我國地方政府發(fā)行債券問題研究

王 鵬

(遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052)

1 地方政府發(fā)行債券的情況概述

我國目前屬于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展時期，一貫沿襲的融資方法已經(jīng)放緩了城市化的速度，這是我國城市化落后于工業(yè)化的重要原因。城市化的推進(jìn)需要大量的資金作為支撐，由此可見，需要財政資金給予市政建設(shè)支持，需要開創(chuàng)新的融資方式以及融資工具。然而長久以來，我國對于地方政府發(fā)行債券管理相對嚴(yán)格。2009年，地方債已經(jīng)成為應(yīng)對經(jīng)濟危機的重要手段，國務(wù)院決定，允許地方政府發(fā)行債券，并列入省級預(yù)算管理。

地方政府開展“自行發(fā)債”試點，即試點省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行建立相關(guān)機制組織發(fā)行省(市)政府債券。通過記賬式固定利率附息債券發(fā)行的地方政府債券，采用單一利率定價機制來確定地方債券發(fā)行利率，債券發(fā)行期限為三年期和五年期，兩種發(fā)行期限各占國務(wù)院批準(zhǔn)的由財政部代理發(fā)行的債務(wù)的50%。地方政府自行發(fā)行債券是以債券發(fā)行權(quán)限過渡到地方政府自主權(quán)作為改革地方政府債券的最終方向——地方直接發(fā)行債券、直接投資、直接償債。上海市委、市政府于11月15日完成招標(biāo)后，發(fā)行了71億地方政府債券，11月16日開始計息。繼上海之后，廣東和浙江兩省分別在11月18日和21日，總招標(biāo)發(fā)行69億元和67億元本級政府債券。

2013年財政部與安徽、福建、新疆省人民政府協(xié)商后，決定代理這幾個省份發(fā)行2013年地方政府債券，共計212億元。

2 地方政府自行發(fā)行債券存在的主要問題

2.1 相關(guān)法律政策不夠完善

地方債券作為地方政府融資的新型手段，需要相關(guān)的法律政策的完善才能使其發(fā)揮預(yù)期的效果。目前，我國地方政府債券所遵循的是企業(yè)債券法，我國還沒有建立地方政府債券的制度規(guī)范，企業(yè)債券與地方債券在本質(zhì)上就存在較大的差距，因此，在應(yīng)用企業(yè)債券法的時候，會出現(xiàn)償付問題的漏洞，將會影響地方政府信用。其次，中國地方債風(fēng)險的一個重要因素是因為中央政府與地方政府權(quán)責(zé)模糊而造成的。地方政府被要求提供的各項財政配套是中央政府強制所為，兩級政府之間沒有明確的任務(wù)分工。

2.2 地方政府債務(wù)信息披露不夠充分

根據(jù)統(tǒng)計，到2014年初為止，地方政府債務(wù)總和會增加到11萬億元，等同于2013年地方政府財政收益的總額的3倍，地方政府有隱性債務(wù)的可能，總數(shù)有可能會更高。同時2013以及2014年，接連兩年發(fā)行總額高達(dá)4000億元的地方政府債券，各地政府的資產(chǎn)背負(fù)債務(wù)的比率已臨近峰值。由此可以看出來，舊的債務(wù)沒有減少，新的債務(wù)不斷增加，其中的潛在風(fēng)險一目了然。此外，地方政府債券主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，項目運作時間長，該項目的進(jìn)展和經(jīng)營情況將影響地方政府的償債能力。除此以外，我國政府的投資收益減少，是因為資金運用不合理，工程質(zhì)量問題太大，增加了政府的隱性債務(wù)。上述這些問題達(dá)到了什么程度，地方政府從未進(jìn)行相關(guān)的披露。

2.3 地方政府債券償還的潛在風(fēng)險較大

償債風(fēng)險即為地方政府的信用風(fēng)險。政府財政收入沒有穩(wěn)定充實的來源，地方政府債券的還債風(fēng)險的發(fā)生，是地方政府大多數(shù)在虧損大，饑荒多的情況下運行。發(fā)行地方債的直接原因，是補充地方財政資金的不足，盡可能合理運用資金使政府投資范圍加大。據(jù)媒體報道，截止2014年末，80%的直接債務(wù)以及20%的擔(dān)保債務(wù)直接構(gòu)成了4萬億的地方政府債務(wù)，沒辦法預(yù)計隱藏的債務(wù)。另據(jù)大致統(tǒng)計，直到現(xiàn)在為止，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總數(shù)在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均背負(fù)債務(wù)400萬元，組成了將近一萬億元的地方政府債務(wù)。所以，舊債不消的情況下，繼續(xù)增加新的債務(wù)，無異于雪上加霜，增加了政府的信用風(fēng)險。除此之外，責(zé)任和制約機制、財務(wù)管理存在漏洞、信息披露機制不完善是我國當(dāng)下所欠缺的，由此，債務(wù)清算可能出現(xiàn)困難。

