田必耀

“機(jī)構(gòu)不全、編制緊張、力量薄弱……”這是近年來縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)面臨的困境。2015年中央18號文件出臺和地方組織法修改，使“縣級人大設(shè)立專委會”的制度安排最終落地。這是縣級人大進(jìn)一步加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的行動指南和根本保證。今年以來，一些地方先行先試，為縣級人大設(shè)立專門委員會，提供了可資借鑒的范式。隨著各地今明兩年陸續(xù)開展縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，縣級人大依法設(shè)立常設(shè)性質(zhì)的專委會將成為“標(biāo)配”。

制度頂層啟動

2013年11月，張德江委員長在云南就縣級人大工作進(jìn)行調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的總原則，著力加強(qiáng)縣級人大工作和人大自身建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)縣級人大工作完善發(fā)展。此后，形成調(diào)研報告《從縣級人大工作看人大工作》。2014年6月，根據(jù)張德江委員長的指示，全國人大常委會有關(guān)副秘書長和辦公廳、研究室、法工委負(fù)責(zé)同志，分成7個調(diào)研組，赴各地調(diào)研縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，提出重點(diǎn)解決代表選舉、行使職權(quán)、發(fā)揮代表作用、加強(qiáng)自身建設(shè)等四個方面的問題。

這是中國人大歷史上，首次針對加強(qiáng)基層人大工作和建設(shè)的高層次調(diào)研，為2015年6月《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》（簡稱中央18號文件）提供了實(shí)證依據(jù)。中央18號文件指出，縣鄉(xiāng)人大建設(shè)中存在“機(jī)構(gòu)和工作力量難以適應(yīng)需要”等一些不容忽視的問題。文件堅持問題導(dǎo)向，提出了關(guān)于“加強(qiáng)縣級人大組織建設(shè)” 要求：根據(jù)需要，縣級人大可以設(shè)立法制、財政經(jīng)濟(jì)等專門委員會。

2015年8月，十二屆全國人大常委會第十六次會議審議通過地方組織法修正案，增加規(guī)定：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會。中央18號文件提出“加強(qiáng)縣級人大組織建設(shè)”的主張很快轉(zhuǎn)化為國家意志。

縣級人大設(shè)立專委會意義重大，被寄予厚望，“推動人大工作專業(yè)化、經(jīng)?；M(jìn)一步強(qiáng)化人大職權(quán)，推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)?！?/p>

多地以“市為主”，先行先試

據(jù)報道，2016年8月23日，重慶市四屆人大常委會第五十六次主任會議，聽取討論了市人大常委會人事代表工作委員會關(guān)于設(shè)立區(qū)縣（自治縣）人民代表大會專門委員會有關(guān)情況的匯報，同意下發(fā)《重慶市人大常委會辦公廳關(guān)于設(shè)立區(qū)縣（自治縣）人民代表大會專門委員會的通知》。

據(jù)悉，為規(guī)范新設(shè)置的專委會名稱與重慶市人大有關(guān)專委會名稱總體保持一致，經(jīng)主任會議研究同意，38個區(qū)縣（自治縣）人大在所設(shè)的3個專委會中，法制委員會和財政經(jīng)濟(jì)委員會兩個名稱比較統(tǒng)一，即34個區(qū)縣人大設(shè)立法制委員會，4個自治縣人大設(shè)立法制民族委員會；38個區(qū)縣（自治縣）均設(shè)立財政經(jīng)濟(jì)委員會。而在第三個專委會名稱中，有7個縣（自治縣）人大設(shè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會，1個自治縣設(shè)農(nóng)業(yè)城環(huán)委員會，16個區(qū)縣設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會，1個區(qū)設(shè)城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會，1個區(qū)設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)移民委員會，12個區(qū)縣設(shè)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會。

今年4月，重慶市人大常委會修改涉及選舉任命4件法規(guī)，為今年開始的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作提供法制支撐。隨著區(qū)縣人大換屆，重慶整體推進(jìn)縣級人大專委會建設(shè)將落地生根。

與重慶不同，記者發(fā)現(xiàn)，縣級人大專委會籌建多以“市為主”。具體路徑是：市級人大常委會黨組聽取縣級人大常委會報送的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等建議，統(tǒng)籌研究后，報請市委決定，下發(fā)文件或會議紀(jì)要，再由市一級編制機(jī)構(gòu)分別核定縣級人大增設(shè)專門委員會的機(jī)構(gòu)、職數(shù)、編制等。

