趙曉冬

大力加強(qiáng)新形勢(shì)下人民防空法治建設(shè)

趙曉冬

新形勢(shì)下，大力加強(qiáng)人防法治建設(shè)，努力夯實(shí)法治基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)化法律保障，是全面推進(jìn)人民防空建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的根本保證。加強(qiáng)人防法治建設(shè)，要科學(xué)確立人民防空法治建設(shè)的總體目標(biāo)，準(zhǔn)確理解人民防空法治建設(shè)的基本任務(wù)，全面把握人民防空法治建設(shè)的主要內(nèi)容。

國(guó)防建設(shè) 人民防空 法治建設(shè)

在新形勢(shì)下，國(guó)家安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全仍然面臨多種威脅，社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展所處的內(nèi)外環(huán)境更趨復(fù)雜，實(shí)行依法治國(guó)方略，大力推進(jìn)依法行政，對(duì)于有效履行人民防空的職能使命提出了新的更高要求。人民防空事業(yè)的發(fā)展，既要積極爭(zhēng)取國(guó)家政策扶持和社會(huì)理解支持，也要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì)，大力加強(qiáng)人防法治建設(shè)，努力夯實(shí)法治基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)化法律保障，全面推進(jìn)人民防空建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

一、科學(xué)確立人民防空法治建設(shè)的總體目標(biāo)

人民防空法治建設(shè)的總體目標(biāo)，集中反映了人民防空法治建設(shè)的努力方向，對(duì)于人民防空法治建設(shè)的未來(lái)發(fā)展具有重要牽引作用?？茖W(xué)確立人民防空法治建設(shè)的總體目標(biāo)，應(yīng)注重把握好三個(gè)方面的問(wèn)題。

一要著眼保障平時(shí)人民防空建設(shè)依法有序進(jìn)行。平時(shí)人防建設(shè)是人防的中心任務(wù)。運(yùn)用組織、管理、經(jīng)濟(jì)、法治等多種手段保證人防建設(shè)有序進(jìn)行，對(duì)于加快形成人防體系，有效履行人防使命任務(wù)，具有重要意義。法治具有指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制等規(guī)范作用，也具有調(diào)節(jié)、整合、制約、組織等社會(huì)作用。人防法治建設(shè)作為人防建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)著眼充分發(fā)揮法治的作用，為平時(shí)人防建設(shè)科學(xué)發(fā)展提供法律保障，通過(guò)人防立法、行政執(zhí)法、法律監(jiān)督、法治教育、國(guó)際法適用等基本方式，保障平時(shí)人防建設(shè)依法有序進(jìn)行。

二要著眼保障戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)積極有效開(kāi)展。有效開(kāi)展戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)是人防的核心職能和根本要求，關(guān)系到維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全，關(guān)系到保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。人防法治建設(shè)要注重發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，搞好制度建設(shè)和法律服務(wù)，著眼加強(qiáng)基于信息系統(tǒng)的體系防空作戰(zhàn)能力建設(shè)，突出人民防空指揮控制、偵察預(yù)警、防護(hù)工程、疏散地域和力量建設(shè)，促進(jìn)人防實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練，推動(dòng)提高信息化條件下人民防空能力，為贏得戰(zhàn)時(shí)防空襲斗爭(zhēng)提供法律支持。

三要著眼保障人民防空應(yīng)急救援任務(wù)順利高效完成。承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)是人防的重要職能，也是對(duì)人防體系能力和人防建設(shè)水平的實(shí)踐檢驗(yàn)和促進(jìn)提高，對(duì)于依法調(diào)整社會(huì)關(guān)系、統(tǒng)籌公共資源、調(diào)集社會(huì)力量、保障合法權(quán)益等，提出了迫切要求。對(duì)于人防法治建設(shè)而言，就是要著眼推進(jìn)人民防空融入國(guó)家公共安全管理體系，保證人民防空適應(yīng)國(guó)家安全和社會(huì)發(fā)展要求，充分調(diào)動(dòng)人民防空領(lǐng)域各類資源，發(fā)揮人民防空“應(yīng)急支援”的職能作用，保障人防應(yīng)急救援任務(wù)順利高效完成。

