論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證權(quán)屬調(diào)查

楊秀萍（福建省邵武市城郊鎮(zhèn)經(jīng)管站，福建　邵武　354000）

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證權(quán)屬調(diào)查

楊秀萍
（福建省邵武市城郊鎮(zhèn)經(jīng)管站，福建邵武354000）

穩(wěn)定土地承包關(guān)系是保障農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的關(guān)鍵，當(dāng)前只有通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，才能解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題，切實保障農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利，保證農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證權(quán)屬調(diào)查是土地確權(quán)登記頒證的關(guān)鍵。本文通過開展土地確權(quán)調(diào)查的試點工作的分析總結(jié)，提出了權(quán)屬調(diào)查工作中應(yīng)該注意的問題及解決辦法，以供各地推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)參考。

確權(quán)登記權(quán)屬調(diào)查；前期準(zhǔn)備；調(diào)查內(nèi)容；糾紛調(diào)處

根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》（閩政辦〔2014〕113號）文件要求，我省于2014年7月份全面啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，至今已歷時近兩年，距省政府提出的“兩年擴(kuò)大試點、三年全面推進(jìn)、五年基本完成”，和“2107年基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的工作”要求，只剩下不到二年的時間。2015年，是爬坡邁坎的一年，省上要求我省的10個農(nóng)村承包的土地經(jīng)營權(quán)試點縣要在2015年內(nèi)完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，我市正好是10個試點縣之一，為完成新的目標(biāo)任務(wù)，除技術(shù)公司的技術(shù)服務(wù)外，地方各級要做的大量工作是配合技術(shù)公司做好權(quán)屬調(diào)查工作。筆者試圖通過對市各級部門配合技術(shù)公司做好權(quán)屬調(diào)查工作情況的分析研究，提出一些做法和對策，以供各地推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)參考。

一、前期工作準(zhǔn)備

1、調(diào)整充實組織機(jī)構(gòu)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任組長的農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整充實，由黨委書記任組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任第一副組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，實行領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村。村里成立調(diào)查工作小組，由村主任任組長，成員由村兩委和村民小組長擔(dān)任。每個村民小組都要民主選舉產(chǎn)生議事會，引導(dǎo)農(nóng)民自己組織、自主決策、自我調(diào)解，并組建一線工作隊伍，由農(nóng)經(jīng)干部、村民小組長、熟悉二輪延包情況的村組人員和測繪技術(shù)作業(yè)人員組成。市里要制定工作方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組要制定具體實施方案。

2、建立工作機(jī)制

建立“縣級指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村組實施”的工作推進(jìn)機(jī)制。制定鎮(zhèn)、村、組工作流程圖，明確工作內(nèi)容、工作目標(biāo)、時限、方法步驟和具體責(zé)任人。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、村民小組的分工協(xié)作，實行以村為主陣地、組為單元、戶為對象，做到每個村都有專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)駐，每個組都有工作隊，逐組、逐戶分階段有秩序的開展。

3、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

市農(nóng)業(yè)部門要建立領(lǐng)導(dǎo)分片包干制度，同時發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門確權(quán)辦的牽頭協(xié)調(diào)作用，確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組各有關(guān)單位各負(fù)其責(zé)，密切配合，根據(jù)工作進(jìn)度及時調(diào)配工作力量，形成工作合力。

4、落實工作經(jīng)費(fèi)

除了上級財政補(bǔ)助的專項經(jīng)費(fèi)外，其余不足部分列入各市財政預(yù)算，所有的工作環(huán)節(jié)不向農(nóng)民收取任何費(fèi)用。

5、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

一是宣傳：通過廣播、電視、會議等形式，層層動員部署，廣泛宣傳發(fā)動。組織進(jìn)村入戶，張貼宣傳標(biāo)語，發(fā)放宣傳材料，對那些外出打工的戶主，通過短信、電話、QQ、微信等方式聯(lián)系，做到家喻戶曉，全民皆知。二是召開動員培訓(xùn)會：市、鎮(zhèn)、村三級召開。由各級主要領(lǐng)導(dǎo)、確權(quán)辦成員參加的動員部署會議，由主要領(lǐng)導(dǎo)主持、分管領(lǐng)導(dǎo)動員部署；由鎮(zhèn)確權(quán)辦干部、村支書、主任、土地協(xié)管員、村小組長、檔案管理員等相關(guān)人員參加的動員培訓(xùn)會議，分發(fā)宣傳資料到村、到組；組級召開由村掛組干部、村小組全體村民或戶代表參加的會議，由掛組村干部動員部署確權(quán)工作，選舉產(chǎn)生3-5人的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證議事會，制定確權(quán)工作方案。