目前，湖南省郴州市、湘西州、懷化市等地已下發(fā)文件，機(jī)構(gòu)設(shè)置“大盤已定”，將在年底前的縣級人大換屆選舉中實(shí)施。其中，湘西州的8個市縣人大分別設(shè)立3個專委會，即增設(shè)人大法制、財政經(jīng)濟(jì)委員會，將人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)工作委員會更名為人大專門委員會，核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)22名，共增加編制30余個。

江西省南昌市委辦公廳于今年5月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大建設(shè)的若干實(shí)施意見》，明確縣區(qū)人大增設(shè)法制委員會和財政經(jīng)濟(jì)委員會，專門委員會均為正科級，專職委員、委員從人大代表中產(chǎn)生。同時，在法制委員會內(nèi)增掛備案審查工作委員會，在財政經(jīng)濟(jì)委員會內(nèi)增掛預(yù)算審查工作委員會。

按照地方組織法規(guī)定，縣級人大設(shè)立專門委員會除了必須由本級人民代表大會表決通過其人選外（本級人大閉會期間，常務(wù)委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員），還有十分繁瑣的籌建程序。記者了解到，由于縣級人大設(shè)立專委會是創(chuàng)制性安排，人大歷史上的首次，在很多地方，要經(jīng)過縣級人大常委會黨組提交報告、縣級黨委常委會議研究、縣級編委向市級編委請示、市級編委批準(zhǔn)、縣級編委批復(fù)等多個步驟。

記者采訪了湖南省的一些縣市區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)人，他們普遍反映，中央和省委的政策很好，具有針對性，但由于程序復(fù)雜，行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)十分緊張，加上專門委員會組成人員人才儲備不足，在縣級人大增設(shè)專委會面臨著一些矛盾和困難。

相對于重慶作為直轄市統(tǒng)籌推進(jìn)、多地以“市為主”的模式，湖北省枝江市、浙江省溫嶺市等地，先行先試，率先設(shè)立縣級人大專委會。

2016年1月29日，枝江市五屆人大五次會議表決通過了枝江市第五屆人民代表大會法制委員會組成人員名單、財政經(jīng)濟(jì)委員會組成人員名單，兩個專委會新任職人員進(jìn)行了憲法宣誓。枝江市在湖北省縣級人大中較早設(shè)立專門委員會。3月11日，新設(shè)立的財經(jīng)委員會舉行第一次全體會議，審議通過了工作規(guī)則和工作要點(diǎn)，依法開始履職。

3月11日，溫嶺市十五屆人大五次會議表決通過溫嶺市第十五屆人大法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會組成人員名單，在浙江省的縣級人大中率先設(shè)立專門委員會。

“設(shè)立人大專門委員會，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化人大職權(quán)，推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)?！睋?jù)溫嶺市人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，專門委員會作為人民代表大會的重要組成部分，受人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，大會閉會期間受人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，在人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案，依法開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，具有一定的監(jiān)督權(quán)、審議權(quán)和提議案權(quán)。

消解“一人委”現(xiàn)象

在縣級人大普遍增設(shè)2個專門委員會的“制度紅利”釋放后，行政編制問題擺在了各級人大面前。

“地方人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、物質(zhì)保障，與地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)要求不適應(yīng)?！?014年4月，湖南省人大常委會研究室的調(diào)研報告顯示，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的編制十分緊張，全省縣級人大機(jī)關(guān)共有行政編制2757個，平均每個縣市區(qū)為22 . 6個；全省123個縣市區(qū)中，有50個縣級人大存在“一人委”現(xiàn)象?！耙蝗宋币馕吨@些縣級人大常委會工作委員會只有一個“光桿司令”。湖南省長沙市人大常委會主任袁觀清在省人大常委會工作機(jī)構(gòu)舉辦的一次座談會上提出，“人大機(jī)關(guān)普遍存在編制緊缺、人手不足現(xiàn)象，很多區(qū)縣（市）人大大多是‘一人委”。一些地方，“一人委”只好請求與其他工作委員會一起開展工作。

