黃春橋

“河長(zhǎng)制”因何長(zhǎng)治？

黃春橋

“河長(zhǎng)制”將各級(jí)政府在流域環(huán)境保護(hù)和治理的責(zé)任凸顯出來(lái)，并在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了壓力的有效傳導(dǎo)和工作的有效協(xié)同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實(shí)環(huán)保“黨政同責(zé)”創(chuàng)造了路徑。

2016年6月，北京出臺(tái)了《北京市實(shí)施河湖生態(tài)環(huán)境管理“河長(zhǎng)制”工作方案》，這標(biāo)志著北京開(kāi)始在全市河湖治理中推行“河長(zhǎng)制”。2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》中也明確提出“全面落實(shí)‘河長(zhǎng)制’，強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責(zé)任”。“河長(zhǎng)制”成為名副其實(shí)的一項(xiàng)重要治水制度。

“河長(zhǎng)制”的來(lái)龍去脈

2007年太湖大面積藍(lán)藻事件給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民正常的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重影響，如何有效消滅藍(lán)藻，實(shí)現(xiàn)對(duì)太湖流域水環(huán)境的長(zhǎng)期有效治理成為了擺在當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府面前的一道難題。2007年無(wú)錫市頒布了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫(kù)、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫(kù)、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，這份文件的出臺(tái)基本上宣告了“河長(zhǎng)制”的誕生。2008年江蘇省在太湖流域全面實(shí)施“雙河長(zhǎng)制”，即由省政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)廳局負(fù)責(zé)人擔(dān)任省級(jí)層面的“河長(zhǎng)”，河流流經(jīng)的各縣、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任地方層面的“河長(zhǎng)”?！昂娱L(zhǎng)”主要負(fù)責(zé)河流治理的規(guī)劃編制、督促相應(yīng)的責(zé)任人員、責(zé)任單位、項(xiàng)目和資金等落實(shí)到位。至此，“河長(zhǎng)制”作為一種制度基本形成。2014年，時(shí)任水利部副部長(zhǎng)矯勇在國(guó)新辦的一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上表示，“河長(zhǎng)制”是地方政府創(chuàng)新的一條經(jīng)驗(yàn)，由地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)水污染治理，起到很好效果，將向全國(guó)推廣這一成功做法。

讓每條河每個(gè)湖泊都有“河長(zhǎng)”管護(hù)，讓每位“河長(zhǎng)”都明確自身的職責(zé)，“河長(zhǎng)制”能夠切切實(shí)實(shí)地實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)治。

兩年來(lái)，“河長(zhǎng)制”經(jīng)水利部推廣已經(jīng)在全國(guó)許多省市落地，有關(guān)“河長(zhǎng)制”的報(bào)道也頻繁見(jiàn)諸各大媒體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已有北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個(gè)省市黨委或政府出臺(tái)了文件，在全境推行“河長(zhǎng)制”；16個(gè)省區(qū)市的部分市縣或流域水系實(shí)行了“河長(zhǎng)制”。經(jīng)過(guò)各地多年來(lái)的實(shí)踐，“河長(zhǎng)制”的基本制度形態(tài)已經(jīng)比較成熟：地方各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長(zhǎng)”；設(shè)置“河長(zhǎng)”辦公室、“河長(zhǎng)”助理等輔助行政機(jī)或辦公人員來(lái)協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)，負(fù)責(zé)“河長(zhǎng)制”的推行落實(shí)；編制“河長(zhǎng)”責(zé)任清單、設(shè)置“河長(zhǎng)”公示牌；配套河道治理專(zhuān)項(xiàng)資金；實(shí)施嚴(yán)格的“河長(zhǎng)”工作定期考核制度。“河長(zhǎng)制”的推行使諸多地區(qū)的水環(huán)境得到了明顯改善，給嚴(yán)峻而復(fù)雜的水環(huán)境治理帶來(lái)了曙光。

“河長(zhǎng)制”的治理優(yōu)勢(shì)

