城市公共經(jīng)濟(jì)研究中城市規(guī)劃的意義分析

蔣輝

（南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，江蘇南京210016）

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城市公共經(jīng)濟(jì)研究中城市規(guī)劃的意義分析

蔣輝

（南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，江蘇南京210016）

摘要：城市規(guī)劃是政府職能中非常重要的一項內(nèi)容，與城市公共經(jīng)濟(jì)研究有著高度一致的研究和目標(biāo)取向。本文對目前開發(fā)城市公共資源工作中存在的問題進(jìn)行了分析，然后對城市化戰(zhàn)略以及研究城市公共經(jīng)濟(jì)的重要性進(jìn)行了探討，最后闡述了城市公共經(jīng)濟(jì)研究中城市規(guī)劃所發(fā)揮的重要作用。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共經(jīng)濟(jì)；公共利益

研究公共經(jīng)濟(jì)的核心在于公共服務(wù)以及主體是公眾利益的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出。城市規(guī)劃是政府行為的一種，所以其職責(zé)包括編制一定時期內(nèi)的城市發(fā)展規(guī)劃，以及綜合性地部署各項建設(shè)。其核心任務(wù)是對國家和公眾的利益進(jìn)行有效的維護(hù)，對空間資源的開發(fā)和利用進(jìn)行調(diào)控，最終讓社會和城市經(jīng)濟(jì)都實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并且二者之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這兩者具有高度一致的研究取向和責(zé)任目標(biāo)。

所以研究城市公共經(jīng)濟(jì)，是對一段時間內(nèi)公共產(chǎn)品的產(chǎn)出以及公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行分析，找出其中存在的問題。這是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的要求，可以將城市規(guī)劃的作用充分發(fā)揮出來，調(diào)控公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和服務(wù)之間的關(guān)系，將二者中存在的各個問題加以糾正或者解決，保證城市規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)用性，完成其基本責(zé)任。

一、城市公共資源開發(fā)中出現(xiàn)的一些問題

城市公共資源是一種共有資源，政府可以對其進(jìn)行調(diào)控，其特點(diǎn)是壟斷性、公益性和專有性。開發(fā)公共資源具有生產(chǎn)過程中的排他性，但是從消費(fèi)者的角度來說非排他性則是非常明顯的。當(dāng)產(chǎn)出公共產(chǎn)品以后，可能會導(dǎo)致其產(chǎn)品在消費(fèi)和服務(wù)中的排他性和競爭性完全消失，成為服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公益性產(chǎn)品，所有的公眾都可以享用這個產(chǎn)品。城市公共資源開發(fā)這個過程是循序漸進(jìn)的，很多因素例如城市的規(guī)模大小、城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等都會對其產(chǎn)生影響，所以在開發(fā)城市公共資源的過程中還存在一些顯著的問題。

1、保護(hù)城市公共利益與經(jīng)濟(jì)增長之間的不協(xié)調(diào)

改革開放以來，雖然城市政府開始逐漸轉(zhuǎn)變以往那種過于強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)而不重視城市公共建設(shè)的想法，但是他們投入在公共建設(shè)方面的財政仍然很不足，再加上長期以來的錯誤積累，使得在城市經(jīng)濟(jì)增長迅速的情況下，城市公共產(chǎn)品增長的速度非常緩慢，二者之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的情況。

近年來雖然城市政府的公共服務(wù)能力提高了不少，供給城市公共產(chǎn)品這方面也有了顯著的進(jìn)步，但是在城市化快速發(fā)展的影響下，城市規(guī)模出現(xiàn)了大范圍的擴(kuò)張，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品卻還是不能滿足公眾日益增長的需求量，很多城市都不能保障自身的公共利益。同時在開發(fā)和建設(shè)城市的過程中，一些城市過于看重經(jīng)濟(jì)效益，勢必會對一些公共利益造成損害。很多大型或中型城市出現(xiàn)了城市病，例如影響了環(huán)境質(zhì)量，造成交通非常擁堵等，這些都制約了城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2、公共產(chǎn)品以及服務(wù)供給的發(fā)展速度與需求的增長不對稱

