推進(jìn)基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的思考

李聰慧 孫慧超

(河南省滎陽市財(cái)政局，河南 滎陽 450100)

推進(jìn)基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的思考

李聰慧 孫慧超

(河南省滎陽市財(cái)政局，河南 滎陽 450100)

隨著地方財(cái)政收入和支出的快速增長(zhǎng)，如何合理配置公共財(cái)政資源，分配好管理好財(cái)政資金，是當(dāng)前基層財(cái)政管理的迫切問題。本文結(jié)合基層財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)和實(shí)際情況，提出幾項(xiàng)具體管理措施：加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效輿論引導(dǎo)、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

財(cái)政；基層財(cái)政預(yù)算；績(jī)效管理

近年來，隨著地方財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，地方的公共財(cái)政預(yù)算支出呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)張勢(shì)頭，財(cái)政支出對(duì)象涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次，如何科學(xué)合理配置公共財(cái)政資源，把有限的財(cái)政資金分配好、使用好、達(dá)到效益最大化，是當(dāng)前基層財(cái)政迫切需要解決的問題。由于基層財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目具有分部分散、金額小等特點(diǎn)，難以對(duì)其全面覆蓋財(cái)政監(jiān)督工作，從而影響了基層財(cái)政的科學(xué)化、精細(xì)化管理體系建設(shè)，因此，應(yīng)將預(yù)算績(jī)效管理的理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，使之成為加強(qiáng)預(yù)算管理不可分割的重要組成部分，從而達(dá)到進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金的安全性、合規(guī)性、有效性的目的。

2014年新修訂的《預(yù)算法》提出“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”，在國家法律的層面首次提出預(yù)算應(yīng)遵循績(jī)效原則，黨的十八屆四中全會(huì)突出依法治國主題，要求充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，政府資金管理“績(jī)效”入法，為基層預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)?；鶎迂?cái)政部門應(yīng)以此為契機(jī)，認(rèn)真做好預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)性工作，建立健全與公共財(cái)政預(yù)算相適應(yīng)、以提高財(cái)政管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，推動(dòng)基層預(yù)算績(jī)效管理工作深入有效的開展。

滎陽市積極響應(yīng)財(cái)政部推出的各項(xiàng)財(cái)政改革，同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際不斷摸索提高財(cái)政資金使用效益的新思路、新方法，從推進(jìn)政府采購、國庫集中收付改革，到實(shí)行全口徑預(yù)算、政府投資評(píng)審等，一定程度上提高了財(cái)政資金使用的效率和效益，但財(cái)政資金使用績(jī)效并沒有從根本上得到提升。要使基層預(yù)算績(jī)效管理工作深入有效的開展，需強(qiáng)化以下幾個(gè)方面：

一、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效輿論引導(dǎo)

基層預(yù)算績(jī)效工作剛剛起步，要破解預(yù)算績(jī)效管理工作難點(diǎn)，關(guān)鍵是要引導(dǎo)社會(huì)公共關(guān)注和參與預(yù)算績(jī)效管理工作，這就要求財(cái)政部門，切實(shí)加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，積極宣傳績(jī)效管理工作的重要性和必要性，引導(dǎo)預(yù)算單位牢固樹立績(jī)效管理理念，更加關(guān)注財(cái)政支出結(jié)果，花盡量少的資金，辦盡量多的實(shí)事，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展創(chuàng)造良好的外部氛圍。同時(shí)要積極培訓(xùn)績(jī)效管理，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理的社會(huì)影響，逐步把科學(xué)理財(cái)和依法用財(cái)?shù)目?jī)效理念引入人心，在全社會(huì)大力營造“花錢講績(jī)效”的濃厚氛圍。

二、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)管理是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，是預(yù)算績(jī)效管理整個(gè)過程的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，當(dāng)前很多地方開展的預(yù)算績(jī)效管理，基本上都局限于績(jī)效評(píng)價(jià)，而缺少事前的目標(biāo)約束，導(dǎo)致管理效果不夠明顯，為此必須把績(jī)效目標(biāo)管理擺在更重要的位置。在財(cái)政管理過程中要求預(yù)算單位在申報(bào)支出預(yù)算時(shí)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門職能等因素，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，科學(xué)合理的測(cè)算資金需求，并提出具體的、有據(jù)可循的績(jī)效目標(biāo)；作為財(cái)政部門，要強(qiáng)化對(duì)績(jī)效目標(biāo)的認(rèn)真審核，重點(diǎn)審核績(jī)效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性及安排資金的重要依據(jù)，設(shè)置縣級(jí)財(cái)政資金撥款限額標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上推進(jìn)基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理水平的提升。