“河長(zhǎng)制”是中國(guó)土生土長(zhǎng)的一種治水制度，到2016年，走過(guò)了近10年的歷程。“河長(zhǎng)制”為什么能在各地落實(shí)？除了水環(huán)境治理的緊迫性與水利部的推廣外，“河長(zhǎng)制”的良好治水效果是根本所在。為什么“河長(zhǎng)制”能形成對(duì)河湖的有效治理？這就離不開(kāi)“河長(zhǎng)制”的作用優(yōu)勢(shì)了。

首先，“河長(zhǎng)制”明確了政府河湖管理的目標(biāo)和責(zé)任，確保了治水的權(quán)威性。

北京市出臺(tái)的“河長(zhǎng)制”工作方案中明確了到2020年實(shí)現(xiàn)全市水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提高，主要河湖實(shí)現(xiàn)水清、岸綠、安全、宜人，重要河道、湖泊等水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到77%以上。同時(shí)，明確了嚴(yán)查污水直排、垃圾亂堆亂倒、違法建設(shè)的“三查”責(zé)任；清河岸、清河面、清河底的“三清”責(zé)任；治理黑臭水體、河湖面源污染、河岸湖岸生態(tài)環(huán)境的“三治”責(zé)任?！昂娱L(zhǎng)制”通過(guò)責(zé)任清單將目標(biāo)細(xì)化并輔之以具體的例會(huì)、巡查、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等工作機(jī)制，形成了一個(gè)完整的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，也因此將治水工作的重要性全面提升。讓地區(qū)行政首長(zhǎng)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，讓每條河每個(gè)湖泊都有“河長(zhǎng)”管護(hù)，讓每一位“河長(zhǎng)”都明確自身的職責(zé)，所以“河長(zhǎng)制”能夠切切實(shí)實(shí)地實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)治。

其次，“河長(zhǎng)制”實(shí)現(xiàn)了流域環(huán)境的協(xié)同共治。

河北秦皇島：“河長(zhǎng)制”護(hù)航城市美麗生態(tài)。CNSphoto供圖

流域治理一直是一個(gè)難題，流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)劃的碎片性相矛盾，導(dǎo)致在流域治理過(guò)程中同一條流域的不同地區(qū)單兵作戰(zhàn)，只盯著自己的一畝三分地，這就造成地區(qū)之間在流域治理上的不配合、不協(xié)調(diào)。此外，同一地區(qū)內(nèi)治水部門(mén)林立，對(duì)于同一條河，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)都有部分管轄權(quán)，這導(dǎo)致在治水過(guò)程中部門(mén)之間權(quán)責(zé)不清、相互推諉扯皮，“九龍治水”而水不治。“河長(zhǎng)制”要求的各級(jí)政府一把手和涉水各部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任不同層級(jí)的“河長(zhǎng)”，并通過(guò)定期召開(kāi)的“河長(zhǎng)”辦公會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)治水工作，能夠有效減少地區(qū)和部門(mén)沖突，從而形成了對(duì)水環(huán)境跨流域跨部門(mén)的協(xié)同治理。

最后，“河長(zhǎng)制”是落實(shí)地方環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”的有效路徑。

2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”對(duì)于推進(jìn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善有著重要意義。

江西省的“河長(zhǎng)制”工作方案明確將全省境內(nèi)的每條河流劃定了責(zé)任人，由省委書(shū)記和省長(zhǎng)分別擔(dān)任省級(jí)“總河長(zhǎng)”與“副總河長(zhǎng)”，省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任贛江、撫河、信江、饒河、修河、鄱陽(yáng)湖、長(zhǎng)江江西段省級(jí)“河長(zhǎng)”，省委組織部、省委宣傳部、省委農(nóng)工部、省水利廳等單位為省級(jí)“河長(zhǎng)制”責(zé)任單位，其他河流則按流域由市“河長(zhǎng)”、縣“河長(zhǎng)”和鄉(xiāng)、村“河長(zhǎng)”層層包干，形成了覆蓋面廣、規(guī)格高、體系完整的五級(jí)“河長(zhǎng)制”。江西省“河長(zhǎng)制”實(shí)現(xiàn)了“河長(zhǎng)”由政府和黨委主要負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任，這既突出了地方政府在水環(huán)境治理過(guò)程中的責(zé)任，也明確了各級(jí)黨委的生態(tài)責(zé)任，這種黨政部門(mén)齊抓共管的“河長(zhǎng)制”很好地落實(shí)了生態(tài)保護(hù)“黨政同責(zé)”的要求。

