河北經(jīng)貿(mào)大學會計學院　董麗英　馬歡騰

霧霾治理資金監(jiān)管機制淺探*

河北經(jīng)貿(mào)大學會計學院董麗英馬歡騰

《大氣污染防治行動計劃》已實施近三年了，但霧霾天氣的治理成效并不明顯。為防治大氣污染，保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，2015年8月發(fā)布了《大氣污染防治法》規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府其他有關(guān)部門中的審計機關(guān)負有監(jiān)督大氣污染防治資金合法合規(guī)性的職責。為促進霧霾防治資金的有效使用，審計署于2014年將霧霾治理審計作為一項專項審計納入了各級審計機關(guān)的審計范圍。目前，我國霧霾治理審計中存在如下幾方面的問題。

一是環(huán)保專項建設(shè)項目未實施。環(huán)保專項資金屬于?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得滯留、截留、挪用；因特殊情況確需調(diào)整專項資金使用單位、變更項目內(nèi)容或者調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按規(guī)定的程序報批。在資金管理中，存在滯留資金現(xiàn)象，對環(huán)保資金沒有實行嚴格的跟蹤管理、調(diào)度、考核、評估，難以實現(xiàn)資金項目的規(guī)范化、時效性和有效性。

二是挪用專項資金。有的資金的管理單位、使用單位，存在違反國家財經(jīng)規(guī)定及專項資金管理和使用規(guī)定的現(xiàn)象，環(huán)保專項資金管理不善，沒有?？顚Ｓ茫瑳]有從事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)入手，建立嚴密的資金流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系；某些主管部門以各種名義扣撥專項資金，存在弄虛作假、浮夸濫報等現(xiàn)象。在信息資源調(diào)配方面，信息獲取的時效性和及時性差，信息資源使用范圍有限。有的地方環(huán)境保護部門將部分中央下?lián)艿呐盼圪M資金用于辦公樓裝修改造等不合規(guī)項目的支出。

三是重復(fù)申報環(huán)保項目。為保證地方經(jīng)濟高效快速發(fā)展，地方政府往往對當?shù)仄髽I(yè)采取保護措施，對企業(yè)排污行為的監(jiān)管工作重視不夠。在某種意義上，具有地方保護主義色彩的屬地管理模式促進了地方政府的“搭便車”行為。有的地方企業(yè)與當?shù)丨h(huán)保局、財政局串通，利用發(fā)改委和農(nóng)業(yè)廳批復(fù)下達的環(huán)境保護項目進行重復(fù)申報，騙取環(huán)保專項資金數(shù)百萬元。為了掩蓋重復(fù)申報的目的，又與另一家企業(yè)簽訂虛假的環(huán)保工程施工合同。在取得該項目的專項資金后，通過虛列工程項目支出轉(zhuǎn)移支付。

四是會計核算不規(guī)范。有的單位將省級部門撥付的環(huán)保專項資金用于環(huán)境監(jiān)測綜合實驗樓建設(shè)，按照規(guī)定應(yīng)用自有資金列支的項目支出改由“經(jīng)營支出”科目列支。有的地方輻射環(huán)境管理站不按照取得的經(jīng)營利潤計算當年應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅，也未按時進行納稅申報。造成國家稅款的大量流失。還有的單位未將這部分資金收付納入法定會計賬簿核算，而是單獨設(shè)賬核算，且單位的年度會計決算報表也未反映上述資金的收支余情況。

《大氣污染防治法》已于2016年1月1日起開始實施，根據(jù)規(guī)定環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，政府其他有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。審計機關(guān)作為政府的一個部門如何履行經(jīng)濟監(jiān)督的職責，環(huán)保部門與財政、農(nóng)業(yè)等部門如何聯(lián)手有效管理大氣污染防治資金，本文基于部分省市環(huán)保資金審計結(jié)果，給出以下幾點建議：

一要創(chuàng)新霧霾治理資金審計的組織方式。（1）分階段確定審計計劃和審計方案。霧霾治理是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)當結(jié)合國家大氣污染防治整體規(guī)劃，不同治理階段確定不同的審計組織方式和審計重點。在當前起步階段，依據(jù)《大氣污染防治法》，審計機關(guān)一方面應(yīng)當確定審計計劃，另一方面對全國以及重點防治區(qū)域、重點防治領(lǐng)域的規(guī)劃進行全面了解，提前確定下一階段要重點審計的項目，并做好相關(guān)政策和知識的準備工作。（2）與相關(guān)部門保持經(jīng)常性的信息溝通。霧霾治理資金的管理涉及部門和單位較多，審計機關(guān)需要對相關(guān)部門履行資金管理和監(jiān)管等責任情況進行審計監(jiān)督。對于專業(yè)性較強的大氣污染治理領(lǐng)域，審計機關(guān)需要及時了解相關(guān)部門的信息系統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)，同時也需要了解相關(guān)技術(shù)的研究成果和成果的轉(zhuǎn)化程度。（3）積極開展跟蹤審計。霧霾治理資金審計工作涉及的項目資金量大、周期長，需要進行跟蹤審計，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行反映，并提出供決策參考的建議。

