搞好農地“三權分置”發(fā)展都市現代農業(yè)

孫雷

不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確將土地權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權分置”）分置并行，著力推進農業(yè)現代化，這是農村改革的又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣喾种谩钡母灸康?，就是在堅持農村土地集體所有權和嚴格保護農戶承包權的前提下，加快放活土地經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，助推和促進農業(yè)現代化。

“三權分置”是農村土地制度的重大創(chuàng)新

我國農村土地制度的建立和完善由來已久。上世紀五十年代中期，全國農村普遍開展了合作化運動，依照1956年6月30日第一屆全國人大三次會議通過并頒布的《高級農業(yè)生產合作示范章程》，廣大農民以戶為單位，帶著土地等主要生產資料加入高級農業(yè)生產合作社，形成了以土地集體所有制為基礎的農村集體經濟組織，農村土地由生產隊集體統(tǒng)一生產經營，生產的主要農產品國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，農民通過勞動獲取報酬。當時的土地制度實行的是所有權與經營權“合二為一”的體制。

以安徽小崗村實行聯(lián)產到戶為標志，拉開了我國農村改革（實質上是農村土地制度改革）的序幕。進入上世紀八十年代中期，全國普遍實行了家庭聯(lián)產承包責任制，農村土地集體所有權與農戶承包經營權實行“兩權分設”，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，極大地調動了農民的生產積極性，從而使我國在較短的時間內基本解決了溫飽問題。但是，由于我國人均占有耕地很少，又相對分散，形成了“家家?guī)桩€地、戶戶搞農業(yè)”的局面，單純依靠這些土地無法解決農民富裕的問題，也難以實現農業(yè)的規(guī)?；?、機械化、組織化和市場化，農業(yè)現代化更是無從談起。從生產關系要適應生產力發(fā)展需要的角度來看，農村土地“兩權分設”的體制已經到了向“三權分置”轉變的階段。

上海作為沿海開發(fā)開放的地區(qū)，較早遇到了完善農村土地制度的新情況和新問題。早在上世紀九十年代，隨著工業(yè)化和城市化的深入推進，郊區(qū)大量的農民向二、三產業(yè)轉移，農民種田逐漸成為“帶帶過”的事，出現了“不種不象、種好不想、種種白相”的兼業(yè)化現象，許多地方農業(yè)生產水平不升反降。為了解決這個問題，上海較早提出了“工業(yè)向園區(qū)集中、土地向種田能手集中、居住向城鎮(zhèn)集中”的戰(zhàn)略，在堅持農村土地集體所有制不變的前提下，鼓勵已進入非農產業(yè)領域就業(yè)的農民把土地經營權流轉出來，讓愿意從事農業(yè)生產經營的農民和農業(yè)組織來經營土地，發(fā)展農業(yè)生產，流出土地的農戶可以獲得相應的土地流轉收益。市區(qū)兩級政府出臺相關實施意見，對進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉管理服務中心流轉土地的農戶給予一定的補貼，全市土地流轉的比例已達到75%，為全國最高。同時，積極引導流轉土地向家庭農場、農民專業(yè)合作社和農業(yè)企業(yè)等新型經營主體集中，推進農業(yè)適度規(guī)模經營。在已流轉的土地中，流向新型農業(yè)經營主體的面積已占75%以上。

由此可見，將農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，不僅蘊涵了土地制度變化發(fā)展完善的內在規(guī)律，而且已經在實踐上得到了廣泛充分的印證，受到了廣大土地承包農戶的擁護，調動了土地經營者的生產積極性，為實現農業(yè)規(guī)?；?、機械化、組織化、市場化奠定了基礎。

松江區(qū)“三權分置”成功實踐已在上海推廣

松江區(qū)是本市探索實踐“三權分置”，發(fā)展農業(yè)現代化做得最好的地區(qū)。自2006年起，松江區(qū)在全面落實農戶土地承包權的基礎上，通過增加老年農民退養(yǎng)補助和合理確定土地流轉價格等措施，鼓勵農戶自愿委托村級組織統(tǒng)一流轉土地，村委會通過民主程序把土地交給真正有志于從事農業(yè)規(guī)模化生產的本地農民，創(chuàng)辦以糧食生產為主的家庭農場。至2015年底，全區(qū)流轉土地23.07萬畝，流轉率達99.7%。土地流轉平均單價每年每畝為682.7元。規(guī)范有序、集中連片的土地流轉為發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營創(chuàng)造了基礎條件，解決了發(fā)展農業(yè)現代化“地從哪里來”的問題。松江區(qū)從現階段農業(yè)生產水平和社會化服務能力出發(fā)，探索發(fā)展規(guī)?；?00-150畝左右的糧食生產家庭農場。按現階段種糧收益，每個家庭農場的年收入在10-15萬元左右；以每個家庭農場兩個勞動力計算，可略高于農民打工的年收入，這樣農民就能安心從事糧食生產，家庭農場就有了發(fā)展的生命力。在此基礎上，松江區(qū)又發(fā)展了“種養(yǎng)結合”和“機農結合”的家庭農場?！胺N養(yǎng)給合”的家庭農場主要是在種植100-150畝糧田的同時，與農民專業(yè)合作社合作代養(yǎng)生豬，每年可出欄1200頭生豬，每養(yǎng)一頭豬可獲收入50-60元左右，一年可增加收入6-7萬元?！皺C農結合”的家庭農場通過購置農機，與對應的家庭農場開展農機互助服務，既提高了農機的使用效率，又增加了農機服務收入。至2015年底，松江區(qū)已擁有家庭農場1119戶，經營面積14.06萬畝，占全區(qū)糧田面積92.5%，其中種養(yǎng)結合家庭農場79戶，機農結合家庭農場504戶。

