文/王婧文 編輯/李淑玲

優(yōu)化事中事后監(jiān)管的內(nèi)審內(nèi)控

文/王婧文 編輯/李淑玲

近年來，外匯局大力推進(jìn)簡政放權(quán)，將大部分事前審核業(yè)務(wù)交由銀行依據(jù)“展業(yè)三原則”辦理，轉(zhuǎn)而注重事中事后監(jiān)管。事中事后監(jiān)管是順應(yīng)我國涉外經(jīng)濟(jì)和外匯收支形勢(shì)變化的重大外匯管理模式變革，在對(duì)各個(gè)外匯業(yè)務(wù)操作流程和管理方式進(jìn)行改革的同時(shí)，賦予了外匯管理內(nèi)審內(nèi)控全新的工作內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)內(nèi)控監(jiān)督檢查提出了更高的要求。

存在的內(nèi)控問題與風(fēng)險(xiǎn)

配套制度建設(shè)尚需完善

目前，事中事后監(jiān)管所需的技術(shù)條件，包括監(jiān)管方法和運(yùn)用平臺(tái)已基本具備，但與之相配套的制度要件尚未建立。一是現(xiàn)行的事中事后監(jiān)管框架中缺少機(jī)構(gòu)和崗位職責(zé)設(shè)置等方面的制度保障，導(dǎo)致組織框架與現(xiàn)行監(jiān)管要求不匹配。二是現(xiàn)行的事中事后監(jiān)管制度散落于貨物貿(mào)易、資本項(xiàng)目、國際收支申報(bào)等法規(guī)之中，而缺少統(tǒng)一的法規(guī)制度。如外匯局強(qiáng)調(diào)銀行在辦理外匯業(yè)務(wù)中必須遵循“展業(yè)三原則”，但這一要求往往散見于各類文件中，沒有一個(gè)專門的文件來規(guī)范和細(xì)化銀行遵循“展業(yè)三原則”的具體要求。三是監(jiān)管流程、監(jiān)管程序等缺少明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中缺乏規(guī)范性。內(nèi)控制度的不健全，直接導(dǎo)致基層外匯局在一些問題處置中存在一定的隨意性和自由裁量，規(guī)范程度不高，存在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如在貨物貿(mào)易外匯監(jiān)管對(duì)違規(guī)企業(yè)的處理問題上，可以將此類企業(yè)降為B或C類，也可以處以一定金額的罰款，不同的辦理人員會(huì)采取不同的裁量，并容易受到外部因素的干擾，處置程度受經(jīng)辦人員主觀影響較大。此外，外匯局在事中事后監(jiān)管工作中普遍存在“重業(yè)務(wù)，輕內(nèi)控”的現(xiàn)象，業(yè)務(wù)培訓(xùn)較多，但相關(guān)的內(nèi)控管理培訓(xùn)很少。

內(nèi)部控制仍需規(guī)范

第一，事中事后監(jiān)管程序嚴(yán)謹(jǐn)程度有待提高。一是內(nèi)部分級(jí)審批制度沒有涵蓋事中事后監(jiān)管的所有業(yè)務(wù)程序。部分分級(jí)審批制度也沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行落實(shí)。如撤銷重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)審批表、企業(yè)的最終分類結(jié)果等一些需要分級(jí)審批的事項(xiàng)，未能按規(guī)定進(jìn)行審批。二是非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)核查程序不到位，如對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)核查的對(duì)象、內(nèi)容等信息沒有詳實(shí)的工作記錄，導(dǎo)致事后難以反觀非現(xiàn)場(chǎng)核查的合規(guī)性、合理性?，F(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)束后，“現(xiàn)場(chǎng)核查意見書”的出具也有一定的隨意性。對(duì)于沒有發(fā)現(xiàn)問題的被核查單位，往往不再出具相關(guān)意見結(jié)論；而對(duì)于一時(shí)難以判斷的異常情況，多數(shù)現(xiàn)場(chǎng)核查后不了了之。

第二，事中事后監(jiān)管的后續(xù)處理需進(jìn)一步規(guī)范。一是對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題由于種種原因未及時(shí)移交處罰。對(duì)日常監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)核查中發(fā)現(xiàn)的一些違法違規(guī)問題，仍存在核查部門以內(nèi)部處理，如約見談話、下發(fā)整改意見書或風(fēng)險(xiǎn)提示函等方式代替移交外匯檢查部門處罰的現(xiàn)象。二是移交處罰處理流程過長，往往是在發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題幾個(gè)月后才進(jìn)行相應(yīng)的處罰。這導(dǎo)致部分違規(guī)者存在僥幸心理，甚至存在繼續(xù)違規(guī)的可能。

