)生了一定的障礙，從而導致中央稅收保障性下降，地方濫用收費權(quán)，且收費規(guī)模日益膨脹。這種與市場經(jīng)濟條件下政府財政收入的規(guī)范分配方式嚴重悖離的結(jié)果，必然導致更深的財政風險。

5.政府職能轉(zhuǎn)變的艱巨性和矛盾性

在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，首要問題是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但政府職能的轉(zhuǎn)變過程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因為在發(fā)展中國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場失效問題更為突出，政府糾正這些失效的能力也更弱，政府行動的局限性也更大，建立和完善市場的任務也更加艱巨。如果政府職能的轉(zhuǎn)變不能適應市場經(jīng)濟的需要，政府很可能成為導致市場混亂的主要因素。

三、防范積極財政政策風險的有效策略

1.制定可持續(xù)發(fā)展的積極財政政策目標

作為我國的最高決策層，在制定財政政策目標時，不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)，而應將重心放在國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面。只有這樣，我國的國民經(jīng)濟才能真正步入良性發(fā)展的軌道，經(jīng)濟增長的可持續(xù)性才有保證。在國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標方面，既包括國民經(jīng)濟持續(xù)增長，也包括經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化、生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)等。

2.積極拉動需求轉(zhuǎn)移到改善供給上來

在積極財政政策實施的初期，針對需求嚴重不足的嚴酷現(xiàn)實，財政政策作用的側(cè)重點放在拉動需求方面，這樣做簡單、容易操作，而且見效快，因而是無可厚非的。到了2000年，我國的經(jīng)濟增長速度開始回升，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快，投資品及消費品價格開始止跌回升，這說明我國的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成效。盡管有效需求問題還沒有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效供給上來了。經(jīng)過3年積極擴張的財政政策的實施，我國的財政赤字率、償債率、債務依存度都已接近或超過警戒線，雖然負債率還較低，但我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，相對于西方發(fā)達國家而言，國民經(jīng)濟對國債的承受能力相對低下，因而以西方發(fā)達國家及歐盟成員國所確定的警戒線標準來說明我國的國債發(fā)行還有較大的空間，這是不正確的。根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國的國債負擔率應控制在20%以內(nèi)為宜，最多不得超過30%，否則有發(fā)生財政危機的危險。由此可見，以擴大國債規(guī)模和財政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的旨在拉動需求增長的財政政策已沒有多大的回旋余地。單一的需求管理政策只能解決短期的經(jīng)濟增長問題，不可能解決國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題。因此，要確保國民經(jīng)濟持續(xù)、快速和健康發(fā)展，積極財政政策的重心應放到改善供給、增加有效供給上來。要通過財政政策的作用，推動經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步合理化，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的保護能夠有機協(xié)調(diào)起來。