中國的城市公共經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)展緩慢，就是因?yàn)槌鞘性诠卜?wù)和公共產(chǎn)品方面不能達(dá)到需求的標(biāo)準(zhǔn)，城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的正常需求是不能被滿足的。同時政府提供的一些服務(wù)，以前是由國有企事業(yè)單位自行承擔(dān)的，不斷減少的企業(yè)福利增加了城市居民的需求，與政府供給之間也出現(xiàn)了越來越大的差距。

如今城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在不斷增強(qiáng)，有了更高的人均收入，這些都改變了城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)在數(shù)量、結(jié)構(gòu)以及質(zhì)量方面的需求。城市居民從以往消費(fèi)型的公共產(chǎn)品需求，升級成為了發(fā)展型的需求，如今在文化、醫(yī)療、休閑及教育等方面持續(xù)增長的消費(fèi)，比總消費(fèi)的增長情況更高就說明了這個趨勢。但是很多公共產(chǎn)品明顯出現(xiàn)了供不應(yīng)求的問題，與社會需求不相符合，例如公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房等。這進(jìn)一步加劇了城市居民公共需求與公共服務(wù)、產(chǎn)品供給之間有效性的不對稱現(xiàn)象。

中國轉(zhuǎn)型期的城市社會并沒有消除公共產(chǎn)品供需之間出現(xiàn)的持久張力，這種張力反而伴隨著不斷擴(kuò)張的居民公共需求和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變得更加凸顯。這種凸顯不僅體現(xiàn)在規(guī)模層面，在結(jié)構(gòu)層面也有所體現(xiàn)，不僅是行為上的更是理念上的。最近幾年城市中涌入了大量的農(nóng)村剩余勞動力，城市公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求量因此增加了許多，但是這部分人卻并不包含在現(xiàn)有的供給模式中，也就是說提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并沒有惠及到這些人身上。這種制度、政策上面的不足造成的結(jié)果就是居住在城市中的所有人口不能公平地享用城市公共產(chǎn)品以及服務(wù)，對城市化的效率產(chǎn)生了很大的影響。

3、公共產(chǎn)品生產(chǎn)出現(xiàn)了過度超前和過度滯后的兩極分化問題

對于中國來說，在開發(fā)城市公共資源的過程中最大的問題就是發(fā)展不當(dāng)，一方面是城市公共經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重滯后，造成了公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量不足等問題；另一方面則是在城市公共領(lǐng)域方面出現(xiàn)了超前投資。公共產(chǎn)品和服務(wù)的不足，影響了城市功能的完整性。而城市公共投資浪費(fèi)造成的結(jié)果是投入和產(chǎn)出沒有成正比，或者是產(chǎn)出的公共產(chǎn)品、服務(wù)出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象，沒有對城市功能進(jìn)行有效地強(qiáng)化，白白增加了城市的發(fā)展成本。這兩方面的問題帶來的城市投資浪費(fèi)情況是非常嚴(yán)重的。根本原因就是在使用城市公共投資的時候沒有從長遠(yuǎn)出發(fā)來進(jìn)行規(guī)劃，監(jiān)督和制約機(jī)制缺失，更沒有去分析公共投資對于城市功能是否有利，能不能提高并強(qiáng)化其功能。

二、對城市規(guī)劃的公共利益進(jìn)行維護(hù)，使其達(dá)到最大化

城市規(guī)劃這項公共政策是非常重要的，從最初的編制到后期的實(shí)施都是城市政府公共行為的充分體現(xiàn)。所以在規(guī)劃、編制到實(shí)施的過程中都要對各種利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)公共利益的主要地位，在足夠公平的前提下提高城市運(yùn)行效率，從而將城市公共利益達(dá)到最大化。

1、為城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了保障

城市發(fā)展目標(biāo)的概念是在一定時期內(nèi)城市政府制定的發(fā)展指標(biāo)和發(fā)展目的，是為了對城市經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境以及社會等方面的發(fā)展進(jìn)行推動而制定的。城市發(fā)展目標(biāo)屬于城市規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃的范圍，其作用是對下一層次的城市規(guī)劃以及建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。研究城市發(fā)展目標(biāo)，首先要充分地對城市發(fā)展所處的階段及城市社會經(jīng)濟(jì)目前的發(fā)展情況、宏觀背景進(jìn)行分析，以此為依據(jù)科學(xué)合理地設(shè)定城市發(fā)展的戰(zhàn)略安排和指標(biāo)設(shè)計。在實(shí)際操作中確定城市發(fā)展目標(biāo)的一個重要依據(jù)，就是城市國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃綱領(lǐng)。