二、準(zhǔn)確理解人民防空法治建設(shè)的基本任務(wù)

人民防空法治建設(shè)的基本任務(wù)，體現(xiàn)著人民防空法治建設(shè)的職責(zé)要求。總體上看，可以歸納為五個(gè)方面。

一是建立健全人民防空法規(guī)體系。法規(guī)體系是法律規(guī)范的有機(jī)系統(tǒng)，是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)法治保障的前提。建立健全人防法規(guī)體系，是人防事業(yè)發(fā)展的迫切需要，也是人防法治建設(shè)的首要任務(wù)。目前，我國(guó)人防法規(guī)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，初步形成了以《人民防空法》為骨干、以人防地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的法規(guī)制度體系。但在一些領(lǐng)域，仍然存在法律空白，也有相互沖突的問(wèn)題，法規(guī)制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性還有待進(jìn)一步提高，人防法治面臨的法規(guī)體系建設(shè)任務(wù)仍然十分繁重。

二是促進(jìn)人民防空領(lǐng)域依法行政。依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分。人防領(lǐng)域推行依法行政，既是維護(hù)和保障人防建設(shè)合法權(quán)益、履行人防職責(zé)義務(wù)的必然要求，也是提高人防法治化水平、推進(jìn)人防事業(yè)全面發(fā)展的根本保證。人防法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的方針，積極貫徹人防法律法規(guī)，健全人防執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法體制。完善人防行政執(zhí)法制度，嚴(yán)格人防行政執(zhí)法，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和法律意識(shí)；規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)對(duì)人防執(zhí)法的監(jiān)督，維護(hù)人防法律的尊嚴(yán)，不斷推進(jìn)人防事業(yè)發(fā)展。

三是維護(hù)人民防空建設(shè)合法權(quán)益。人防建設(shè)合法權(quán)益，是指依照相關(guān)法律規(guī)定保障人防建設(shè)正常進(jìn)行的正當(dāng)權(quán)利和有關(guān)利益。按照《人民防空法》的相關(guān)規(guī)定，人防建設(shè)合法權(quán)益主要包括保障權(quán)、優(yōu)惠權(quán)、監(jiān)督權(quán)、不受侵害權(quán)、優(yōu)先權(quán)、知情權(quán)、教育權(quán)和處罰權(quán)等。人防法治建設(shè)應(yīng)著眼促進(jìn)人防事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，把握新形勢(shì)下保障人防建設(shè)合法權(quán)益面臨的矛盾問(wèn)題，注重運(yùn)用法律手段和途徑，抓好嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，及時(shí)懲治人防違法行為，有效維護(hù)人防建設(shè)合法權(quán)益。

四是做好防空襲斗爭(zhēng)法律準(zhǔn)備。防空襲法律斗爭(zhēng)是國(guó)際斗爭(zhēng)的重要形式，防空襲法律準(zhǔn)備是軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的重要內(nèi)容。組織實(shí)施防空襲行動(dòng)，需要得到法律支持。贏得防空襲斗爭(zhēng)，離不開(kāi)法律保障。做好防空襲斗爭(zhēng)相關(guān)法律準(zhǔn)備，是人防法治建設(shè)的重要任務(wù)。要著眼戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)需要，預(yù)備法律舉措，擬制相關(guān)法律預(yù)案，強(qiáng)化法律防護(hù)，保證未來(lái)防空襲斗爭(zhēng)中能夠充分運(yùn)用國(guó)際法，占據(jù)主動(dòng)地位。

