淺談公共投資審計(jì)

邵蓓蓓

公共投資是指使用公共資金和公共資源向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的的政府資本性支出，由政府投資形成以及政府與社會(huì)資本合作建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。一般屬于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不以盈利為目的，包括涉及國(guó)家戰(zhàn)略安全和公共利益的重大公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及科技、教育等，均屬于公共投資的范疇。通過(guò)對(duì)公共投資資金所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度或利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審核評(píng)估，確定其是否進(jìn)行了有效管理，資金使用是否得當(dāng)，是否達(dá)到促進(jìn)政府投資資金的合理、有效使用，是否加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，促進(jìn)項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境、特征、動(dòng)力均發(fā)生了深刻變化，公共投資審計(jì)面臨新的形勢(shì)與機(jī)遇，從“三期疊加”到新常態(tài)、五大發(fā)展理念，再到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這是對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新形勢(shì)和所處歷史方位的新認(rèn)識(shí)，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的新把握，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的新探索，這些都離不開(kāi)公共投資審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

一、公共投資審計(jì)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

“十三五”規(guī)劃建議中提出拓展區(qū)域發(fā)展空間等五大發(fā)展空間對(duì)公共投資審計(jì)的要求更加突出，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)模巨大為公共投資審計(jì)提出更高要求，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)等投資政策的出臺(tái)確定公共投資審計(jì)的方向，投資體制改革不斷深化拓寬了公共投資審計(jì)的范圍和需求。公共投資審計(jì)要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局出發(fā)，緊緊圍繞五大發(fā)展理念，重點(diǎn)關(guān)注重大案件線索及重大損失浪費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)隱患、履職盡責(zé)不到位等問(wèn)題的查處，反映突出問(wèn)題和體制機(jī)制性障礙，并推動(dòng)及時(shí)有效解決。同時(shí)，現(xiàn)行環(huán)境下公共投資審計(jì)也面臨著各地投資審計(jì)發(fā)展不平衡、投資審計(jì)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、投資審計(jì)方法手段傳統(tǒng)，現(xiàn)代工程建設(shè)新技術(shù)與投資審計(jì)新實(shí)踐結(jié)合不緊密、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資料庫(kù)的建設(shè)遲緩、投資審計(jì)業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌指導(dǎo)不夠等多個(gè)問(wèn)題。面對(duì)上述困難，投資審計(jì)工作一是需重新審視在國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地位，加強(qiáng)公共投資審計(jì)的理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，積極有效地創(chuàng)新和優(yōu)化重大投資項(xiàng)目審計(jì)方式和程序；二是加強(qiáng)資源整合，信息共享，要建立經(jīng)常性投資審計(jì)交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)理念和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的相互促進(jìn)，提高審計(jì)成果利用水平；三是將投資審計(jì)的新實(shí)踐與當(dāng)前工程建設(shè)新技術(shù)等深度融合，增強(qiáng)投資審計(jì)的科技含量和技術(shù)支撐，提高審計(jì)的科學(xué)性和合規(guī)性；四是注重優(yōu)化投資審計(jì)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加大投資審計(jì)案例教學(xué)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才，提高投資審計(jì)的整體能力和水平。

二、公共投資審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）投資立項(xiàng)決策的審計(jì)與評(píng)價(jià)

評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策的科學(xué)性。審查承擔(dān)政府投資決策咨詢業(yè)務(wù)、項(xiàng)目可行性研究業(yè)務(wù)、項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)的各種中介機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性，項(xiàng)目建設(shè)背景是否真實(shí)，建設(shè)條件能否落實(shí)，對(duì)項(xiàng)目的論證是否充分，可行性研究是否確實(shí)可行等。審查在投資決策形成的各個(gè)環(huán)節(jié)上是否建立了完善的決策責(zé)任制，是否在決策過(guò)程中實(shí)行民主原則，是否使參與投資決策的每個(gè)主體都能承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，行使項(xiàng)目最終決策權(quán)的有關(guān)部門(mén)、人員是否履行和尊重可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)結(jié)論。審查投資立項(xiàng)的決策程序是否規(guī)范、有效。重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書(shū)審批、可行性研究報(bào)告審批和初步設(shè)計(jì)審批是否嚴(yán)格遵守審批程序。

（二）對(duì)項(xiàng)目管理的審計(jì)與評(píng)價(jià)

