淺談國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑

顧姝倩

摘要：黨的十八屆四中全會對審計監(jiān)督提出了全覆蓋的要求，同時對國家審計的內(nèi)涵和外延也有了新的定位。目前，國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)還受到我國審計制度等一些因素的制約。本文結(jié)合國家審計監(jiān)督的現(xiàn)狀，解析制約審計全覆蓋的因素，為實現(xiàn)國家審計監(jiān)督全覆蓋探析路徑。

關(guān)鍵詞：國家審計 監(jiān)督 全覆蓋 路徑

在國家政治制度中，國家審計監(jiān)督是重要的組成部分，審計監(jiān)督的范圍始終伴隨著國家治理的需求和目標(biāo)設(shè)定。黨的十八大四中全會將依法治國的目標(biāo)推向了高潮，同時，國家審計監(jiān)督也列入了黨和國家的監(jiān)督體系，進一步明確了國家審計的重要作用。針對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任等情況提出了實行審計全面覆蓋的要求。中央兩辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》中，對審計監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)要求、審計內(nèi)容、審計資源的統(tǒng)籌整合、創(chuàng)新審計技術(shù)方法等作了明確規(guī)定，并提出了更加具體的要求。

在新發(fā)展形勢下，根據(jù)實際發(fā)展現(xiàn)狀，了解發(fā)展的不足，探索實現(xiàn)全覆蓋的有效路徑，是推動國家審計事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提，也是履行監(jiān)督職責(zé)的重要措施。

一、國家審計監(jiān)督全覆蓋概述

國家提出審計監(jiān)督全覆蓋的要求后，進一步擴展了審計的外延，并且重新定義國家審計。審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容囊括了公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的分配、管理、流動、使用以及各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任履行狀況。實現(xiàn)審計全覆蓋，要做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)。

（一）國家審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵

國家審計全覆蓋的內(nèi)涵是要實現(xiàn)有步驟、有重點、有深度、有成效的全面覆蓋。有步驟：即審計全覆蓋需要統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，需要有計劃的層層推動，點、線、面有步驟的發(fā)展；有重點：即掌握好審計工作中重點內(nèi)容與全面覆蓋審計之間的關(guān)系，結(jié)合黨委政府的工作目標(biāo)、工作重點、民生問題來確定審計的重點；有深度：即對被審計單位審計查出問題的深度，不能因為被審計單位的數(shù)量多而只做表面功夫，淺嘗輒止，必須要查深查透；有成效：即國家審計全覆蓋必須有質(zhì)量有成效的展開和完成，在全面覆蓋的基礎(chǔ)上審計發(fā)現(xiàn)問題要真正發(fā)揮國家審計在經(jīng)濟社會中的免疫系統(tǒng)功能。

國家審計監(jiān)督全覆蓋需要被審計單位在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，對國有資產(chǎn)、國有資源、公共資金以及干部領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟責(zé)任狀況等各個方面貫徹落實。其目標(biāo)在于通過審計全覆蓋，以關(guān)注國家的長遠可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、以主要的經(jīng)濟領(lǐng)域為切入口，推進我國重點發(fā)展領(lǐng)域的整體性改革，利用審計深化各方面改革的戰(zhàn)略措施，將我國的治國體系和治理能力推向現(xiàn)代化。

（二）國家審計監(jiān)督全覆蓋的外延

審計工作現(xiàn)發(fā)展的主線在于資金、資產(chǎn)、資源。公共資金包括政府的全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金。公共資金取之于民用之于民，人民有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，這也是必須要接受審計的原因。國有資源包括土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等國有無形資產(chǎn)，以及法律法規(guī)規(guī)定屬于國家所有的其他一切的自然資源和轄區(qū)的公共資源。在國家規(guī)定的范圍內(nèi)和不破壞自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，針對國有資源行使有償轉(zhuǎn)讓和使用制度開展活動的過程需要接受審計監(jiān)督。國有資產(chǎn)即是屬于國家的所有財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)益的總和，與國家審計相關(guān)的國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位、國有和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融企業(yè)）等管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)。企業(yè)的國有資產(chǎn)，即是政府部門對企業(yè)投資、融資等產(chǎn)生的權(quán)益。境外的國有資產(chǎn)也在全覆蓋的范圍內(nèi)。

二、國家審計監(jiān)督全覆蓋的制約因素

（一）審計監(jiān)督體系沒有有效銜接

按不同主體劃分，我國的審計監(jiān)督體系有國家審計、內(nèi)部審計、社會審計三種。目前我國內(nèi)部審計和社會審計發(fā)展較弱，監(jiān)督功能弱化，三種監(jiān)督體系發(fā)展極不平衡，導(dǎo)致國家審計監(jiān)督壓力加大。加之三種監(jiān)督體系長期處于涇渭分明的狀態(tài)，相互之間缺少必要的資源共享與交流合作，尤其是內(nèi)部審計與社會審計參與到國家審計中的程度化較低，無法調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計力量緩解國家審計力量的不足。同時，在國家審計機關(guān)內(nèi)部，中央審計機關(guān)（審計署）和地方審計機關(guān)之間的體制關(guān)系和資源的整合與共享也需要需要進一步改革，各級審計機關(guān)內(nèi)部的高層審計人員和中低層審計人員之間的整合與銜接也亟需完善。在提出審計監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實背景下，審計資源無法整合導(dǎo)致發(fā)展的矛盾更加突出。