五是營(yíng)造良好的法治環(huán)境。人防領(lǐng)域推行依法行政，促進(jìn)人防事業(yè)發(fā)展，依賴于依法治國(guó)大氣候的形成，依賴于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法行政的重視和支持，依賴于廣大人民群眾法治觀念和意識(shí)的提高，離不開(kāi)良好的法治環(huán)境。人防法治建設(shè)在為人防事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境方面，擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。要加強(qiáng)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，樹(shù)立人防法律的權(quán)威，增強(qiáng)人防法規(guī)制度的執(zhí)行力；通過(guò)法治宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)的人防法治意識(shí)，促進(jìn)全民自覺(jué)履行法律賦予的人防義務(wù)和責(zé)任，調(diào)動(dòng)人人參與人防建設(shè)的積極性，營(yíng)造有利于人防事業(yè)發(fā)展的良好社會(huì)氛圍。

三、全面把握人民防空法治建設(shè)的主要內(nèi)容

人民防空法治建設(shè)，是為了開(kāi)展人民防空建設(shè)、保障人民防空行動(dòng)、促進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展而組織進(jìn)行的立法、執(zhí)法等一系列活動(dòng)的總稱，主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，制定人民防空法律法規(guī)。開(kāi)展人防立法、建立健全人防法規(guī)制度體系，是人防法治建設(shè)的首要任務(wù)。一是依照法定程序，研究擬制與《人民防空法》相配套的人防法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。如:制定地下空間建設(shè)和管理的法規(guī)，明確城市地下空間的所有權(quán)與使用權(quán)、開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和方針政策問(wèn)題等，確保地下設(shè)施的有效管理和保護(hù)，平時(shí)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮軍事作用。二是及時(shí)修訂不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的人防法律法規(guī)及政策。同時(shí)，針對(duì)人防工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，制定新的可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，充分發(fā)揮對(duì)人防建設(shè)的指導(dǎo)作用。三是清理、廢止與現(xiàn)行人防法律法規(guī)及政策相沖突的地方規(guī)范性文件，保障嚴(yán)格依法行政，確保人防建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化。

第二，開(kāi)展人民防空行政執(zhí)法。人防行政執(zhí)法，是依照人防法規(guī)政策行使行政管理職權(quán)，實(shí)施具體行政行為的活動(dòng)，是人防法治建設(shè)的重要內(nèi)容。一是人防行政許可。即人防行政執(zhí)法部門(mén)依照法定職責(zé)，根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，準(zhǔn)予其從事某種行為、確認(rèn)某種權(quán)利、授予某種資格和能力，涉及普通許可事項(xiàng)、核準(zhǔn)許可事項(xiàng)、認(rèn)可許可事項(xiàng)、登記許可事項(xiàng)等。二是行政處罰。即人防行政主體依法追究人防違法行為的法律責(zé)任。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第八條的規(guī)定，行政處罰種類除包括現(xiàn)行《人民防空法》規(guī)定的警告和罰款外，還包括沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等五種。目前，《人民防空法》明確規(guī)定應(yīng)追究法律責(zé)任的違法行為，主要包括城市新建民用建筑違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室的行為，以及侵占人防工程的行為等9種。三是人防行政復(fù)議。即縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其人防行政主管部門(mén)，對(duì)人防行政管理相對(duì)人不服有關(guān)人防行政管理部門(mén)作出的具體行政行為而提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，依照行政復(fù)議法受理其申請(qǐng)并作出行政復(fù)議決定。四是人防行政應(yīng)訴。即公民、法人或者其他組織不服人防主管部門(mén)作出的具體行政行為，向人民法院提起訴訟，人防主管部門(mén)作為被告出庭，依法參加訴訟。具體包括做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，出庭應(yīng)訴，上訴、再審及申訴，履行與執(zhí)行，立卷歸檔等項(xiàng)工作。

第三，實(shí)施人民防空法律監(jiān)督。建立健全人防行政執(zhí)法監(jiān)督檢查隊(duì)伍，加大對(duì)地方各級(jí)人防主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，搞好人防行政執(zhí)法檢查活動(dòng)，采取對(duì)工作人員不作為、亂作為實(shí)行責(zé)任追究等有力措施，依法糾正人防工程應(yīng)建不建、“兩費(fèi)”應(yīng)收不收或該繳不繳、不能足額上繳等問(wèn)題。督促地方各級(jí)人防主管部門(mén)加大對(duì)違法案件的查處力度。查處無(wú)視人民防空法律法規(guī)、破壞人防設(shè)施、拒絕履行人民防空建設(shè)義務(wù)的違法行為，維護(hù)人民防空法律法規(guī)的尊嚴(yán)和人防事業(yè)的正規(guī)秩序，確保人民防空建設(shè)健康、順利發(fā)展。