根據(jù)2014年度審計報告顯示，當(dāng)年地方政府性債務(wù)總數(shù)為107174．91億元，占2014年GDP的1/4，比當(dāng)年的財政收入還高，而只有54個縣級政府無債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于債務(wù)壓力，導(dǎo)致地方政府官員只是注重于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的擴張，過度負(fù)債的積累取得的成就，目前的過剩債務(wù)，將由下一任政府負(fù)擔(dān)，此種債務(wù)狀況與前任政府沒有存續(xù)關(guān)系，無需負(fù)擔(dān)責(zé)任，由此循環(huán)往復(fù)周而復(fù)始，不僅導(dǎo)致了政府債務(wù)壓力的加大，而且使債權(quán)人的信用風(fēng)險加大。這也會導(dǎo)致社會資源的浪費現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：市政建設(shè)項目存在貪污現(xiàn)象、資金使用效率不高，以及尋租行為的普遍存在，并且地方政府債券所融得的資金使用效率未能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致信用風(fēng)險的增加以及過度貸款的做法，增加了地方政府在償債時的壓力，埋藏了隱患。

3 應(yīng)對地方政府發(fā)行債券的政策分析

3.1 建立并完善地方政府債券的法律法規(guī)

對于相關(guān)政策的確實，長遠(yuǎn)來講，應(yīng)以國際經(jīng)驗作為參考，制定《公債法》和《地方政府債券法》，與此同時《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》、《貸款通則》等其他財政法規(guī)可適當(dāng)修訂。尤為重要的是修改預(yù)算法，既能保證財政收入的有效利用又能減輕地方政府的經(jīng)濟壓力。其次，對地方政府發(fā)行債券的數(shù)量、規(guī)模等作出詳細(xì)的法律規(guī)定，使地方債券在各個環(huán)節(jié)有章可循，有法可依。然后，制定法律法規(guī)中缺失的償還部分的相關(guān)法律制度。對于財權(quán)與事權(quán)的不明確問題，應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來劃分各級政府的支付責(zé)任，特別是針對交叉領(lǐng)域的責(zé)任劃定，需要立法來明確。財權(quán)與事權(quán)的一致，保證了中央與地方有穩(wěn)定的稅基，是分稅制情景下的根本。

3.2 建立規(guī)范的地方政府債務(wù)信息披露制度

要使地方財政和地方債務(wù)更加清晰，就要制定相關(guān)制度，要求地方政府告知地方財政和地方債務(wù)的現(xiàn)實情況。地方政府隱瞞現(xiàn)實，就應(yīng)接受行政或有關(guān)法律制裁。告知債務(wù)情況的同時，應(yīng)該拿出解決的方案。為此，各地政府要編制債務(wù)收支計劃，在搞清底細(xì)的前提下，編制政府債務(wù)余額、新增債務(wù)、年度還債這些方面的收支計劃，提供綜合、完善的信息給政府決策及社會大眾。詳細(xì)來說，為了明確地方政府債務(wù)鏈及債務(wù)融資的總體結(jié)構(gòu)和范圍，要制定地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，重點是或有負(fù)債及隱性負(fù)債的范圍，要預(yù)算編制透明詳細(xì)化或有負(fù)債體系完善化。制定地方債信息透明制度，應(yīng)以法律為依據(jù)，要求地方政府公開財政及債務(wù)的多方面信息。

3.3 完善地方政府債券風(fēng)險防控機制

目前的地方政府債券風(fēng)險主要來源于政府的償債能力不足，評價體系不完善，債券發(fā)行混亂。我國銀行對政府融資的風(fēng)險評估，很大程度上并不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，而是基于對地方政府財政收支狀況和償還能力的分析。由于現(xiàn)階段地方政府的財務(wù)信息披露不完整，不能清晰地了解其總體負(fù)債規(guī)模和償債能力。加之地方政府在經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政狀況、償債能力、政策扶持力度和基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在很大差異，這些也決定了地方政府債的融資成本的差異。為了保障地方債券發(fā)行業(yè)務(wù)正常有序的進(jìn)行，建立地方政府債券信用評級體系并提高發(fā)債主體長期償債能力十分迫切。如何對債券主體進(jìn)行客觀公正地信用評級、對債券本身進(jìn)行評級，對于地方政府債券發(fā)行尤為重要。因此，在對政府債券評級的過程中可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，引入第三方的債券評級機構(gòu)，并結(jié)合中國國情，堅持效率原則、償債能力原則和謹(jǐn)慎性原則，認(rèn)定發(fā)債主體的資格。另外，盡快研究確定地方政府債務(wù)風(fēng)險控制線，將各地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率及其它風(fēng)險指標(biāo)在政府內(nèi)部進(jìn)行通報，提示地方政府債務(wù)風(fēng)險程度，勸誡和約束其舉債行為，同時督促各省建立省以下各級政府債務(wù)風(fēng)險防控系統(tǒng)。

[1] 盧小曼.基于KMV模型的地方政府債券安全規(guī)模測度[D].天津：南開大學(xué)，2011.

[2] 王瑋.美國市政債券發(fā)行經(jīng)驗及對我國的啟示[J].南方金融，2012，(10):34-36，6.

[3] 徐晨.我囯地方債務(wù)問題研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2012.

[4] 中美債券的五大差異[N].證券日報，2012-05-06.

[5] 周尚文.美國市政債券的發(fā)行機制及對我國發(fā)行地方政府債券的啟示[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010，(06):36-37.

[6] 王若宇.我國地方政府債風(fēng)險及防范[J].重慶廣播電視大學(xué)學(xué)報，2011，(6):42-46.