重點(diǎn)關(guān)注公共投資項(xiàng)目及重大水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，關(guān)注工程概決算、造價(jià)、質(zhì)量、工期，以及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等重大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中損失浪費(fèi)、低效閑置問(wèn)題，違反總體規(guī)劃和環(huán)保政策等，重點(diǎn)關(guān)注工程建設(shè)重要環(huán)節(jié)，查處商業(yè)賄賂等重大違紀(jì)違法問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)腐敗案件發(fā)生規(guī)律的剖析。一是關(guān)注有無(wú)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄，審查項(xiàng)目招投標(biāo)有無(wú)通過(guò)虛假招標(biāo)、指定分包方式搞違法分包、層層轉(zhuǎn)包，是否存在中標(biāo)單位資質(zhì)不夠，造成工程重大損失和質(zhì)量隱患等問(wèn)題。二是關(guān)注違法違規(guī)上馬項(xiàng)目和審批規(guī)劃，審批和出讓土地，肽對(duì)項(xiàng)目審批、征地拆遷、工程結(jié)算和資金使用等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，突出查處和揭露重大違法違紀(jì)、重大失職瀆職、重大損失浪費(fèi)、重大工程質(zhì)量隱患等問(wèn)題。三是審查在項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值過(guò)程中是否實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。四是審查是否按概算規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，有無(wú)隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、概算外投資等問(wèn)題；有無(wú)弄虛作假、虛列建設(shè)成本問(wèn)題，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中損失浪費(fèi)、低效閑置、違反總體規(guī)劃和環(huán)保政策等問(wèn)題，尤其要關(guān)注違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神建樓堂館所和形象工程、政績(jī)工程等問(wèn)題。

（三）對(duì)資金使用的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)

關(guān)注政府與社會(huì)資本合作新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問(wèn)題，嚴(yán)厲查處虛假公私合作，查處串通騙取公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源等違法違紀(jì)問(wèn)題，加大對(duì)公共投資領(lǐng)域重大違法違紀(jì)問(wèn)題和體制機(jī)制問(wèn)題的審計(jì)，重點(diǎn)對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點(diǎn)部門(mén)及崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。一是審查投資建設(shè)資金是否按計(jì)劃進(jìn)行籌集，資金籌集方式是否合法，資金是否及時(shí)、足額撥付到位，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問(wèn)題。二是政府各職能部門(mén)對(duì)投資建設(shè)資金的使用監(jiān)管是否到位、有效，是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益等問(wèn)題。三是審查項(xiàng)目造價(jià)結(jié)算是否真實(shí)有效，有無(wú)因強(qiáng)行要求承包方墊資或壓低標(biāo)價(jià)影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量等現(xiàn)象，有無(wú)超設(shè)計(jì)需用量采購(gòu)的現(xiàn)象等，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的體制是否規(guī)范合理。

（四）對(duì)投資效益的審計(jì)與評(píng)價(jià)

1.建設(shè)效益可從資金使用及質(zhì)量安全方面評(píng)價(jià)。資金使用效益針對(duì)建設(shè)單位是否建立健全嚴(yán)格的資金管理制度、資金有無(wú)被滯留、轉(zhuǎn)移、挪用或者套取等方面給出直接評(píng)價(jià)，已完工項(xiàng)目還需考核是否存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、面子工程、不合理的擴(kuò)大概算增加投資等浪費(fèi)國(guó)家資金的問(wèn)題。除此之外，還需要關(guān)注建設(shè)過(guò)程中是否存在招投標(biāo)流于形式、不合理超概、返工重復(fù)建設(shè)、利用不合理價(jià)格轉(zhuǎn)移利潤(rùn)等問(wèn)題。質(zhì)量安全績(jī)效評(píng)價(jià)采用對(duì)工程步驟進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)與外聘社會(huì)專(zhuān)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽檢相結(jié)合，將以往對(duì)質(zhì)量結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)改為對(duì)整個(gè)工程施工過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，審查材料采購(gòu)、工程管理、資金結(jié)算三個(gè)環(huán)節(jié)的形式要件是否完備，制度是否完善。

2.環(huán)境資源效益評(píng)價(jià)已經(jīng)成為目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注資源節(jié)約、循環(huán)利用和環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)情況以及公共工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，審查工程施工過(guò)程中對(duì)附近水土產(chǎn)生的不良影響和對(duì)土地資源的不當(dāng)使用，考核項(xiàng)目的建設(shè)中有無(wú)環(huán)保和節(jié)能的因素，審計(jì)中可借鑒行業(yè)內(nèi)基建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范選取重要的指標(biāo)作為環(huán)境評(píng)價(jià)的主要依據(jù)；對(duì)于更改設(shè)計(jì)后多征土地、以臨時(shí)征地政策換取永久征地這類(lèi)對(duì)于土地資源的浪費(fèi)，也應(yīng)是資源效益評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

3.綜合效益評(píng)價(jià)重點(diǎn)對(duì)涉及公共安全、公共利益的重大公共投資項(xiàng)目及對(duì)投融資創(chuàng)新、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)等政策措施的貫徹落實(shí)情況和效果進(jìn)行審計(jì)，包括所涉及行業(yè)的規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)是否符合中央的宏觀規(guī)劃目標(biāo)，在體制上還存在什么需要解決的問(wèn)題，是否涉及社會(huì)熱點(diǎn)、民生熱點(diǎn)問(wèn)題等，公益性項(xiàng)目關(guān)注有無(wú)為百姓辦事或生活帶來(lái)便利，有無(wú)由于建設(shè)投資超出本地經(jīng)濟(jì)條件的超標(biāo)準(zhǔn)工程而帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響等內(nèi)容。