三公經(jīng)費控制中問題及對策研究

葉發(fā)旺

摘要：2010年3月23日，國務(wù)院常務(wù)會議決定自當(dāng)年六月起向全國人大常委會報告中央財政決算時，將“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，標(biāo)志著我國三公經(jīng)費公開的序幕正式拉開。在三公經(jīng)費公開的背景下，三公經(jīng)費的控制與審計也在不斷完善，但是目前仍存在著一些問題。通過對我國三公經(jīng)費控制中存在的主要問題進行分析，提出了我國三公經(jīng)費控制的對策建議。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費；控制；對策

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.11.064

1我國三公經(jīng)費控制與管理中存在的主要問題

1.1三公經(jīng)費管理制度缺失

三公經(jīng)費管理體制的不完善具體表現(xiàn)在，我國目前尚無統(tǒng)一的全國范圍可供遵循的三公經(jīng)費管理制度和規(guī)范。一方面，我國各地區(qū)自己制定的規(guī)章制度很難被統(tǒng)一，三公經(jīng)費的支出或高或低，與全國平均支出情況對比明顯，各行政事業(yè)單位無法清晰確定自己所處的層次，既不愿當(dāng)出頭鳥，也不愿做最后一名，導(dǎo)致了很多行政事業(yè)單位沒有足夠的信息對其三公經(jīng)費進行公開。另一方面，三公經(jīng)費的控制與監(jiān)管必然影響一部分人的切身利益和一些工作的政策開展，導(dǎo)致了部分行政事業(yè)單位對三公經(jīng)費的管理不夠重視，因此沒有專門制定三公經(jīng)費的管理制度，三公經(jīng)費的開支隨意性較大。當(dāng)三公經(jīng)費的支出和核算出現(xiàn)問題，這些單位的領(lǐng)導(dǎo)就會將責(zé)任推給財務(wù)部門，認(rèn)為問題的出現(xiàn)是由于財務(wù)部門的不作為導(dǎo)致的，各行政事業(yè)單位的財務(wù)部門經(jīng)常成為三公經(jīng)費把關(guān)不嚴(yán)的替罪羊。然而，實際上在沒有明確的制度約束的情況下，行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費開支是不受財務(wù)部門控制的。財務(wù)核算只是對已發(fā)生的支出進行事后監(jiān)督，對于已經(jīng)形成的三公經(jīng)費支出很難實施真正有效的控制和監(jiān)督。

1.2會計科目不完善、會計核算過程不規(guī)范

三公計費會計核算過程不規(guī)范是目前我國行政事業(yè)單位三公經(jīng)費管理中主要的問題之一，有些單位甚至沒有詳細(xì)的三公經(jīng)費會計核算科目，使得三公經(jīng)費的入賬隨意，具體表現(xiàn)在三公經(jīng)費被列支在不同的會計科目，沒有系統(tǒng)的三公經(jīng)費專用總賬和分類賬，導(dǎo)致三公經(jīng)費的記錄模糊不清，部門三公經(jīng)費的開支被隱藏在其他正常費用中。更有行政事業(yè)單位將其三公經(jīng)費列支到下級單位三公費用，從而對其自身三公經(jīng)費進行分?jǐn)?，我國現(xiàn)有制度無法對這一過程實施有效監(jiān)管，使得行政事業(yè)單位的預(yù)算決算工作開展中存在著很多隱藏的問題。

導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)主要有兩個原因。一是我國在相當(dāng)短的時間內(nèi)出臺了各項關(guān)于三公經(jīng)費管理的管理辦法及管理規(guī)定，包括《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國家機關(guān)培訓(xùn)費管理辦法》、《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》、《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》和《中共中央?yún)栃泄?jié)約反對浪費辦法》等，大量的新制度和規(guī)定的出臺使得行政事業(yè)單位財務(wù)人員無法合理地確定各三公經(jīng)費之間的界定。二是我國行政事業(yè)單位的財務(wù)人員都分散在不同的單位，無法形成合力，增加了財務(wù)人員管理的難度。同時三公經(jīng)費支出的混淆不清和三公經(jīng)費與日常支出的范圍交叉使得三公經(jīng)費的核算更加困難。

1.3缺乏控制監(jiān)督的長效機制

三公經(jīng)費的控制和監(jiān)管中存在的很多問題是由于其控制和監(jiān)督長效機制的缺乏。由于長效機制的缺乏使得部分行政事業(yè)單位在三公經(jīng)費的控制與監(jiān)管過程中仍然存有僥幸心理，存在三公經(jīng)費的支出也是為了工作的良好開展，在當(dāng)下的工作風(fēng)氣下，多花點經(jīng)費開支工作是理所當(dāng)然的思想。另一方面我國行政事業(yè)單位需要面臨大量的審計、檢查、考評等接待任務(wù)，在這些任務(wù)面前，三公經(jīng)費的控制與審計對于這些單位來說變得越發(fā)困難，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部節(jié)儉來降低三公經(jīng)費的支出是一種治標(biāo)不治本的行為。因此，控制三公經(jīng)費的支出應(yīng)該從建立三公經(jīng)費控制和監(jiān)督的長效機制著手，而不是寄希望于行政事業(yè)單位依靠自身行為來實現(xiàn)三公經(jīng)費的控制。