第四，組織人民防空法治宣傳教育?？偨Y(jié)人防法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新人防法治宣傳工作。把學(xué)習(xí)宣傳《人民防空法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要任務(wù)來(lái)抓，制定宣傳工作計(jì)劃，把人防法律納入普法教育、國(guó)防教育計(jì)劃并認(rèn)真組織實(shí)施，突出向領(lǐng)導(dǎo)、向機(jī)關(guān)和人民群眾宣傳，搞好分類指導(dǎo)，拓寬法治宣傳途徑，完善保障機(jī)制，采取切實(shí)可行的方式方法，提高人防法治宣傳的針對(duì)性和有效性，積極營(yíng)造良好的人防法治環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)人防行政執(zhí)法人員的教育，提高依法行政的意識(shí)和能力，防止有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和玩忽職守、濫用職權(quán)等違法失職現(xiàn)象的發(fā)生。

第五，開(kāi)展戰(zhàn)時(shí)人民防空法治建設(shè)。圍繞鳴放防空警報(bào)、組織人口疏散隱蔽、組織消除空襲后果、組織實(shí)施重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)，開(kāi)展人防法治工作，做好軍事斗爭(zhēng)人防準(zhǔn)備，提高城市綜合防護(hù)能力，減輕空襲中人民群眾的傷亡，減輕對(duì)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)造成的損害，保障城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，依法維護(hù)戰(zhàn)時(shí)人防活動(dòng)秩序。一是做好相關(guān)法律準(zhǔn)備。包括制定戰(zhàn)時(shí)人防行動(dòng)的相關(guān)操作規(guī)程、法律預(yù)案等，保證戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)的組織指揮有效展開(kāi)，能夠妥善應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情況，處理相關(guān)問(wèn)題。二是加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)人防立法。及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律文件，補(bǔ)充細(xì)化人防行動(dòng)管理規(guī)定，保證依法處理戰(zhàn)時(shí)軍地關(guān)系、軍民關(guān)系等，保證有效組織實(shí)施人員物資疏散隱蔽、重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等防空襲行動(dòng)。三是開(kāi)展戰(zhàn)時(shí)人防執(zhí)法活動(dòng)。通過(guò)實(shí)施特別措施，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)人防活動(dòng)的組織管理，依法處理違法違規(guī)問(wèn)題，維護(hù)戰(zhàn)時(shí)人防活動(dòng)秩序。

第六，履行和適用相關(guān)國(guó)際法。按照我國(guó)參加的國(guó)際民防公約的規(guī)定和要求，適用國(guó)際法中有關(guān)民防的規(guī)定，承擔(dān)和履行相關(guān)國(guó)際法義務(wù)。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，使人防組織和人防工作者熟練掌握相關(guān)國(guó)際法規(guī)定，明確應(yīng)享受的保護(hù)和應(yīng)受到的限制，在人防組織和工程建設(shè)中符合相應(yīng)的法定要求。充分運(yùn)用國(guó)際人道主義保護(hù)相關(guān)規(guī)則為防空襲行動(dòng)服務(wù)，保護(hù)我國(guó)人防組織、人員和設(shè)施，保證我高效開(kāi)展人防活動(dòng)、執(zhí)行人防任務(wù)，減輕空襲災(zāi)害，贏得國(guó)際輿論支持，確保我始終在政治上處于主動(dòng)地位，從而為最大限度地保護(hù)我國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供法律支持。

E25

A

1002-4484（2017）08-0066-04

作者：趙曉冬，軍事科學(xué)院原軍隊(duì)建設(shè)研究部軍隊(duì)管理和法制研究室，副研究員，碩士研究生導(dǎo)師，大校

孫永鈺）