3.財政政策工具的運用必須做出相應的調(diào)整

首先，在國債方面，雖然維持一定數(shù)量的國債發(fā)行是必要的，但國債發(fā)行規(guī)模要加以嚴格控制，國債增長速度應低于GDP的增長速度，從而使國債風險程度能得到有效控制和降低。國債資金的運用應僅限于具有經(jīng)濟效益的領(lǐng)域，并重點投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設施，以及企業(yè)技術(shù)改造和信息產(chǎn)業(yè)及生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國債資金向這些領(lǐng)域的投入不是包辦或壟斷，而是重在發(fā)揮其對民間資本的引導作用。國債資金應退出納消費性領(lǐng)域，有關(guān)社會保障事務應通過稅收等無償性收入來解決。在國債資金投資結(jié)構(gòu)上，要逐步加大新興產(chǎn)業(yè)及企業(yè)技術(shù)改造方面的投入，推進國民經(jīng)濟和社會信息化，用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級，充分發(fā)揮國債投資的“擴散效應”和“乘數(shù)效應”，拉動民間投資的快速增長。要加大對國債投資過程的監(jiān)督管理，確保國債資金的到位，提高其使用效益。在利用國債投資加大西部地區(qū)開發(fā)力度的過程中，投資的重點應放在西部地區(qū)的基礎(chǔ)工業(yè)及基礎(chǔ)設施方面，優(yōu)化西部地區(qū)投資環(huán)境，并使不同地區(qū)之間的經(jīng)濟互補性得到進一步加強。其次，要充分發(fā)揮財政貼息的杠桿作用。在市場經(jīng)濟條件下，依靠財政投資支持國家重點建設、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對社會投資實施調(diào)控，這是必不可少的。但在財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重日趨下降、國債風險加大的情況下，面對中長期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面巨大的投資資金需要，財政的直接投資往往顯得力不從心。當前一種切實有效的方式是通過財政貼息支持政策性融資，變直接投入為間接拉動與引導。目前要擴大財政貼息的資金規(guī)模，使之成為加強供給管理的有效工具。再次，要通過稅制改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，刺激民間投資。要廢除固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；變生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，并相應調(diào)低其基本稅率，取消一般納稅人和小規(guī)模納稅人的區(qū)分；統(tǒng)一企業(yè)所得稅，給內(nèi)外資企業(yè)以公平的稅收待遇。取消地區(qū)性稅收優(yōu)惠待遇，實行以產(chǎn)業(yè)為導向的稅收優(yōu)惠待遇。第四，要切實解決亂收費、亂攤派、亂罰款和亂集資問題，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民群眾及新聞輿論的監(jiān)督作用，規(guī)范和約束政府本身的行為，切實減輕企業(yè)及個人的負擔，調(diào)動其投資積極性。如在政府收費方面，有關(guān)政府收費的立項、收費標準的確定等都必須通過全國人大或省級人大的審批，收費標準的調(diào)整由全國人大常委會或省級人大常委會舉行聽證會。各級政府只是收費的執(zhí)行者和管理者，無權(quán)進行收費的立項、收費標準的確定和調(diào)整。

4.正確認識積極財政政策在發(fā)展中的作用

在市場經(jīng)濟條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，充分發(fā)揮市場機制的作用，政府的宏觀調(diào)控只能建立在市場機制作用的基礎(chǔ)上，政府的財政政策只是彌補市場機制的不足和缺陷。因此，對財政政策的作用既不能低估，也不能夸大。在運用財政政策以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標時，要注意掌握好政策的力度和作用范圍，保持財政政策的公共性、公平性和適度性。要通過財政政策的實施，彌補私人經(jīng)濟部門投資的不足，并積極引導其投資方向，而不是排擠私人經(jīng)濟部門投資，同其在經(jīng)濟領(lǐng)域爭利。作為財政政策的決策者和執(zhí)行者，要注重提高決策水平和執(zhí)行水平，及時收集和掌握經(jīng)濟發(fā)展信息，減少和避免政策決策和政策執(zhí)行的盲目性。

5.其他經(jīng)濟政策及經(jīng)濟制度的密切配合

我國的一切經(jīng)濟政策及經(jīng)濟制度都必須適應市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，特別是在我國即將加入WTO的歷史背景下，要確保其公開性、公平性、公正性。財政政策的實施結(jié)果與預期目標之間尚存在一定的差距，這不僅是財政政策本身的問題，還有其他的政策及制度原因。如民間投資缺乏金融市場和資本市場的有力支持，民間投資產(chǎn)業(yè)準入政策方面的障礙等，使民間投資近幾年來一直處于低迷狀態(tài)。要調(diào)動民間投資的積極性，必須在直接融資和間接融資方面給予公平待遇，廢除各種歧視性的規(guī)章制度，民營企業(yè)可通過發(fā)行股票、債券及銀行信貸等多種方式融資。要逐步取消產(chǎn)業(yè)準入方面的制度性障礙，變審批制為登記備案制，除涉及國家經(jīng)濟安全及國防安全的領(lǐng)域不宜讓民間資本進入外，其他領(lǐng)域應盡可能向民間資本開放。凡是允許外資進人的領(lǐng)域，都必須對國內(nèi)民間資本開放。

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