文/尚曉華

淺議水庫(kù)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制

文/尚曉華

內(nèi)部控制是事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，也是水庫(kù)管理事業(yè)單位一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，是事業(yè)單位治理的基石。本文在闡述事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概念的基礎(chǔ)上分析了當(dāng)前水庫(kù)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，指出了其中存在的內(nèi)控意識(shí)薄弱、全員參與性不高、制度不健全、執(zhí)行不到位、缺少監(jiān)督機(jī)制和信息溝通不暢等問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，為水庫(kù)管理事業(yè)單位工作人員提供相關(guān)參考。

水庫(kù)管理；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、內(nèi)部控制概念及對(duì)水庫(kù)管理事業(yè)單位的意義

所謂內(nèi)部控制，是指事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。十八屆四中全會(huì)首次從國(guó)家層面勾勒了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的總體框架和藍(lán)圖，指明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)和方向。水庫(kù)管理事業(yè)單位既是公益類(lèi)事業(yè)單位亦是政府依法行政的主體，其履行的職能多為保障城市供水、農(nóng)田灌溉，承擔(dān)防洪度汛的調(diào)控與調(diào)度等關(guān)乎民生的事項(xiàng)，具有較強(qiáng)的社會(huì)服務(wù)性和公益性，隨著近年來(lái)國(guó)家加大了對(duì)各地大中小型病險(xiǎn)水庫(kù)及配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金投入，使得加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)和水利專(zhuān)項(xiàng)資金管理成為提高資金運(yùn)作能力的重要保障。因此，加強(qiáng)水庫(kù)管理單位內(nèi)控管理，對(duì)于進(jìn)一步有效防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證水利專(zhuān)項(xiàng)資金安全使用和反腐倡廉具有深遠(yuǎn)意義。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。水利事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：?jiǎn)挝唤?jīng)濟(jì)活動(dòng)不合法或不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)有資產(chǎn)流失與資源使用效益低下的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)信息不真實(shí)、不完整的風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)［1］。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》中明確規(guī)定了內(nèi)控管理和風(fēng)險(xiǎn)防范工作之間的關(guān)系。為此，加強(qiáng)內(nèi)部控制有利于水庫(kù)管理事業(yè)單位提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力、實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，確保財(cái)政資金能夠充分發(fā)揮其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益、使事業(yè)單位能更好地履行其職能。內(nèi)部控制作為事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，是事業(yè)單位治理的基石，應(yīng)當(dāng)覆蓋水庫(kù)管理單位的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程控制。

三、當(dāng)前水庫(kù)管理事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱、全員參與性不高

從財(cái)務(wù)管理角度講，單位領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)將內(nèi)部控制納入到工作常態(tài)中來(lái)。但是，目前一些單位的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人自身對(duì)內(nèi)部控制不是很重視，還有一些負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)涵不甚了解，平時(shí)工作只注重單位日常事務(wù)處理，對(duì)內(nèi)控管理不置可否，這樣，在水庫(kù)科學(xué)管理方面很難與時(shí)俱進(jìn)，內(nèi)控意識(shí)的薄弱也體現(xiàn)在絕大多數(shù)水庫(kù)管理單位沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，沒(méi)有內(nèi)部控制監(jiān)督部門(mén)。另外，管理層不注重職工的內(nèi)控知識(shí)培訓(xùn)、不注重職工職業(yè)道德培養(yǎng)、不注重打造團(tuán)隊(duì)精神，致使許多職工在工作中也是抱著事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，缺少參與單位內(nèi)控管理的積極性、沒(méi)有真正把自己投身到單位這個(gè)團(tuán)隊(duì)中來(lái)。

（二）制度不健全、執(zhí)行不到位

現(xiàn)階段許多存在較早的水庫(kù)管理單位各項(xiàng)規(guī)章制度的制定還停留在上個(gè)世紀(jì)末，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，近些年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了很多與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的行業(yè)法律、法規(guī)，比如出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《政府采購(gòu)制度》、《國(guó)庫(kù)集中支付制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》等相關(guān)法律、制度，這就要求各單位要隨之建立新的制度和補(bǔ)充完善已有的制度。許多單位即便是制定了相關(guān)制度，但沒(méi)有落實(shí)到具體人員、具體事務(wù)上，使各項(xiàng)制度徒有虛名，具體到實(shí)際工作中難免會(huì)產(chǎn)生混亂局面，其關(guān)鍵就是在制度中分工不明、職責(zé)不清和監(jiān)管不到位，使得已制定的各項(xiàng)制度、規(guī)章形同虛設(shè)，在工作中得不到有效的貫徹和落實(shí)。