2013年，滎陽市根據(jù)中央及河南省、鄭州市財(cái)政部門關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)文件精神，全面推進(jìn)預(yù)算管理試點(diǎn)工作。在編制2013年部門預(yù)算時(shí)，市直各預(yù)算單位要圍繞市委、市政府中心工作，至少從本單位專項(xiàng)支出中選擇1個(gè)項(xiàng)目開展績(jī)效管理自評(píng)試點(diǎn)，財(cái)政局每個(gè)業(yè)務(wù)科室至少選擇2個(gè)項(xiàng)目作為預(yù)算績(jī)效財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)試點(diǎn)。試點(diǎn)項(xiàng)目要圍繞市委、市政府中心工作，重點(diǎn)從教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、環(huán)保、醫(yī)療、社保、保障性住房等民生資金、“十大實(shí)事”、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等專項(xiàng)資金中選擇項(xiàng)目開展預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作。對(duì)確定的試點(diǎn)項(xiàng)目要認(rèn)真填報(bào)《預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》，并針對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目設(shè)立具體、可衡量、與項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果高度相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2014年我市全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作。各預(yù)算單位在編制2014年部門預(yù)算時(shí)，對(duì)部門預(yù)算安排50萬元以上的專項(xiàng)支出實(shí)行績(jī)效管理，明確績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化跟蹤問效，做好績(jī)效自評(píng)。對(duì)確定的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，要參照財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》和鄭州市財(cái)政局印發(fā)的《支出績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)分類體系》，并根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，認(rèn)真填報(bào)《預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》。財(cái)政局各業(yè)務(wù)科室對(duì)單位上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)做好審核，并與統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)科共同選擇對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的民生項(xiàng)目、實(shí)事項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。

按照省財(cái)政廳要求，到2015年各級(jí)部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)的資金總量占本部門公共財(cái)政支出的比例力爭(zhēng)達(dá)到10%，各級(jí)財(cái)政部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)的資金總量占本級(jí)公共財(cái)政支出的比例力爭(zhēng)達(dá)到20%。滎陽市力爭(zhēng)達(dá)到此目標(biāo)。

為利用信息化技術(shù)深入開展預(yù)算績(jī)效管理工作，鄭州市財(cái)政局已委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_發(fā)“鄭州市預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)”。信息系統(tǒng)主要包括基礎(chǔ)資料管理、項(xiàng)目庫管理、全過程績(jī)效管理、中期預(yù)算管理、查詢分析管理五大功能模塊。目前信息系統(tǒng)已開發(fā)部署完畢，將在編制2017年部門預(yù)算系統(tǒng)時(shí)正式啟用。滎陽市已經(jīng)申報(bào)作為全面深化預(yù)算績(jī)效管理工作信息化的試點(diǎn)單位。

三、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心。預(yù)算績(jī)效管理在預(yù)算執(zhí)行過程中，要及時(shí)準(zhǔn)確的掌握績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，完善績(jī)效目標(biāo)的跟蹤問效機(jī)制。財(cái)政部門和預(yù)算單位要建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，一旦出現(xiàn)與績(jī)效目標(biāo)的偏差，應(yīng)采取有效措施進(jìn)行糾正，問題嚴(yán)重的應(yīng)暫緩和停止項(xiàng)目的執(zhí)行。

滎陽市在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合本市實(shí)際情況，按照“先易后難、穩(wěn)步實(shí)施”的原則，扎實(shí)推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。我們選擇部門資金規(guī)模大和社會(huì)關(guān)注度高的發(fā)展類、民生類項(xiàng)目，如兩免一補(bǔ)資金，新農(nóng)合補(bǔ)助資金、城市低保、農(nóng)村低保、住房公積金等，已涉及教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、民政、科技、社保、環(huán)保、水利等支出領(lǐng)域。聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并逐步提高納入評(píng)價(jià)范圍的資金量占財(cái)政資金的比重，認(rèn)真組織開展財(cái)政支出績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，并建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)部門或項(xiàng)目實(shí)施主體提高資金使用效益，更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)，是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。目前對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還處于探索階段，缺乏相應(yīng)的措施，責(zé)任追究得不到落實(shí)，造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得不到有效應(yīng)用，只是作為有關(guān)部門新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考，不僅影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，而且制約著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展。結(jié)合外地市的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為，要強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，應(yīng)推出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與反饋整改、通報(bào)、預(yù)算安排、公開、年度考核相結(jié)合，目的在于推進(jìn)財(cái)政支出由“重分配”向“重績(jī)效”的轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步形成“用錢必問效、無效必問責(zé)”的長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金使用主體的責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而提高財(cái)政資金的使用效率。

一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與反饋整改相結(jié)合，評(píng)價(jià)組織部門要以結(jié)果反饋意見書的形式，將評(píng)價(jià)結(jié)論、存在的問題和意見建議反饋給被評(píng)價(jià)單位，被評(píng)價(jià)單位要根據(jù)結(jié)果反饋意見，認(rèn)真加以整改，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將整改落實(shí)情況反饋評(píng)價(jià)組織部門；二是評(píng)價(jià)結(jié)果與通報(bào)相結(jié)合。按照誰組織實(shí)施，誰進(jìn)行通報(bào)的原則進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)的主要內(nèi)容包括預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)基本情況，考評(píng)結(jié)果和存在的問題等方面；三是評(píng)價(jià)結(jié)果預(yù)算安排相結(jié)合。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，可適當(dāng)表彰或獎(jiǎng)勵(lì)，在安排下年度預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮；對(duì)于無正當(dāng)理由未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以及對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)意見未實(shí)施整改的，在安排預(yù)算時(shí)應(yīng)從緊考慮或不予安排；四是評(píng)價(jià)結(jié)果公開。財(cái)政部門要逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開。五是評(píng)價(jià)結(jié)果與年度考核相結(jié)合。財(cái)政部門應(yīng)把各部門的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果提供給同級(jí)政府和有關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)決策和年度考核的依據(jù)，逐步建立和完善績(jī)效問責(zé)制度。