二、權(quán)屬調(diào)查內(nèi)容

1、收集整理歷史資料

對二輪延包后實行三十年不變的村小組，以二輪土地承包檔案為基礎(chǔ)，以小組為單位，進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)檔案清理，包括承包合同、土地臺賬、登記簿、承包戶信息等資料，填寫《福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息摸底表》等表格；對二輪延包后進(jìn)行過調(diào)整村小組，收集二輪延包資料已無意義，就直接填寫《福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記信息摸底表》等表格即可；由技術(shù)公司做好相關(guān)數(shù)據(jù)的電子化錄入、整理，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化處理，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記基礎(chǔ)信息表。

2、制作工作底圖（由技術(shù)公司完成）

利用航攝采集的DOM影像圖，結(jié)合本地實際情況，利用第二次全國土地調(diào)查和現(xiàn)有的航拍圖像，以村為單位裁出航攝圖，以實地測量為補(bǔ)充，制作工作底圖。

3、發(fā)包方的信息調(diào)查

主要包括發(fā)包方的姓名、地址等，按規(guī)定填寫《發(fā)包方信息表》。

4、承包方的信息調(diào)查

包括承包方的姓名、地址以及農(nóng)戶家庭成員情況、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證權(quán)屬信息，按照規(guī)定填寫《承包方調(diào)查表》。

5、承包地塊的調(diào)查

對農(nóng)戶的土地承包關(guān)系、承包地塊的名稱、地塊面積、空間位置、四至、界址、土地用途、利用類型和是否為基本農(nóng)田等情況進(jìn)行清查核對后，按規(guī)定填寫《承包地塊調(diào)查表》。調(diào)查表由農(nóng)戶簽字認(rèn)可，確保調(diào)查登記的信息真實有效。

（1）現(xiàn)場指界。根據(jù)基礎(chǔ)信息表和工作底圖，以村小組為單位，通知農(nóng)戶到現(xiàn)場指界，對影像清楚、農(nóng)戶無異議的，可采取在圖上指界，然后逐戶、逐地塊調(diào)查登記承包地的權(quán)屬信息；對影像不清楚、農(nóng)戶有異議的，則采取實地指界的方式，來確定權(quán)屬信息。

（2）地塊測量（由技術(shù)公司完成）。以航測法為基礎(chǔ)，用實測法和圖解法為補(bǔ)充，確定界址點坐標(biāo)的組合方法。要求各對應(yīng)部分應(yīng)分別滿足相應(yīng)方法的精度指標(biāo)，同時需要確保不同方法獲得的地塊空間數(shù)據(jù)的拓?fù)潢P(guān)系正確。

（3）制作地塊分布圖、計算地塊面積（由技術(shù)公司完成）。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定來編制地塊分布圖，確保準(zhǔn)確反映承包地塊空間位置、四至、權(quán)屬、編碼等信息，并用界址點坐標(biāo)逐塊計算出標(biāo)準(zhǔn)面積（誤差≤5%）。

三、權(quán)屬糾紛調(diào)處

1、調(diào)處原則

在承包地權(quán)屬調(diào)查過程中總的糾紛調(diào)處原則是充分尊重農(nóng)民主體地位，切實保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。充分動員廣大農(nóng)民群眾，尊重農(nóng)民的意愿，調(diào)查、確權(quán)、登記等事項均交由本村民主討論決定。完善村民議事、鎮(zhèn)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的糾紛調(diào)解仲裁體系。在發(fā)生矛盾糾紛和異議時，首先交由村民議事會自主決策、自我調(diào)解，村組解決不了的交由鎮(zhèn)村調(diào)解、要做到糾紛不出組、矛盾不出村、大事不出鎮(zhèn)。