相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。我國出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，對加強審計監(jiān)督和強化審計的保障監(jiān)督作用及健全審計工作保障機制作出了新規(guī)定，提出了審計監(jiān)督全覆蓋的要求。但是，在法律層面還沒有進行修訂完善，只在行政法規(guī)的層面明確加強審計監(jiān)督工作。另外，新興的審計類別法律法規(guī)體系需要及時完善。如，目前審計機關(guān)開展的環(huán)境審計、政策措施落實情況跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等在法律層面還沒有得到固化和明確。

（二）審計資源缺乏

1、缺乏復(fù)合型審計人才

我國國家審計工作涉及范圍廣，現(xiàn)有審計力量不足已成為公認的事實，這是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的重要制約因素。同時，審計機關(guān)缺乏復(fù)合型人才。審計人員需要面對不同的被審計單位和被審計對象，涉及各個行業(yè)和領(lǐng)域，不僅需要良好的溝通能力和處理復(fù)雜情況的靈活應(yīng)對能力，還需要對計算機和信息化應(yīng)用程度非常高的金融、保險和專業(yè)化程度非常高的工程等領(lǐng)域的復(fù)合型人才。審計工作的發(fā)展要求亟待復(fù)合型的審計人才隊伍建設(shè)。雖然目前審計隊伍的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)在不斷提高，但既精通財會和審計知識，還掌握管理、金融、法律、計算機、工程等相關(guān)綜合知識和應(yīng)用能力的復(fù)合型人才少之又少。

2、缺乏審計信息資源

審計信息資源主要來自審計機關(guān)對內(nèi)部信息的整理、累積，對外部信息的利用、共享。以金融、稅收、財政等審計項目為例，審計機關(guān)在長期的發(fā)展中累積了充足的資源，對于預(yù)測相關(guān)行業(yè)的發(fā)展趨勢、評估審計風(fēng)險、提高審計工作效率等方面具有重要意義。但是，目前針對充足的審計信息資源缺乏相應(yīng)的整合、管理和利用措施。同時，被審計單位的信息、其他政府監(jiān)督部門的信息與審計機關(guān)沒有形成即時共享機制，相關(guān)信息資源沒有得到充分利用，不利于加強審計監(jiān)督，不利于審計工作深度和廣度的拓展和工作效率的提升。

（三）現(xiàn)有的審計管理水平與審計監(jiān)督全覆蓋要求不協(xié)調(diào)

審計監(jiān)督全覆蓋要求下，審計機關(guān)開展審計工作內(nèi)容和對象更加復(fù)雜，審計方式更加靈活多樣，大項目審計、大數(shù)據(jù)審計的趨勢愈加明顯。而審計機關(guān)當(dāng)前普遍存在審計方式單一，審計項目計劃管理滯后，審計項目質(zhì)量控制薄弱等問題。就審計項目質(zhì)量控制而言，還存在審計目標(biāo)不明確、審計實施方案缺乏指導(dǎo)性和操作性、審計項目現(xiàn)場管理薄弱，審計工作效率低下、審計整改的意見建議無法落實等問題，這些都同審計監(jiān)督全覆蓋的要求極不協(xié)調(diào)。

三、國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路徑探析

在審計工作中，依然存在諸多的因素制約審計監(jiān)督全覆蓋工作的推進，需要在實踐中不斷探索新方法新路徑。本文針對制約的因素提出對應(yīng)的措施路徑。

（一）加強審計法律法規(guī)的修訂與完善

加強審計相關(guān)法律和實施條例的修訂，使審計監(jiān)督全覆蓋在法律框架范圍內(nèi)展開。其次，要盡快對新興的審計類型如資源環(huán)境審計、政策措施跟蹤審計等從法律層面明確審計機關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。2008審計署出臺了審計工作的五年計劃，將環(huán)境審計正式列入了國家審計內(nèi)容，2009年審計署又發(fā)布了相關(guān)加強環(huán)境審計工作的意見，指導(dǎo)我國環(huán)境審計工作的開展；2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強審計工作的意見》，將國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計納入審計監(jiān)督范圍，但是，在法律層面并未賦予審計機關(guān)開展上述兩項工作的職責(zé)。在具體的業(yè)務(wù)操作層面，也沒有統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和指南。如資源環(huán)境審計，全國各地審計部門陸續(xù)探索出臺了一些評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但是這些評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，不具備推廣和普遍借鑒的的條件和水平，導(dǎo)致審計評價結(jié)果參差不齊，影響了結(jié)果的公正性和公平合理性；政策措施跟蹤審計各地還屬于探索階段，也沒有形成相對統(tǒng)一的審計規(guī)范。所以，需要針對新興的審計類型和審計內(nèi)容，加強立法和制度建設(shè)，出臺相應(yīng)的操作規(guī)范、評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和規(guī)范新興的審計領(lǐng)域。