（三）缺少監(jiān)督機(jī)制

目前，水庫(kù)管理單位內(nèi)部控制大多是側(cè)重在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制這種單一的控制活動(dòng)上，這種監(jiān)督不能覆蓋單位內(nèi)部控制所有業(yè)務(wù)層面。很多水庫(kù)管理事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)，僅憑財(cái)務(wù)部門(mén)行使日常的財(cái)務(wù)監(jiān)督手段，內(nèi)控不會(huì)達(dá)到預(yù)期效果，內(nèi)部控制監(jiān)督力度的薄弱，會(huì)助長(zhǎng)日常工作的混亂和無(wú)序。

（四）信息溝通不暢

有效的信息溝通是鏈接內(nèi)控各個(gè)管理環(huán)節(jié)的橋梁，也是保證水庫(kù)管理單位內(nèi)部控制活動(dòng)高效運(yùn)行的基礎(chǔ)?，F(xiàn)實(shí)工作中，有些單位主要領(lǐng)導(dǎo)缺少全局管理意識(shí)，日常工作中只顧悶頭自己干活，凡事都親力親為，沒(méi)有調(diào)動(dòng)職工工作的能動(dòng)性，也沒(méi)有發(fā)揮管理者應(yīng)有的職能，不能將單位整體工作有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)、沒(méi)有及時(shí)將工作信息傳達(dá)到全體職工，致使工作信息阻塞、多數(shù)職工處于茫然狀態(tài)，造成一問(wèn)三不知的局面，此種工作方式不利于全體職工工作積極性的發(fā)揮、也不利于水庫(kù)管理工作的有效運(yùn)行、更不利于信息的有效傳遞。

四、對(duì)水庫(kù)管理單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的相關(guān)建議

（一）提高全員內(nèi)控意識(shí)和參與度

單位內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)要學(xué)會(huì)用先進(jìn)的思想來(lái)武裝職工、用正確的輿論來(lái)引導(dǎo)職工，用反面的典型案例來(lái)警醒職工，單位領(lǐng)導(dǎo)和中層干部應(yīng)該以身作則起模范帶頭作用，培育全員遵紀(jì)守法、務(wù)實(shí)上進(jìn)的工作態(tài)度，平時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)并結(jié)合內(nèi)部控制理論來(lái)提升職工對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范的了解和掌握，在此基礎(chǔ)上來(lái)提升全員的內(nèi)控意識(shí)。工作中應(yīng)采取適當(dāng)?shù)募?lì)方式，比如：將內(nèi)控結(jié)果與職務(wù)晉升、職稱(chēng)評(píng)定、勞模選舉、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方式結(jié)合起來(lái)，以此提高全體職工參與單位內(nèi)部控制工作的積極性，構(gòu)建全員共同認(rèn)可的內(nèi)控理念。

（二）建立健全內(nèi)控制度并保證執(zhí)行有效

俗話(huà)說(shuō)沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，水庫(kù)管理單位應(yīng)當(dāng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。首先從單位層面分析，內(nèi)部控制工作應(yīng)從內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)、議事決策機(jī)制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)及人員、內(nèi)控信息化建設(shè)等方面著手制定相應(yīng)的程序、辦法和規(guī)則，單位層面的控制是業(yè)務(wù)層面控制的基礎(chǔ)，做好基礎(chǔ)工作將事半功倍。從業(yè)務(wù)層面分析，應(yīng)重點(diǎn)從以下五個(gè)方面來(lái)建立健全內(nèi)部控制制度。

第一，要建立預(yù)算業(yè)務(wù)控制制度。

預(yù)算業(yè)務(wù)控制是對(duì)事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)實(shí)施的全過(guò)程控制。為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，發(fā)揮預(yù)算的控制作用，水庫(kù)管理單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確預(yù)算管理體制，合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位，明確職責(zé)權(quán)限，建立部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。部門(mén)預(yù)算編制必須全面反映年度收入和支出；應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的預(yù)算加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，不得擅自改變預(yù)算支出用途；水庫(kù)管理單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序，對(duì)批準(zhǔn)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)不得隨意調(diào)整，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》 第一章第十三條規(guī)定：經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出［2］。

第二，要建立收支業(yè)務(wù)控制制度。

為加強(qiáng)水庫(kù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為，單位的各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)應(yīng)由財(cái)務(wù)部門(mén)歸口管理并進(jìn)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，其他部門(mén)和人員不得擅自辦理。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)收支業(yè)務(wù)控制進(jìn)行監(jiān)督檢查，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

第三，要建立建設(shè)項(xiàng)目控制制度。

水庫(kù)管理單位涉及的建設(shè)項(xiàng)目有各種水工建筑物的新建、改建、擴(kuò)建、修繕、設(shè)備安裝等工程項(xiàng)目以及與水庫(kù)管理職能相關(guān)的其他工程項(xiàng)目。為保障項(xiàng)目決策科學(xué)合理、保證工程質(zhì)量、促進(jìn)單位廉政建設(shè)，水庫(kù)管理單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)及崗位，建立健全建設(shè)項(xiàng)目管理制度，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理程序，確保建設(shè)項(xiàng)目不相容崗位的相互分離，單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，明確財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。