1.4預(yù)算編制缺乏規(guī)范

編制三公經(jīng)費預(yù)算是行政事業(yè)單位進行三公經(jīng)費財務(wù)管理的第一步，其能為行政事業(yè)單位提供全年三公經(jīng)費支出的總體指導(dǎo)。但是，一方面由于我國三公經(jīng)費的公開時間有限，各行政事業(yè)單位沒有足夠的經(jīng)驗；另一方面，由于缺乏具體的規(guī)范，使得各行政事業(yè)單位編制三公經(jīng)費年度預(yù)算時沒有可供借鑒的案例或者可以依據(jù)的具體方針。但是導(dǎo)致三公經(jīng)費預(yù)算的編制缺乏規(guī)范，各行政事業(yè)單位也有其內(nèi)部原因，一是其對三公經(jīng)費預(yù)算編制的不重視，并不把三公經(jīng)費是預(yù)算編制看成是一項重要的工作。二是各行政事業(yè)單位編制三公經(jīng)費預(yù)算時缺乏嚴(yán)肅性和科學(xué)性，使得編制的三農(nóng)經(jīng)費無法真正地指導(dǎo)該單位全年三公經(jīng)費的支出。

2三公經(jīng)費控制策略探究

2.1建立健全三公經(jīng)費使用制度管理三公經(jīng)費的使用

三公經(jīng)費經(jīng)常被濫用的主要原因是由于我國缺乏相應(yīng)的制度來對三公經(jīng)費的使用進行規(guī)范和控制，雖然我國有許多關(guān)于三公經(jīng)費使用的規(guī)章制度，然而這些制度存在監(jiān)管以及審批上的缺陷，使得三公經(jīng)費報銷人與審批人之間是上下級關(guān)系甚至是同一人的情況，導(dǎo)致這些規(guī)章制度無法充分發(fā)揮其監(jiān)管作用。因此，建立健全三公經(jīng)費的使用制度，控制三公經(jīng)費的使用是目前三公經(jīng)費控制的重點。

完善三公經(jīng)費的使用制度首先應(yīng)該完善三公經(jīng)費審批制度。三公經(jīng)費的審批人必須是具有一定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，規(guī)范三公經(jīng)費的審批，避免三公經(jīng)費的審批基于權(quán)力壓力或者人情關(guān)系，而是嚴(yán)格基于三公經(jīng)費使用制度的行政行為。另外，需要完善三公經(jīng)費的監(jiān)管制度。三公經(jīng)費濫用的主要原因之一是由于監(jiān)管制度的缺失，因此建立完善的三公經(jīng)費監(jiān)管制度對三公經(jīng)費的濫用能起到一定的遏制作用。監(jiān)管制度的完善的主要內(nèi)容之一是建立專門的三公經(jīng)費監(jiān)管機構(gòu)定期對三公經(jīng)費的使用情況進行審核，使得三公經(jīng)費的使用時刻處于監(jiān)管范圍之內(nèi)，避免三公經(jīng)費多度地濫用。最后，應(yīng)該完善三公經(jīng)費的預(yù)算制度。各行政事業(yè)單位在每年年初制定本單位的本年度的三公經(jīng)費預(yù)算表，交由主管部門審核，對于符合要求的預(yù)算予以批準(zhǔn)，不符合要求的預(yù)算要求其進行修改，從源頭實現(xiàn)三公經(jīng)費的控制。

2.2建立健全三公經(jīng)費的財政公開機制

三公經(jīng)費的去向不明是三公經(jīng)費經(jīng)常被濫用另一個主要原因，不透明的三公經(jīng)費使用環(huán)境對三公經(jīng)費的濫用提供了滋生的土壤。建立健全三公經(jīng)費的財政公開機制首先應(yīng)該建立三公經(jīng)費的公開使用制度，對三公經(jīng)費的用途、審批者、去向、使用者等三公經(jīng)費使用信息進行網(wǎng)絡(luò)公開，使公眾參與到三公經(jīng)費的使用監(jiān)督中來，一旦公眾發(fā)現(xiàn)三公經(jīng)費的濫用情況可以對其進行舉報，相關(guān)部門對該情況進行查實，一旦發(fā)現(xiàn)三公經(jīng)費的濫用，不僅對三公經(jīng)費的使用者進行嚴(yán)懲，同時要對審批人進行相應(yīng)懲罰，使得行政事業(yè)單位工作人員在政務(wù)公開的壓力下合理地使用三公經(jīng)費。另外，應(yīng)該對三公經(jīng)費公開的內(nèi)容進行細(xì)化，避免形式化。具體做法是對三公經(jīng)費的公開制定類似于上市公司信息披露的制度，給與行政事業(yè)單位強制性的披露指標(biāo)，并委托專門的部門對三公經(jīng)費披露實施審核，確保信息真實性。

2.3完善預(yù)算制度，加強預(yù)算管理

完善目前的預(yù)算制度能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的三公經(jīng)費預(yù)算提供制度約束和指導(dǎo)，是目前三公經(jīng)費控制的重中之重。預(yù)算制度的完善可以從三公經(jīng)費預(yù)算指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范格式、各預(yù)算科目的細(xì)化程度等方面著手對三公經(jīng)費預(yù)算的制定提供標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)。三公經(jīng)費預(yù)算管理最主要是要對預(yù)算科目的進一步細(xì)化，體現(xiàn)三公經(jīng)費的科學(xué)性，只有在三公經(jīng)費預(yù)算足夠細(xì)化的基礎(chǔ)上，各行政事業(yè)單位才能較好地依靠預(yù)算進行其三公經(jīng)費的使用。同時應(yīng)該設(shè)計三公經(jīng)費預(yù)算編制的編制技術(shù)，使得三公經(jīng)費預(yù)算的編制具有定額標(biāo)準(zhǔn)，為三公經(jīng)費提供可靠的審計標(biāo)準(zhǔn)。同時各級人民代表大會可以對本層級地區(qū)的三公經(jīng)費預(yù)算提出質(zhì)詢，對于超過標(biāo)準(zhǔn)額度的或者存在問題的預(yù)算予以否決。

參考文獻

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