文/鐘李芬

新形勢(shì)下中小城市國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的問題與探討

文/鐘李芬

內(nèi)部控制在現(xiàn)實(shí)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐與發(fā)展告訴我們，有效的內(nèi)控系統(tǒng)，是公司高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，同時(shí)也是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)得以順利運(yùn)作的基礎(chǔ)。反之，失效的內(nèi)部控制給企業(yè)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與損失也是巨大的，乃至最終釀成企業(yè)難以存續(xù)的敗局。2016年是國(guó)有企業(yè)改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵之年，本文就中小城市國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制現(xiàn)狀入手，分析了其中所存在的一些問題，對(duì)完善內(nèi)部控制建設(shè)提出一些構(gòu)想。

國(guó)有企業(yè)；內(nèi)部控制；法人治理結(jié)構(gòu)；控制要素；監(jiān)督

中小城市的國(guó)有企業(yè)紛紛效仿上市公司或發(fā)達(dá)城市國(guó)有企業(yè)建立內(nèi)部控制，對(duì)完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的有效運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮了一定的作用。另一方面這種單純的抄襲模仿，沒有結(jié)合企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理特點(diǎn)，其效果并不明顯。2016年是國(guó)有企業(yè)改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵之年，分析目前內(nèi)部控制存在的問題，完善內(nèi)部控制建設(shè)，助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、中小城市國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制存在的問題

（一）公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部控制乏力

規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制有效執(zhí)行的基礎(chǔ)，但是，我國(guó)國(guó)有企業(yè)受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，分權(quán)制衡意識(shí)淡薄，使法人治理結(jié)構(gòu)存在很多缺陷。一是董事會(huì)產(chǎn)生不規(guī)范。目前很多中小城市國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)成員由政府部門直接任命，納入政府序列管理，董事會(huì)成為執(zhí)行政府部門傳達(dá)指令的機(jī)構(gòu)，失去了應(yīng)有的功能。二是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督泛力。監(jiān)事會(huì)成員大部分都是兼職人員或者國(guó)資委派專職監(jiān)事，他們對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)了解有限，對(duì)決策過程、決策執(zhí)行的監(jiān)督自然無(wú)力。三是經(jīng)營(yíng)班子與董事會(huì)成員高度重合。很多中小城市國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)班子與董事會(huì)一樣由政府部門直接任命，甚至與董事會(huì)成員高度重合，這樣董事會(huì)失去了監(jiān)督作用，經(jīng)營(yíng)班子成了公司的決策機(jī)構(gòu)。

（二）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，制度保留在方案層面

隨著《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的出臺(tái)，中小城市國(guó)有企業(yè)紛紛效仿上市公司或發(fā)達(dá)城市國(guó)有企業(yè)建立內(nèi)部控制，從形式上完成內(nèi)部控制建設(shè)，形成以內(nèi)部控制框架、組成要素、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程控制為主要內(nèi)容的內(nèi)控制度。實(shí)際上每個(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)流程都不盡相同，各有特色，沒有將內(nèi)部控制與企業(yè)實(shí)際業(yè)務(wù)流程相融合，就不可能實(shí)現(xiàn)由內(nèi)部控制推動(dòng)行為習(xí)慣的養(yǎng)成，形成企業(yè)組織文化。只會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制體系有形無(wú)神，最終內(nèi)部控制失效，阻礙企業(yè)發(fā)展。

（三）內(nèi)部控制職能部門不明確，各自為政

內(nèi)部控制要求企業(yè)董事會(huì)、管理層和全體員工共同參與實(shí)施一系列的控制活動(dòng)。即內(nèi)部控制是對(duì)企業(yè)組織一切業(yè)務(wù)活動(dòng)的全面控制，而不是局部性控制。但目前很多中小企業(yè)仍然將內(nèi)部控制與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制混淆，誤認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門的事，沒有將內(nèi)部控制提升到整個(gè)企業(yè)全面管理的高度，將控制職能落實(shí)到財(cái)務(wù)部門，各業(yè)務(wù)造成控制活動(dòng)單一、各部門之間各自為政。各部門之間缺乏信息交流，沒有形成企業(yè)系統(tǒng)的信息傳播和利用，內(nèi)部控制脫離了信息對(duì)稱的基礎(chǔ)。

（四）沒有形成風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，缺少風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)

新經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)呈多樣化趨勢(shì)。中小城市國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面都還是比較薄弱，基本上都停留在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范上，對(duì)于管理方面以及風(fēng)險(xiǎn)控制的意識(shí)十分薄弱。沒有對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)流程實(shí)施全過程風(fēng)險(xiǎn)防控，缺乏風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系。對(duì)國(guó)有企業(yè)特有的違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)、失職瀆職等風(fēng)險(xiǎn)主要依賴于政府部門的監(jiān)管，沒有建立全面的、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

二、完善中小城市國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)的措施

（一）完善法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化控制環(huán)境

國(guó)有企業(yè)是“企業(yè)”和“國(guó)有”的統(tǒng)一體，首先是企業(yè)，不能完全采用傳統(tǒng)的管理黨政機(jī)關(guān)的模式來(lái)構(gòu)建國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，要遵循企業(yè)治理的一般規(guī)律。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的“國(guó)有”性質(zhì)決定它又不同于一般的市場(chǎng)主體。承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等政府職能，因此，需要積極探索黨管干部原則與運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的具體途徑和方法，把忠誠(chéng)于黨和政府事業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)家配置到國(guó)有企業(yè)。 在處理好“國(guó)有”與“企業(yè)”統(tǒng)一關(guān)系基礎(chǔ)上，健全國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)，需進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)邊界，健全責(zé)任體系。一是明確國(guó)資委、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)班子之間的權(quán)責(zé)邊界。各司其職，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)邊界清晰了，責(zé)任也就明確了。二是規(guī)范組織機(jī)構(gòu)的工作流程。重點(diǎn)要規(guī)范董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的議事規(guī)則和辦事程序，使法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行制度化、具體化、流程化。規(guī)范工作流程和程序，不是簡(jiǎn)單地解決“誰(shuí)說(shuō)了算”的問題，關(guān)鍵是解決“誰(shuí)說(shuō)得對(duì)”的問題。通過規(guī)范工作流程，使董事會(huì)能夠科學(xué)決策，經(jīng)理層能夠高效執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)能夠有力監(jiān)督。

（二）用“木桶理論”齊抓內(nèi)部控制各要素，完善內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制包括五大要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控。這五要素企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過程緊密聯(lián)系，適用于各類企業(yè)，中小城市的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的應(yīng)用可能不及上市公司，但若能用“木桶理論”將內(nèi)控五要素有機(jī)結(jié)合，也能取得理想成效。內(nèi)部控制五要素平頭共進(jìn)。從會(huì)計(jì)內(nèi)部控制發(fā)展到現(xiàn)在內(nèi)部控制制度，說(shuō)明了內(nèi)部控制的重心由單一個(gè)體向系統(tǒng)整體發(fā)展，在這個(gè)系統(tǒng)中，

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