不僅僅是湖南，全國各地的縣級人大機(jī)關(guān)普遍存在這個現(xiàn)象。前不久，江西省南昌市人大常委會的調(diào)研報告，也佐證了縣級人大編制難題。南昌市所轄9縣區(qū)人大機(jī)關(guān)行政編制數(shù)，包括常委會主任、副主任在內(nèi)，多的27個，少的僅10個，“一人一委”現(xiàn)象普遍存在，部分工委僅有主任或副主任一人，既是“指揮員”又是“戰(zhàn)斗員”。這份調(diào)研報告認(rèn)為，“這與中央、省市委關(guān)于健全國家機(jī)關(guān)組織制度，增強(qiáng)依法履職能力的要求不相符”。

縣級人大機(jī)關(guān)編制如此緊缺，又如何應(yīng)對？湖南省人大常委會研究室的調(diào)研報告透露，“有的地方不得不通過借調(diào)、臨聘來保證基本的工作力量”。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少縣級人大機(jī)關(guān)為了保運(yùn)轉(zhuǎn)普遍超編超員，先到其他單位把年輕干部借過來，然后逐步解決編制問題，最多的借用六七人。有一位縣人大常委會主任告訴記者，如果不增加編制數(shù)，按照“實(shí)改非”動態(tài)增減來算，借用人員全部進(jìn)編需要等10年以上。

縣級人大設(shè)立專門委員后，從全國范圍來說，既要解決歷史上編制緊張的老問題，還要解決增編的新問題，疊加的新老編制難題無疑正在考驗(yàn)各地黨委、人大的政治智慧。

南昌市人大常委會的調(diào)研報告表明，縣級人大設(shè)2個專委會和增掛2個工作委員會后，科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)最少要增加5個，相應(yīng)增加的編制也僅僅夠給新增的委員會配一名干部，并沒有最終解決“一人委”現(xiàn)象。調(diào)研報告不無憂慮地指出，有的縣區(qū)行政編制本身就非常緊缺，對于調(diào)劑增加3—5名行政編制的任務(wù)都難以完成，結(jié)果是機(jī)構(gòu)設(shè)置到位了，卻沒有編制配備相應(yīng)的干部。

人大增設(shè)專門委員會被視為加強(qiáng)縣級人大建設(shè)最有“含金量”的制度安排，如今在一些地方成了“雞肋”。有沒有辦法解決這一難題？

記者了解到，中央18號文件出臺后，各省紛紛出臺配套政策，一些地方多年來增編呼聲逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。像湖南省湘西州，此次縣級人大設(shè)立和規(guī)范3個專委會后，所轄8縣市增加了30多個行政編制，縣均編制增量達(dá)4個左右，其中龍山縣人大機(jī)關(guān)增加行政編制5人，由原先的23個編制增加到28個。

還有一些地方提出，將領(lǐng)導(dǎo)編制單列，將縣級人大常委會主任、副主任和“實(shí)改非”的處級干部編制單列，不占縣級人大機(jī)關(guān)編制。湖南省嘉禾縣人大常委會主任鄧澤佳告訴記者，該縣“將人大機(jī)關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)干部編制和工勤編制單列，同時重新確定縣級人大機(jī)關(guān)的人員編制”，有效解決了人大工作人手不足的問題。

多地反映，解決縣級人大機(jī)關(guān)編制緊張難題，消解“一人委”現(xiàn)象，絕非一日之功，但中央和地方黨委關(guān)于縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的決策部署和陸續(xù)開展的縣級人大換屆，無疑是歷史性機(jī)遇。各地應(yīng)按照法律和政策的要求，搶抓新一輪縣鄉(xiāng)人大換屆的重大機(jī)遇，健全組織機(jī)構(gòu)，充實(shí)工作力量，確?？h級人大設(shè)立專委會的制度安排盡快實(shí)施到位，整體推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)。

對此，縣級人大機(jī)關(guān)有共同的呼聲，希望把縣級人大建設(shè)置于支撐國家治理體系和國家治理能力的格局來考量，堅持人大組織機(jī)構(gòu)建設(shè)“省為主”，由省級人大常委會工作機(jī)構(gòu)同編制部門，依據(jù)法律和政策，統(tǒng)一規(guī)范市縣兩級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，而不是市縣兩級各自吹號唱調(diào)。