鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革存在的問題及對策

盧小玲

摘要：國庫集中收付業(yè)務(wù)自開展以來，在縣級以上層面取得了較好的效果，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付業(yè)務(wù)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)金庫數(shù)量較少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束能力弱等原因，并未能有效開展。南通地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)雖然覆蓋面廣，但財(cái)政專戶管理使用的規(guī)范性、集中收付業(yè)務(wù)流程的合理性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。本文介紹了南通地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)的基本情況，對其存在的問題進(jìn)行深入分析，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 集中收付制度 財(cái)政專戶管理 國庫單一賬戶

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體，是解決三農(nóng)問題、構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村的切入點(diǎn)，因此管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支、建立高效經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度至關(guān)重要。傳統(tǒng)財(cái)政資金收支體系下，資金的收納賬戶繁多，資金分散，資金的支出步序復(fù)雜，在途時(shí)間較長，不利于提高財(cái)政資金運(yùn)行效率和透明度，也不利于保證財(cái)政資金安全。國庫集中收付改革實(shí)施以來，南通市各級財(cái)政積極參與，廣泛配合，至2015年底，全市105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已有95個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了國庫集中支付業(yè)務(wù)。

一、南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行基本情況

南通市轄內(nèi)共有105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“非鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制。95個(gè)實(shí)施了國庫集中收付制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中包括全部“鄉(xiāng)財(cái)縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)和53個(gè)“非鄉(xiāng)財(cái)縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)；未實(shí)施國庫集中收付制度的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括了1個(gè)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和9個(gè)“非鄉(xiāng)財(cái)縣管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的國庫集中收付業(yè)務(wù)均采用商業(yè)銀行代理模式，承擔(dān)支付業(yè)務(wù)的零余額賬戶在商業(yè)銀行開設(shè)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置

南通市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）均設(shè)立財(cái)政所（或稱財(cái)政局），一般有6-8名工作人員，人事關(guān)系隸屬于縣級財(cái)政，工資關(guān)系仍歸屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機(jī)構(gòu)及人員一般實(shí)行縣、鄉(xiāng)雙重領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所均設(shè)置了鎮(zhèn)級財(cái)政國庫集中收付中心（或稱財(cái)政結(jié)算中心，簡稱“中心”），中心設(shè)七個(gè)崗位：中心主任崗、總預(yù)算管理崗、部門預(yù)算管理崗、中心審核管理崗、收入管理崗、支付管理崗和單位核算管理崗，各崗位人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員兼任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算單位主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)屬事業(yè)單位，鄉(xiāng)屬事業(yè)單位主要指鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)中心、建設(shè)服務(wù)中心、企業(yè)服務(wù)中心。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制

南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位預(yù)算編制采用“兩上兩下”的制度：首先，由鎮(zhèn)級預(yù)算單位按照零基預(yù)算、綜合預(yù)算的要求編制部門預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算，預(yù)算按單位、分科目細(xì)化到款級。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)歷年該單位的預(yù)算支出和專項(xiàng)支出情況，結(jié)合當(dāng)年的支出安排，修訂該單位的預(yù)算控制限額，再次，預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政下達(dá)的預(yù)算控制限額，編制本單位的二上預(yù)算，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所總預(yù)算進(jìn)行審核。最后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有人大機(jī)構(gòu)，每年初召開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大全體代表會(huì)議，負(fù)責(zé)審定前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所總預(yù)算及上一年的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。每年10月左右，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大代表主席團(tuán)會(huì)議，對當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整預(yù)算做出決定。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力分配

為明確縣、鎮(zhèn)兩級財(cái)政的體制管理權(quán)責(zé)，縣級政府一般以文件形式明確兩級財(cái)政收支劃分的政策、激勵(lì)機(jī)制，主要包括：調(diào)整收入財(cái)力分成比例、核準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得財(cái)力基數(shù)、界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付鎮(zhèn)分類、建立財(cái)政分類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助機(jī)制等。在分配中優(yōu)先保障各鎮(zhèn)民生支出及事業(yè)發(fā)展基本支出，該類支出由縣級財(cái)政核定標(biāo)準(zhǔn)后為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政代支，再全額從各鎮(zhèn)既得財(cái)力中扣除。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展相關(guān)的支出，如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立承擔(dān)的舊城改造支出及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境整治等仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶設(shè)置