第三，事中事后監(jiān)管工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。推動(dòng)事中事后監(jiān)管工作，需要對(duì)外匯局各級(jí)部門的事中事后監(jiān)管工作的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就需要研究一整套評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管工作有效性的指標(biāo)體系，包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，如跨境收支與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的匹配情況（如貨物出口與出口收匯的偏離度、貨物進(jìn)口與進(jìn)口付匯的偏離度）、跨境收支異常波動(dòng)情況、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)線索及其后續(xù)處理情況、分類管理的力度、行政執(zhí)法力度（如對(duì)違規(guī)企業(yè)、銀行和個(gè)人行政處罰力度）等，并進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

方式方法存在一定的局限性

第一，固定的事中事后監(jiān)管指標(biāo)難以滿足監(jiān)管需求。在實(shí)踐過程中，事中事后監(jiān)管工作制度中推出了一系列總量監(jiān)測(cè)指標(biāo)、結(jié)構(gòu)分析指標(biāo)、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并設(shè)置了一些指標(biāo)閾值。但是由于有些指標(biāo)設(shè)置之后形成了比較固定的指標(biāo)閾值，在時(shí)間上和空間上很難適應(yīng)實(shí)際情況的變化，指標(biāo)的有效性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性都存在一定的不足，不能滿足外匯管理的預(yù)警作用。例如，在資本項(xiàng)目非現(xiàn)場(chǎng)核查監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系中設(shè)置的資本項(xiàng)下收支、結(jié)售匯規(guī)模波動(dòng)率等指標(biāo)，閾值為同比增長或下降20%，但實(shí)際上由于基層外匯局以直接投資為主的資本項(xiàng)目收支、結(jié)售匯管理存在明顯的間歇性，因此極容易造成事實(shí)上是正常的業(yè)務(wù)行為，指標(biāo)卻超出了閾值，影響了監(jiān)管效率。

第二，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性問題。目前外匯局對(duì)商業(yè)銀行的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是通過監(jiān)測(cè)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)和申報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行的，而這些系統(tǒng)只能對(duì)商業(yè)銀行錄入情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，僅能反映數(shù)據(jù)的異常情況，既不能對(duì)數(shù)據(jù)背后實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)的真實(shí)性進(jìn)行核對(duì)，也不能深層次地監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)辦理是否違規(guī)、審核是否到位。對(duì)于銀行執(zhí)行“展業(yè)三原則”、落實(shí)代位監(jiān)管等政策執(zhí)行情況，只能依賴于外匯檢查部門的事后檢查執(zhí)法監(jiān)督，難以進(jìn)行有效的事中監(jiān)管。由此引致銀行審核重表面、輕實(shí)質(zhì)，為異?？缇迟Y金流動(dòng)留下了可乘之機(jī)。

第三，事前窗口指導(dǎo)作用明顯弱化。在外匯管理從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，外匯局將一些業(yè)務(wù)辦理權(quán)限下放給銀行辦理。這在便利市場(chǎng)主體的同時(shí)，也帶來了一些外匯管理方面的弊端。如自2015年6月，外匯局將直接投資項(xiàng)下外商直接投資業(yè)務(wù)登記辦理和境外直接投資業(yè)務(wù)登記辦理權(quán)限下放至銀行，在方便企業(yè)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的同時(shí)，也減少了外匯局在相關(guān)外匯業(yè)務(wù)中的前期介入，從而在一定程度上弱化了外匯局根據(jù)形勢(shì)需要對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行窗口指導(dǎo)的能力。尤其2016年以來，由于市場(chǎng)對(duì)人民幣貶值預(yù)期加強(qiáng)，境內(nèi)資金借助各種渠道流出的幅度有所加大，其中就包括對(duì)外直接投資、外商投資利潤匯出等渠道。由于上述業(yè)務(wù)可以直接通過銀行辦理，審核標(biāo)準(zhǔn)尺度和盡職審查等方面沒有外匯局嚴(yán)格，導(dǎo)致投資利潤違規(guī)匯出和境外投資資金集中匯出的情況時(shí)有發(fā)生。