2013年起，市委、市政府總結松江區(qū)的成功經驗，在全市全面推行農地“三權分置”，發(fā)展糧食生產家庭農場的新模式。市政府出臺指導意見，提出了多項扶持政策措施，重點支持本市發(fā)展家庭農場。截止2015年底，全市共有家庭農場3829家，經營土地面積達46萬畝。

“三權分置”要助推都市農業(yè)現代化

上海實踐“三權分置”，加快發(fā)展農業(yè)現代化已走在全國前列，但也遇到了新情況新問題。部分地區(qū)土地流轉價格偏高、期限偏短、流轉不穩(wěn)定。比如有的地方土地流轉費超過每年每畝3000元，過高的流轉費提升土地經營成本，增加了違約風險。有的地方土地流轉合同一年一簽，與農業(yè)生產投資回報期較長形成強烈反差，土地經營者不敢對農業(yè)生產作長期穩(wěn)定的投入，從而影響了農業(yè)生產可持續(xù)發(fā)展。少數農戶受利益驅使將土地高價流轉給一些外來農戶經營，造成一些來滬農戶違規(guī)使用農業(yè)投入品，出現了掠奪式經營土地的現象。有的外來農戶違規(guī)搞養(yǎng)殖業(yè)，造成畜禽糞尿直排河道，嚴重影響了農業(yè)生態(tài)環(huán)境。有的農戶為了短期利益，以收回已經流轉的承包地自己耕種為名，向土地經營主體提出合同以外的不合理訴求，造成土地流轉中的新矛盾新糾紛，影響了生產經營主體的積極性。

針對“三權分置”中存在的問題，上海要按照中辦、國辦關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見，結合實際切實加強領導，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調各方利益關系，繼續(xù)搞好“三權分置”，著力推進都市農業(yè)現代化。筆者建議：

一要切實做好農村土地確權登記頒證工作。目前，這項工作全市已進入農戶簽字確認階段。全市各級農業(yè)主管部門要把確保登記頒證工作質量放到十分重要的位置，要通過深入細致的工作，挨家挨戶全面了解與分析尚未登記農戶的實際情況，有什么問題就解決什么問題，確保確權登記率達到99.5%以上。對已經完成登記的權證，不管是確權確地，還是確權確利的，都必須發(fā)放到每個農戶，不得以各種理由存放在鎮(zhèn)、村集體經濟組織，真正做到“確實權、頒鐵證”，為農村土地承包權長久不變，嚴格保護農戶土地承包權奠定基礎。

二要進一步規(guī)范土地流轉管理制度。既要堅持依法自愿有償，又要加強組織引導，堅持與完善農民委托村級組織統(tǒng)一流轉土地的辦法與制度，鞏固已有的土地流轉成果，運用市場與經濟手段，鼓勵農戶特別是老年農民流出土地，為發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營創(chuàng)造條件。要加強農村土地流轉管理服務中心建設，為流轉雙方提供信息發(fā)布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務，引導土地向家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織等新型農業(yè)經營主體集中。加強土地流轉合同管理，指定流轉雙方使用合同示范文本。加強對流轉合同期限的管理，穩(wěn)定土地流轉關系。要加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，及時化解土地流轉中發(fā)生的各種糾紛和矛盾，有效維護各權利主體的合法權益。

三要進一步完善新型經營主體政策扶持體系。農地“三權分置”，土地向新型農業(yè)經營主體集中，對農業(yè)生產設施和條件提出了新的要求，現階段最突出的需求是解決糧食烘干的能力建設以及農機庫房建設，還有大量農地需要平整改造，建設高標準糧田與設施菜田的任務仍然很重。政府部門有責任按照“農地農用”原則，及早解決新型農業(yè)經營主體必需的配套建設用地。要加大土地整理的力度，結合高標準糧田建設，實施農林水聯(lián)動，為規(guī)模經營、集約生產創(chuàng)造條件。要改革農業(yè)補貼制度，在穩(wěn)定農業(yè)補貼普惠政策的基礎上，優(yōu)化農業(yè)補貼結構，調整與新增的農業(yè)補貼資金要向新型農業(yè)經營主體傾斜。提高涉農金融服務水平，解決涉農貸款擔保缺位問題，創(chuàng)新農村金融產品，為新型農業(yè)經營主體增加新的融資渠道。

四要著力培育一大批新型職業(yè)農民。發(fā)展農業(yè)現代化，既要解決“地從哪里來”的問題，還要回答“誰來種田、怎樣種田”的問題。只有土地流入的一方比土地流出的一方做得更好，農地“三權分置”才能長久下去。要按照現代農業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃要求，依托現代農業(yè)人才支撐計劃，進一步抓好新型職業(yè)農民培育工作。要制訂完善相關政策，吸引“農二代”、返鄉(xiāng)青年和有志于投身現代農業(yè)事業(yè)的社會各界人士參加新型職業(yè)農民的培訓，并為他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供相應的平臺和實習機會。要打通新型職業(yè)農民參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的渠道，為農民職業(yè)化鋪平道路。要支持鼓勵發(fā)展“互聯(lián)網+”現代農業(yè)，運用物聯(lián)網技術不斷提高現代農業(yè)發(fā)展水平。要大力發(fā)展農產品電子商務，促進農產品流通更加順暢。要支持引導新型職業(yè)農民大力發(fā)展綠色農業(yè)、品牌農業(yè)、服務農業(yè)、智慧農業(yè)，使他們成為引領現代農業(yè)發(fā)展的探索者和實踐者。 （作者系市人大農業(yè)與農村委主任委員）