對(duì)于當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的緊迫性和水環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性，“河長(zhǎng)制”將各級(jí)政府在流域環(huán)境保護(hù)和治理的責(zé)任凸顯出來(lái)，并在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了壓力的有效傳導(dǎo)和工作的有效協(xié)同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實(shí)環(huán)保“黨政同責(zé)”創(chuàng)造了路徑，“河長(zhǎng)制”能夠?qū)崿F(xiàn)河湖長(zhǎng)治，因此受到各地青睞。

“河長(zhǎng)制”需要公眾參與

盡管“河長(zhǎng)制”在流域水環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但在具體的實(shí)施過(guò)程中也存在不少問(wèn)題。一方面，目前實(shí)施的“河長(zhǎng)制”主要?jiǎng)訂T行政系內(nèi)部人員參與，缺乏公眾參與，企業(yè)、環(huán)保NGO、民間智庫(kù)、普通民眾等在“河長(zhǎng)制”的實(shí)施過(guò)程中被邊緣化；另一方面，一些地方施行的“河長(zhǎng)制”還存在對(duì)“河長(zhǎng)”監(jiān)督缺位、問(wèn)責(zé)不到位現(xiàn)象。曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺(tái)州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名“河長(zhǎng)”，“河長(zhǎng)”公示牌也形同虛設(shè)。

為解決這些問(wèn)題，確?！昂娱L(zhǎng)制”的長(zhǎng)期有效實(shí)施，還需要鼓勵(lì)公眾參與。一，因?yàn)樗h(huán)境問(wèn)題關(guān)系到公眾的切身環(huán)境權(quán)利，公眾有權(quán)獲取水環(huán)境治理信息、有權(quán)利監(jiān)督實(shí)施過(guò)程，鼓勵(lì)公眾參與“河長(zhǎng)制”是對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利的尊重與保護(hù)，公眾參與“河長(zhǎng)制”的具體實(shí)施是行使自身環(huán)境權(quán)利的體現(xiàn)。二，公眾參與是政策要求。新《環(huán)保法》第五條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也提出鼓勵(lì)公眾積極參與，完善參與制度。公眾參與“河長(zhǎng)制”是落實(shí)《環(huán)保法》和相關(guān)環(huán)保政策的體現(xiàn)。三，因?yàn)楣妳⑴c的熱情與能力明顯提升。近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題的不斷凸顯，公眾的環(huán)保意識(shí)、參與熱情和能力也逐漸提高，特別是一些民間環(huán)保智庫(kù)、環(huán)保NGO等在參與環(huán)境治理的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，政府對(duì)此既不能忽視也不能輕視。

“河長(zhǎng)制”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要制度，也應(yīng)該讓公眾參與進(jìn)來(lái)。第一，加強(qiáng)宣傳，積極公開(kāi)河流治理信息，以正確有效的輿論為導(dǎo)向，使公眾知曉“河長(zhǎng)制”的實(shí)施過(guò)程、成效和意義。第二，建立相應(yīng)的參與機(jī)制，讓民間力量真正參與河湖治理。鼓勵(lì)河道兩岸的企事業(yè)單位、社區(qū)居民擔(dān)任“民間河長(zhǎng)”，對(duì)河道治理情況進(jìn)行監(jiān)督；建立對(duì)“河長(zhǎng)”的公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將其納入“河長(zhǎng)”的工作考評(píng)之中；建立社會(huì)咨詢(xún)機(jī)制，做到河湖治理的重大決策及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)、高校、環(huán)保NGO、民間環(huán)保智庫(kù)等咨詢(xún)，確保決策民主、科學(xué)。第三，建立專(zhuān)項(xiàng)基金，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)積極參與河湖治理并在河湖的重大治理決策、日常監(jiān)督、志愿維護(hù)等過(guò)程中作出貢獻(xiàn)的組織或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以帶動(dòng)公眾更廣泛地參與。

（作者單位：北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）