除設(shè)立了金庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人民銀行開設(shè)庫款賬戶外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)的其他賬戶基本相似，主要有以下五種類型：財(cái)政預(yù)算內(nèi)賬戶（用于與縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政庫存賬戶往來結(jié)算）、非稅收入資金專戶（由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政的非稅收入規(guī)模有限，一般該賬戶用來存放鎮(zhèn)以上各級財(cái)政下?lián)艿难a(bǔ)助資金，如蔬菜大棚資金等）、專項(xiàng)資金特設(shè)專戶（根據(jù)上級要求按照項(xiàng)目建設(shè)需要單獨(dú)設(shè)立的賬戶，如某高速公路專項(xiàng)資金賬戶等，一般在工程竣工、驗(yàn)收或?qū)徲?jì)后予以撤銷）、財(cái)政零余額賬戶、教育經(jīng)費(fèi)專戶（存放縣級財(cái)政以實(shí)撥方式直接撥付給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)，實(shí)施集中支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與集中支付使用同一個(gè)零余額賬戶，辦理申請、支付、清算）。所有財(cái)政性資金均通過該賬戶體系存儲(chǔ)或支付。已開展國庫集中支付業(yè)務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各預(yù)算單位僅保留零余額賬戶，所有資金收支納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政賬戶管理。

二、南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)開展模式

2006年7月，江蘇在全國率先開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革，并且出臺(tái)了《蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中收付制度改革的指導(dǎo)意見》（蘇財(cái)基層（2006）25 號），2014年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫（2014）177號）更是明確了“具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在2015年底前實(shí)施國庫集中支付制度改革，將所有財(cái)政資金納入國庫單一賬戶體系管理”。

南通市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)開展了集中收付制度改革。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入主要有行政事業(yè)性收費(fèi)收入、租金等，設(shè)立國庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)征收后，通過非稅收入收繳系統(tǒng)，繳存鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入專戶，定期或不定期繳入國庫。國庫為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出具鄉(xiāng)鎮(zhèn)級預(yù)算收入報(bào)表并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政定期核對庫存賬戶。未設(shè)立國庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政征收后，存入本級非稅收入專戶自收自用，或者繳存縣級財(cái)政非稅收入專戶，縣級財(cái)政按規(guī)定定期或不定期繳入縣級國庫。

南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)主要采取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一級財(cái)政的方式實(shí)施，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被視同縣級預(yù)算單位實(shí)施。按照最終清算賬戶的不同，目前南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)可以分為財(cái)政實(shí)有資金賬戶清算、混合清算兩種模式。財(cái)政實(shí)有資金專戶清算模式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在代理銀行設(shè)有實(shí)有資金和零余額兩個(gè)賬戶，縣級財(cái)政定期從縣級國庫庫款賬戶以實(shí)撥或調(diào)撥方式支撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有資金賬戶上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政零余額賬戶辦理集中支付后，再與其實(shí)有資金賬戶進(jìn)行清算的方式?；旌锨逅隳Ｊ绞侵笇⑧l(xiāng)鎮(zhèn)保障性支出納入縣級財(cái)政集中支付范圍，由縣級財(cái)政零余額賬戶支付，并與縣級國庫清算。除保障性支出外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他支出則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶支出后，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)有資金賬戶清算。

三、南通市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫數(shù)量明顯偏少，國庫集中收付業(yè)務(wù)體外運(yùn)轉(zhuǎn)，難以規(guī)范

新《預(yù)算法》規(guī)定“我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算”，“具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的設(shè)立，能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財(cái)政部門更加便捷地匯集、使用財(cái)政資金，從而更好地服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南通市105個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，而且該鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榉N種原因限制，資金支出業(yè)務(wù)實(shí)際上仍是通過商業(yè)銀行辦理；95個(gè)已經(jīng)開展了國庫集中支付業(yè)務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將預(yù)算單位納入上級財(cái)政的集中支付業(yè)務(wù)外，大部分是采用商業(yè)銀行代理，實(shí)有資金賬戶清算的方式，這種方式因?yàn)椴慌c人民銀行國庫進(jìn)行清算，難以規(guī)范和監(jiān)管。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)代理銀行大多未經(jīng)人民銀行認(rèn)定，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