2、常見糾紛的處理

（1）外嫁女的承包權(quán)益的保障。在三、五年一調(diào)的村小組，不論夫家是否分地，也不論夫家是否能分到地（農(nóng)嫁居），就將出嫁女的地收回。即使通過起訴并勝訴后也難以執(zhí)行。建議對于已經(jīng)收回的地方，將村土地調(diào)整時間改在2015年進(jìn)行，將在夫家未獲得承包地或農(nóng)嫁居在夫家無法獲得承包土地的出嫁女，納入家庭承包人口予以重新分配，再進(jìn)行調(diào)查登記。

（2）所有權(quán)有爭議土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查。與其他村民小組或單位之間存在土地所有權(quán)爭議的，先報市國土資源部門明確土地所有權(quán)，再根據(jù)確權(quán)后承包方案和承包農(nóng)戶進(jìn)行登記。土地所有權(quán)一時無法明確的暫緩登記。

（3）存在承包經(jīng)營糾紛土地的權(quán)屬調(diào)查。對承包地塊和邊界存在爭議的，由集體土地承包確權(quán)登記工作小組根據(jù)實際情況進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，糾紛解決后再進(jìn)行登記，或者按村集體承包土地方案來確定登記。承包糾紛一時難以解決的，就暫緩登記。

（4）流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)屬調(diào)查。農(nóng)戶之間進(jìn)行了承包地轉(zhuǎn)讓、互換的，如果轉(zhuǎn)讓、互換以后的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有糾紛，應(yīng)按現(xiàn)占有土地的承包人進(jìn)行確權(quán)登記。對存在糾紛的，先解決糾紛再進(jìn)行登記。對以轉(zhuǎn)包、出租、等其它方式流轉(zhuǎn)的土地，按原發(fā)包方農(nóng)戶登記，不給受轉(zhuǎn)經(jīng)營方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，其流轉(zhuǎn)關(guān)系繼續(xù)履行土地流轉(zhuǎn)合同約定。

（5）進(jìn)城落戶農(nóng)民和大中專學(xué)生及畢業(yè)后承包地權(quán)屬調(diào)查。農(nóng)民進(jìn)城落戶后已按規(guī)定退出承包土地并領(lǐng)取了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，不再列入土地承包?jīng)營權(quán)確權(quán)登記范圍。大中專在校學(xué)生還留有承包地的，可以進(jìn)行確權(quán)登記；沒有保留承包地的，這次確權(quán)登記中不再重新處理；大中專學(xué)生畢業(yè)三年以上未落戶村民小組并沒有返回原籍參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的，不列入土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記范圍。

（6）新增人口承包地的權(quán)屬調(diào)查。二輪延包到現(xiàn)在，已經(jīng)有18年，期間人口變化較大，在真正實行三十年不變的村小組，極端的情況出現(xiàn)2個人種6個人的地，10個人只有4個人的地。新增人口要地如何解決，建議從土地增減掛鉤，宅基地復(fù)墾的新增土地中解決，從本次確權(quán)中不再保留原承包地的人口收回土地解決，然后進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查登記。

四、督查通報

各市要將農(nóng)村土地確權(quán)工作納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項目標(biāo)管理考核，并從組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、業(yè)務(wù)操作、工作實績等方面進(jìn)行考評。同時，建立工作每周一報告、每月一督查制度，對完成情況好的進(jìn)行通報表揚(yáng)，對工作進(jìn)度慢的予以通報批評，必要時采取組織措施。省市都要在確權(quán)工作的關(guān)鍵時間節(jié)點派出督導(dǎo)組、工作組進(jìn)行督促和指導(dǎo)，及時掌握工作進(jìn)展情況，及時通報交流，確保職責(zé)明確、層層落實，有力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作。

［1］《市人民政府關(guān)于印發(fā)貴陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作方案的通知--期刊-2012-06-15》.

［2］《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作需要妥善處理的若干問題-黎桂先；-期刊-2015-04-20》.

［3］《大力開展仲裁法律宣傳 維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益-孫中華；-期刊-2012-10-06》.

［4］《為全面實施法律做好準(zhǔn)備-馮克-報紙-2009-06-29》.

［5］《農(nóng)地確權(quán)具體問題探討-何振軍；-期刊-2014-07-06》.

［6］《論鄧小平社會調(diào)查研究思想-黨旗-碩士-2014-04-10》.

（責(zé)任編輯：李健）