（二）整合審計人力資源和信息資源

1、整合人力資源

一是強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。結(jié)合目前全國七省市開展的省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革試點工作，進一步加強省以下審計機關(guān)的統(tǒng)一管理，強化審計部門之間的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，集中力量展開大項目審計，保證審計機關(guān)內(nèi)部的人力資源在最大范圍內(nèi)得到整合。二是加強國家審計與內(nèi)部審計之間的指導(dǎo)與聯(lián)系，國家審計機關(guān)加強對內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)水平和監(jiān)督水平，以此逐步減輕國家審計機關(guān)的監(jiān)督壓力；同時，充分發(fā)揮內(nèi)部審計力量，國家審計機關(guān)可以根據(jù)被審計行業(yè)和單位特點，有針對性的抽調(diào)一些內(nèi)部審計人員充實國家審計力量，以此提升內(nèi)部審計人員的綜合能力，幫助內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展。三是購買社會審計服務(wù)。可以采取外聘專家或聘請社會審計機構(gòu)參與國家審計項目，這種方式運用簡單靈活，并且容易控制，適合專業(yè)審計項目和小型審計項目；也可以采取審計項目或?qū)徲媰?nèi)容外包方式，這種方式國家審計機關(guān)應(yīng)建立有效的社會審計機構(gòu)準(zhǔn)入機制，通過公開招標(biāo)等方式選擇社會審計機構(gòu)，并與社會審計機構(gòu)簽訂審計項目質(zhì)量控制等相關(guān)約定條款合同，由社會審計獨立展開審計項目，審計通知書和審計報告等由國家審計機關(guān)出具，這樣能夠緩解國家審計機關(guān)的壓力。

2、整合信息資源

一是加強審計機關(guān)審計信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。加強現(xiàn)代化信息技術(shù)的運用，要在摸清審計對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的審計對象數(shù)據(jù)庫，并定期進行更新。同時加大對數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的綜合分析及應(yīng)用。二是加強政府監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)信息共享平臺建設(shè)，有效整合各個部門、各個單位的信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源不受空間、時間、地點限制的共享。同時充分利用各行業(yè)的數(shù)據(jù)，加強數(shù)據(jù)信息的分析與運用，有針對性的擴大審計范圍，以此達到審計監(jiān)督全覆蓋的效果。

（三）優(yōu)化審計項目管理

1、提升審計項目計劃統(tǒng)籌性與科學(xué)性

優(yōu)化審計項目的管理能夠有效解決審計全覆蓋范圍問題。首先，要探索年度統(tǒng)籌和開放相結(jié)合的審計項目管理體制。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)交辦事項、經(jīng)濟工作重點、各級項目建議以及公眾的意見征集等渠道開展開放式的項目管理，全面考慮項目計劃。同時，可以試點成立獨立的審計計劃部，專門負責(zé)審計計劃的調(diào)查、擬定、實施、調(diào)整等，保證計劃科學(xué)合理、具有針對性和統(tǒng)籌性。其次，根據(jù)不同的項目、被審計單位特點制定長期項目計劃，使審計監(jiān)督形成常規(guī)審計與重點審計相結(jié)合、專項審計與跟蹤審計相結(jié)合的多種審計方式達到國家審計監(jiān)督全覆蓋的目的。

2、加強審計質(zhì)量管理

全覆蓋的深度由審計項目質(zhì)量決定。審計質(zhì)量控制不僅需要提高審計人員的質(zhì)量意識和風(fēng)險意識，還需要從審前準(zhǔn)備到審計結(jié)論文書出具全過程的控制和管理。首先要做好充分的審前準(zhǔn)備，對被審計單位的業(yè)務(wù)流程等進行全面的了解；其次制定目標(biāo)明確，重點突出，內(nèi)容具體，可操作性強的審計實施方案；在審計實施過程中要按照國家審計準(zhǔn)則和審計現(xiàn)場管理辦法等要求開展審計和進行審計取證，在審計項目復(fù)核階段，要嚴格按照各級復(fù)核和審理的內(nèi)容和重點層層把關(guān)，逐級分解和控制審計質(zhì)量；在審計報告等審計結(jié)論和審計處理意見審定階段，要嚴格遵循業(yè)務(wù)審定會議的程序和規(guī)則，按照依法審計的原則進行審定；在審計整改階段，要嚴格按照國務(wù)院《關(guān)于進一步加強審計工作的意見》落實整改審計意見建議，促使審計監(jiān)督不留空白和盲區(qū)，實現(xiàn)全覆蓋的要求，真正發(fā)揮其應(yīng)有的地位和作用。

四、結(jié)束語

國家審計監(jiān)督全覆蓋的推進，不僅要從國家審計的法律制度、機制體制的層面進行改革和完善，還要加強外部審計環(huán)境的營造和改善，更要從審計機關(guān)內(nèi)部進行改革和完善才能順利展開，才能有效推動國家審計事業(yè)的轉(zhuǎn)型，推動我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，推動治國能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

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