為了加強(qiáng)對財(cái)政賬戶開設(shè)、變更情況的監(jiān)測，嚴(yán)格按照各類文件要求，控制財(cái)政專戶開戶個(gè)數(shù)，南通市、縣兩級國庫，多年來參與財(cái)政賬戶開戶審核，做好臺(tái)賬記錄，但各類財(cái)政專戶存量仍然較大，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開展集中收付業(yè)務(wù)時(shí)，與實(shí)有資金賬戶清算，所以雖然代理銀行未經(jīng)人民銀行認(rèn)定，但人民銀行也無法通過不予清算等方式加強(qiáng)管理，代理銀行的業(yè)務(wù)水平、系統(tǒng)安全等無法保證， 存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，存在“先清算，后支付”的違規(guī)情況

因?yàn)榇蟛糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付業(yè)務(wù)的清算賬戶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開設(shè)在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，所以需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)先使用實(shí)撥或調(diào)撥方式，將國庫庫款轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶，待實(shí)際發(fā)生集中支付業(yè)務(wù)后，由財(cái)政專戶與財(cái)政零余額賬戶進(jìn)行清算。因此形成實(shí)質(zhì)上的“第二國庫”，采用“先清算、后支付”的流程，不符合集中支付改革的制度設(shè)計(jì)要求。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各類賬戶的管理不夠規(guī)范有效，資金較為分散

相關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政各類賬戶管理的要求不夠具體、明確。如2013年財(cái)政部和國庫局出臺(tái)了《財(cái)政專戶管理辦法》（財(cái)庫〔2013〕46號），對財(cái)政專戶的開立、變更、撤銷、資金管理等內(nèi)容做了較為具體的規(guī)定，但文件只表明，“鄉(xiāng)級財(cái)政專戶的管理暫參照《財(cái)政專戶管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，對基層貫徹落實(shí)、整改的指導(dǎo)意義不大。因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶仍然偏多，違規(guī)開戶現(xiàn)象屢禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金較為分散，不利于集中管理。有調(diào)查顯示某縣級財(cái)政部門自身統(tǒng)計(jì)的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專戶為76個(gè)，但人民幣結(jié)算類賬戶管理系統(tǒng)則顯示為23個(gè)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的約束力明顯偏弱，集中支付業(yè)務(wù)額度控制效用低

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由于沒有設(shè)立國庫，在預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行過程中，對到賬資金的敏感度遠(yuǎn)超本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可支配財(cái)力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃嚴(yán)重脫節(jié)，形成“兩層皮”現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的“超預(yù)算支出”、“不按預(yù)算支出”的情況成為常態(tài)。調(diào)查顯示，由于不需要與國庫清算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)辦理中，以“預(yù)算控制”代替“額度控制”的做法比較普遍，因此約束力大大降低。

四、政策建議

（一）因地制宜，注重實(shí)效，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫建設(shè)

加快推進(jìn)人民銀行直接經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。受諸多現(xiàn)實(shí)因素的制約，短期內(nèi)全面推進(jìn)人民銀行直接經(jīng)理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的做法難度較大。但可根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政體制改革的推進(jìn)情況，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財(cái)力較為充裕的地區(qū)，因勢利導(dǎo)。有條件的地方可全面推進(jìn)，條件不成熟的地方不急于求成，在條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)，積極探索，循序漸進(jìn)推進(jìn)改革。

（二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫單一賬戶建設(shè)，分類推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革

配合財(cái)政部門完成全面清理財(cái)政專戶工作?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕年45號）要求：“全面清理整頓財(cái)政專戶，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消”。同時(shí)，按照《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫（2014）177號）的要求，規(guī)范推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付業(yè)務(wù)。進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付業(yè)務(wù)流程，堅(jiān)持國庫單一賬戶制度，堅(jiān)持“額度控制”、“先支付、后清算”等核心原則，確保國庫集中支付業(yè)務(wù)的合規(guī)開展。

（三）研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)監(jiān)管制度，規(guī)范集中收付業(yè)務(wù)的具體行為

一方面南通市集中收付業(yè)務(wù)的資金、流程、憑證，以及各方的權(quán)利和義務(wù)均通過協(xié)議的方式進(jìn)行規(guī)范，協(xié)議的擬定參考了《中央單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》（銀發(fā)〔2002〕216號），雖然具有一定的可操作性，但不具有直接的指導(dǎo)意義和監(jiān)管高度。另一方面，缺乏對于非稅收入的種類及各類非稅收入入庫時(shí)間的相關(guān)監(jiān)管文件，因此建議研究制定地方集中收付業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度，用以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付業(yè)務(wù)。

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