城市發(fā)展目標(biāo)要將城市公共利益的訴求充分地體現(xiàn)出來，也就是說要反映政府在當(dāng)年內(nèi)需要完成的城市建設(shè)內(nèi)容。如今我們所處的時代高度全球化，國內(nèi)城市都追求發(fā)展成為創(chuàng)新城市、生態(tài)城市、信息城市、宜居城市以及低碳城市等。這個目標(biāo)框架是比較大的，下面還有建設(shè)城市公共設(shè)施、城市綠化等，對其控制范圍都有比較明確的界定。所以在制定城市發(fā)展目標(biāo)的時候要足夠科學(xué)，并從時間和空間量方面提供保障來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這既是規(guī)劃城市的重要內(nèi)容，又能將城市規(guī)劃作為政策和技術(shù)工具的作用充分地發(fā)揮出來，為城市公共利益的維護(hù)起到積極作用。

2、讓公共產(chǎn)品的有效供給得到進(jìn)一步增加

在特定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，政府能夠提供高效且高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品給居民，滿足公眾的公共需求，就說明城市發(fā)展具有良好的質(zhì)量。公共產(chǎn)品的有效供給也就是對資源進(jìn)行合理的配置，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利產(chǎn)生促進(jìn)作用，在目前的社會發(fā)展形勢下也需要轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃重點(diǎn)研究的方向。工業(yè)化時期城市發(fā)展的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長，所以當(dāng)時提供了足夠的空間以及生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施來幫助城市經(jīng)濟(jì)增長，就是城市規(guī)劃的主要任務(wù)。如今中國城市已經(jīng)從工業(yè)化轉(zhuǎn)型了，所以如何有效生產(chǎn)和分配城市的公共服務(wù)和產(chǎn)品就成為了城市規(guī)劃中主要考慮的部分。

目前住房、養(yǎng)老、教育以及醫(yī)療部分都是城市居民在公共服務(wù)方面提出的要求，但是城市政府能做到的卻不多。很多公共服務(wù)本來都是應(yīng)該由政府提供的，但是城市居民并沒有免費(fèi)享受到。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得大量外來人口涌入了城市，他們雖然推動了城市化的進(jìn)程，但卻不在城市公共服務(wù)的服務(wù)范圍之內(nèi)，即便享受到的公共服務(wù)，也和城市居民存在很大的差距。

在編制城市規(guī)劃的時候，首先要以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，合理配置城市公共產(chǎn)品和服務(wù)。在這個過程中市場經(jīng)濟(jì)需要調(diào)節(jié)資源配置，政府也要監(jiān)管公共產(chǎn)品的供給情況。例如在編制城市居住區(qū)規(guī)劃的時候往往會有很多設(shè)計單位共同進(jìn)行，政府需要做好監(jiān)管工作，才能保證公共產(chǎn)品以及服務(wù)配套的完善、到位，不出現(xiàn)縮減建設(shè)規(guī)模、重復(fù)交叉等問題。

3、對市場外部性的影響進(jìn)行矯正

外部性指的是經(jīng)濟(jì)行為影響外部，出現(xiàn)私人或者企業(yè)成本偏離社會成本、私人收益的情況。外部性廣泛存在于城市發(fā)展過程中，并且有正負(fù)兩種。之所以會出現(xiàn)負(fù)的外部性，其中市場的失效是主要原因，損害了私人或公共利益，效率的降低、過度使用公共資源以及轉(zhuǎn)嫁成本等就是其具體表現(xiàn)。所以各級政府要將自身的調(diào)控職能充分發(fā)揮出來，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動以及資源配置，對私人和公共部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)到統(tǒng)一的利益關(guān)系，避免出現(xiàn)“公地悲劇”這種職能缺失問題。通過對市場外部性的矯正，來為城市經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境健康做好保障。

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（實(shí)習(xí)編輯：胡春雨）