二要培養(yǎng)一支能夠勝任霧霾治理資金審計工作的人才隊伍。環(huán)境審計相對于其他領(lǐng)域的審計還是一個新的領(lǐng)域，目前，我國審計人員的綜合素質(zhì)無法滿足有效開展環(huán)境審計工作的需要。審計人員缺乏與霧霾治理領(lǐng)域環(huán)境審計制度和方法的銜接。當務(wù)之急就是提升審計人員綜合素質(zhì)，在最短的時間內(nèi)，著力培養(yǎng)一支能夠勝任環(huán)境審計工作的人才隊伍，使之肩負起社會公眾賦予的監(jiān)督霧霾治理資金有效使用的職責。具體操作上可以分為三步：一是審計機關(guān)應(yīng)積極吸收新鮮血液，招錄或抽調(diào)一定名額的環(huán)境專業(yè)人員融入到審計隊伍中，完善優(yōu)化環(huán)境審計人才結(jié)構(gòu)；二是通過專題講座的方式普及環(huán)境審計的專業(yè)知識，著重培養(yǎng)基礎(chǔ)性人才，確保大部分審計人員都能了解空氣污染方面的基礎(chǔ)知識、政策法規(guī)和技術(shù)方法，夯實審計人員大氣污染方面的基礎(chǔ)知識，同時及時更新環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)知識；三是定期舉辦審計案例大賽，充分調(diào)動審計人員自主學習的主觀能動性，通過參賽促使審計人員進一步加強相關(guān)理論研究，以霧霾治理資金審計為契機，探索績效評價指標和方法、審計組織方式和方法、審計成果利用等，以理論研究推動實踐發(fā)展。

三要統(tǒng)合管理霧霾治理專項資金。統(tǒng)合管理是一種新興的管理模式，其本質(zhì)是提高管理的效率。將統(tǒng)合管理理念運用于霧霾治理專項資金的監(jiān)管機制中來，遵循系統(tǒng)理論和協(xié)同理論的指導(dǎo)。根據(jù)環(huán)保專項建設(shè)項目未實施、重復(fù)申報環(huán)保項目的問題，應(yīng)當對霧霾治理專項資金進行統(tǒng)合管理，其模式包括霧霾治理項目立項審核系統(tǒng)統(tǒng)合、霧霾治理專項資金使用中期檢查系統(tǒng)統(tǒng)合、治理項目結(jié)束后的績效評價系統(tǒng)統(tǒng)合等。在環(huán)境審計和績效審計的指導(dǎo)思想下，充分發(fā)揮中央相關(guān)部門的宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，同時將地方負責立項審核的發(fā)改委和農(nóng)業(yè)局（廳）與管理霧霾治理專項資金的財政局（廳）和環(huán)保局（廳）的相關(guān)職能進行統(tǒng)合，組建成立一個獨立于上述四部門的霧霾治理專項資金管理中心，由該中心專門負責霧霾治理項目的立項審核、霧霾治理專項資金使用中期檢查、治理項目結(jié)束后的績效評價等工作。具體操作如下：（1）嚴格立項審核程序。在審核霧霾治理項目的立項申請時，增加對申請立項項目必要性和可行性的論證環(huán)節(jié)，根據(jù)論證結(jié)果作出是否批準立項的決定。對于一些戰(zhàn)略性新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)要作出戰(zhàn)略性支持，力求少而精；要集中資金支持某些重大專項。（2）嚴格進行中期檢查。在霧霾治理專項資金使用中期，重點檢查招投標程序的合規(guī)性，規(guī)范招投標行為；嚴格組織項目施工、檢查和驗收，督促項目單位按期開工、完工，保證項目進度和建設(shè)質(zhì)量；加強項目后期管理，明確項目使用、維護、管理等辦法，保證項目實現(xiàn)預(yù)期的效益效果。（3）實行治理項目結(jié)束后的績效評價制度?？冃гu價應(yīng)當從政策執(zhí)行績效、資金運行績效、目標實現(xiàn)績效三方面來進行。首先，政策執(zhí)行績效重點評價兩個方面：一是政策下達的準確性。本地區(qū)政策的范圍、標準等是否因地方利益而與上級的政策規(guī)定存在明顯偏差。二是政策執(zhí)行的偏差。資金投向是否符合宏觀調(diào)控政策的要求，把各項規(guī)定中“應(yīng)當或禁止”的內(nèi)容作為分析重點，審查實際執(zhí)行是否存在擴大政策范圍、降低政策標準等偏差。其次，資金運行績效應(yīng)重點從資金的支出管理、業(yè)務(wù)管理，結(jié)余管理三方面入手。最后，目標實現(xiàn)績效的評價重點是各項預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。對未能按期實現(xiàn)目標的項目給予項目承擔單位和項目負責人一定的行政處罰和經(jīng)濟處罰。

*本文系河北經(jīng)貿(mào)大學科研項目“河北省環(huán)境保護專項資金監(jiān)管機制研究”（項目編號：2015KYY07）、河北經(jīng)貿(mào)大學京津冀一體化中心科研項目“河北省霧霾治理資金監(jiān)管機制研究”（項目編號：2015ZBXMPY01）階段性研究成果。

（實習編輯 張 芬）