第四，要建立合同控制制度。

有效的合同是維護(hù)單位合法權(quán)益的保障，為防范合同風(fēng)險(xiǎn)，水庫(kù)管理單位應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，建立健全合同管理制度。單位應(yīng)明確合同歸口管理部門(mén)，建立合同信息系統(tǒng)，對(duì)合同業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)范管理，對(duì)合同的訂立、履行與變更、登記等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)施全過(guò)程控制。

第五，要建立資產(chǎn)控制制度。

為提高資產(chǎn)使用效能，保證資產(chǎn)安全完整，水庫(kù)管理單位應(yīng)對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類(lèi)管理，合理設(shè)置各類(lèi)資產(chǎn)的歸口管理部門(mén)或崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限。貨幣資金的控制要注重其安全性、避免貨幣資金遭受詐騙和挪用，財(cái)務(wù)部門(mén)要建立崗位責(zé)任制，確保不相容崗位相分離。單位應(yīng)按規(guī)定、按程序?qū)潭ㄙY產(chǎn)進(jìn)行購(gòu)置、驗(yàn)收、使用管理，資產(chǎn)的管理部門(mén)、使用部門(mén)及使用人員應(yīng)當(dāng)做好固定資產(chǎn)日常保養(yǎng)、維修和維護(hù)工作。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)水庫(kù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立起信息管理系統(tǒng)，健全資產(chǎn)檔案，及時(shí)做好資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、分析工作，為預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)流失，還應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)，對(duì)于盤(pán)盈、盤(pán)虧資產(chǎn)財(cái)會(huì)部門(mén)應(yīng)按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》中第一章第六條明確規(guī)定：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)［3］。所以，水庫(kù)管理單位內(nèi)部控制要做得好，做得到位，就需要管理層在思想上的高度重視，單位領(lǐng)導(dǎo)班子要身體力行，帶頭遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，重大事項(xiàng)決策前應(yīng)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，廣泛聽(tīng)取職工意見(jiàn)后再實(shí)行集體決策，通過(guò)引導(dǎo)全員的積極參與，來(lái)保證內(nèi)控制度有效執(zhí)行。

（三）加大內(nèi)控監(jiān)督力度、強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督

水庫(kù)管理事業(yè)單位可通過(guò)內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和人員定期或不定期的對(duì)內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立、執(zhí)行情況以及關(guān)鍵崗位人員設(shè)置等進(jìn)行檢查，通過(guò)檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出整改建議；同時(shí)，也可以成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組來(lái)履行相應(yīng)的監(jiān)督檢查職能，以此加大內(nèi)控監(jiān)督力度。設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的水管單位可以通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的工作人員行使行政監(jiān)察權(quán)，對(duì)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施進(jìn)行必要的監(jiān)督，來(lái)強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。

（四）建立部門(mén)信息平臺(tái)、保障信息溝通無(wú)阻礙

由于行業(yè)特殊性，水庫(kù)管理事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視信息化管理，既要注重單位內(nèi)部上下級(jí)間的信息傳遞，也要注重系統(tǒng)內(nèi)部各單位間的信息溝通，還要注重與其相關(guān)行業(yè)（比如：水文、氣象部門(mén)）的信息交流與溝通。為保證信息傳遞暢通無(wú)阻，水庫(kù)管理單位應(yīng)當(dāng)建立起縱橫交替的部門(mén)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，成立信息監(jiān)控中心，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)運(yùn)行管理，以此加強(qiáng)各部門(mén)間信息的有效傳遞，促進(jìn)內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

五、總結(jié)

綜上所訴，內(nèi)部控制體系的完善是水庫(kù)管理事業(yè)單位所面臨的重大課題，是各水庫(kù)管理單位能夠依法履行其職能的關(guān)鍵所在。為此，水庫(kù)管理單位應(yīng)不斷完善內(nèi)部控制管理機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、提高全員內(nèi)控意識(shí)，使內(nèi)部控制職能有效運(yùn)轉(zhuǎn)、內(nèi)控機(jī)制長(zhǎng)效發(fā)揮作用，使之更好地服務(wù)于社會(huì)公眾。

［1］黑龍江省事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用指引［M］.東北林業(yè)大學(xué)出版社，2014.12

［2］中華人民共和國(guó)財(cái)政部：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》［M］.中國(guó)法制出版社，2014，9（01）

［3］財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〈試行〉》的通知.財(cái)會(huì)［2012］21號(hào)

（作者單位：哈爾濱市磨盤(pán)山水庫(kù)管理處）