第四，跨部門監(jiān)管職能的分割導(dǎo)致難以形成監(jiān)管合力。一是職能分割導(dǎo)致監(jiān)管可能存在盲區(qū)。隨著銀行和企業(yè)業(yè)務(wù)綜合化、復(fù)雜化程度的提高，監(jiān)管部門需要對(duì)其數(shù)據(jù)進(jìn)行全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，但經(jīng)常和資本監(jiān)管職能的分割削弱了事中事后監(jiān)管效率。二是信息不對(duì)稱導(dǎo)致監(jiān)管成本重復(fù)投入。對(duì)于同時(shí)涉及經(jīng)常、資本兩種性質(zhì)的外匯業(yè)務(wù)，分條線監(jiān)管模式下不同部門均需對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，在一定程度上增加了監(jiān)管成本。三是監(jiān)管手段單一，跨部門協(xié)同監(jiān)管有待提高。一些根據(jù)事中事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的線索需要到企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，但在對(duì)企業(yè)調(diào)查過程中，如果企業(yè)不積極配合，外匯局就無法深入了解，因而需要有其他部門的協(xié)助。

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有待優(yōu)化

數(shù)據(jù)質(zhì)量是事中事后監(jiān)管的生命。沒有各類數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性，外匯局事中事后監(jiān)管就無從談起。現(xiàn)在外匯局監(jiān)管所需的數(shù)據(jù)主要是國際收支申報(bào)數(shù)據(jù)、銀行和外匯局在日常辦理業(yè)務(wù)過程中按規(guī)定向各類監(jiān)管系統(tǒng)中錄入的數(shù)據(jù)，從銀行外匯賬戶系統(tǒng)中采集的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)在準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性方面均存在不同程度的欠缺，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，直接影響了監(jiān)管效力。

進(jìn)一步推進(jìn)事中事后監(jiān)管工作

當(dāng)前，事中事后監(jiān)管對(duì)內(nèi)控監(jiān)督工作的要求，除了防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免行政違規(guī)之外，更重要的是監(jiān)督檢查事中事后監(jiān)管的績效問題。如業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員是否能夠借助先進(jìn)的科技手段，通過一系列綜合研判分析，有效發(fā)現(xiàn)異常進(jìn)出口收付匯現(xiàn)象，高效評(píng)估和劃分A、B、C類企業(yè)等。因此，單一的合規(guī)性檢查難以滿足事中事后監(jiān)管的需要。按照“查錯(cuò)糾弊、風(fēng)險(xiǎn)提示、績效管理、提升價(jià)值”的工作要求，可以通過以下幾個(gè)方面推動(dòng)完善改進(jìn)事中事后監(jiān)管工作。

立制度，確保內(nèi)控檢查制度先行。通過內(nèi)控監(jiān)督檢查，樹立業(yè)務(wù)部門“制度先行、內(nèi)控優(yōu)先”的理念，督促其按照“業(yè)務(wù)與內(nèi)控分離、前臺(tái)與后臺(tái)分離”的原則，完善事中事后監(jiān)管制度體系，進(jìn)一步建立健全以下幾項(xiàng)活動(dòng)的控制制度：職責(zé)分工控制、業(yè)務(wù)授權(quán)控制、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、憑證與記錄控制、檔案管理、內(nèi)部自查和獨(dú)立監(jiān)督檢查。

抓關(guān)鍵，緊緊圍繞中心工作開展內(nèi)審內(nèi)控檢查。要充分發(fā)揮內(nèi)審內(nèi)控在事中事后監(jiān)管工作中的作用，狠抓外匯管理中心工作的關(guān)鍵點(diǎn)，著重分析評(píng)價(jià)其相應(yīng)的內(nèi)控制度是否到位，執(zhí)行是否有力，并針對(duì)不足之處加以改進(jìn)。同時(shí)對(duì)因執(zhí)行不力而造成損失的，實(shí)行責(zé)任追究。尤其是要密切關(guān)注對(duì)外匯形勢(shì)造成重大影響的關(guān)鍵渠道和業(yè)務(wù)，分析研究對(duì)于這些關(guān)鍵渠道和業(yè)務(wù)的監(jiān)管是否到位。

重運(yùn)用，充分發(fā)揮審計(jì)結(jié)論的價(jià)值。一方面，通過對(duì)相關(guān)事中事后監(jiān)管審計(jì)結(jié)論的分析，充分揭示監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮其給管理層提供管理決策有效信息的作用，引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)提升事中事后監(jiān)管效果的重視；另一方面，利用審計(jì)結(jié)論實(shí)現(xiàn)對(duì)外匯業(yè)務(wù)部門的分類監(jiān)管，即對(duì)監(jiān)管效果好、內(nèi)控問題少的工作環(huán)節(jié)或部門，減少檢查頻度，反之則重點(diǎn)高頻檢查，以全面優(yōu)化事中事后監(jiān)管工作。

作者單位：外匯局浙江省分局