劉藝彤

[提要] 打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。河北省貧困地區(qū)發(fā)展普遍遇到基礎(chǔ)設(shè)施落后、各行業(yè)發(fā)展速度較慢等問題，國家開發(fā)銀行作為國務(wù)院明確批復(fù)的開發(fā)性金融機構(gòu)，應(yīng)將保本微利的優(yōu)勢與融資融智方面的長處相結(jié)合，提出因地制宜的差異化發(fā)展思路，加強體制創(chuàng)新改革，增加重點領(lǐng)域和極其薄弱地區(qū)的資金支持，不斷提升集中連片特困地區(qū)的發(fā)展能力，全力支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融；扶貧開發(fā)；脫貧攻堅

基金項目：河北省社科基金項目：“新常態(tài)下河北省財政金融精準(zhǔn)扶貧機制創(chuàng)新研究”（HB15YJ090）；2015年國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：“河北省扶貧攻堅示范區(qū)財政金融精準(zhǔn)扶貧機制研究”（201511420004）階段性成果

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：推進開發(fā)性金融扶貧工作的有關(guān)建議——以國家開發(fā)銀行河北省分行為例

收錄日期：2016年11月29日

一、研究背景

在十八屆五中全會上，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，明確指出把農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧、所有貧困縣實現(xiàn)“摘帽”，完成區(qū)域性整體扶貧當(dāng)作“十三五”的最重要目標(biāo)和重點任務(wù)，會上對此做出嚴(yán)密部署。這次規(guī)劃在以往建議中前所未有，顯示出中央對扶貧開發(fā)工作的高度重視和完成目標(biāo)的決心。

當(dāng)前我國依然有14個特困地區(qū)，830個貧困縣，貧困人口達(dá)7，000多萬人，約占全球總貧困人口的1/10。以上貧困人口絕大部分生活環(huán)境十分惡劣，所處地區(qū)自然資源嚴(yán)重缺乏，地理位置十分偏遠(yuǎn)。讓這部分人實現(xiàn)脫貧，成本更高，難度更大，制約著我國的全面發(fā)展。國務(wù)院在2015年3月20日正式批準(zhǔn)《國家開發(fā)銀行深化改革方案》，明確了我國開發(fā)性金融機構(gòu)的地位。開發(fā)性金融作為金融扶貧的組成部分，為了彌補體制落后和市場失靈，運用金融機制和市場化的運營模式，以中長期投融資為手段，發(fā)揮政府與市場間橋梁和紐帶的功能。作為我國特色開發(fā)性金融工作的實踐開拓者，河北省國開行要充分利用政策融資優(yōu)勢，把金融方向目標(biāo)與社會方面發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，為扶貧工作的展開注入內(nèi)生動力。

二、開發(fā)性金融扶貧發(fā)展現(xiàn)狀

扶貧專項資金管理較為分散，在申報使用等方面各級各部門的比例不一，并且扶貧基金和交通、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項資金出現(xiàn)較多重復(fù)使用現(xiàn)象，一些項目計劃和資金的使用方向并不公開，沒有監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，造成資金管理混亂并很難有效使用，客觀上難以形成財政資金扶貧的合力。另外，政策差別和地方財力差距給實現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)造成瓶頸。

（一）棚戶區(qū)改造。過去5年間，石家莊市棚戶區(qū)改造戶數(shù)達(dá)到6萬戶，大幅度改善了省會棚戶區(qū)群眾的生活生產(chǎn)環(huán)境，提高了安置群眾的生存質(zhì)量，促進了石家莊市城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動著城市的和諧有序發(fā)展。2014年5月，保障性安居工程投資管理有限公司成為政府制定的統(tǒng)貸平臺助力棚戶區(qū)改造項目實施。國家開發(fā)銀行河北省分行評審效率極高，在不到兩個月里，完成棚戶區(qū)改造項目授信200多億元人民幣，其中發(fā)放金額52余億元人民幣。受益居民3萬余戶、總拆遷面積540萬平方米，覆蓋5個市轄區(qū)以及下轄13個縣（市）的54個棚戶區(qū)的改造，對保障和改善民生起到積極作用。國開行河北分行僅2015年又連續(xù)發(fā)放棚戶區(qū)改造項目貸款220億元人民幣，促進改善民生、經(jīng)濟增長等多重目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施項目。為繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)性金融的先進帶頭作用，國家開發(fā)銀行河北省分行制定的扶貧計劃開創(chuàng)性采用“集中化經(jīng)營、批量化操作、集群化管理”方式，統(tǒng)一評級、公開授信、統(tǒng)借統(tǒng)還，全面支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該行采用PPP、政府采購等新型融資模式，加大貧困區(qū)域的國家鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)以及能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進程。國開行河北省分行“十二五”期間在張承、承秦張石等高速項目投資527億元；在京石、京張等鐵路項目投資101億元；在張家口、保定地區(qū)風(fēng)電、光伏等項目發(fā)放貸款金額92億元，真正實現(xiàn)了打通貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最后一公里目標(biāo)。

三、推動河北省開發(fā)性金融扶貧的亮點措施

（一）量體裁衣，依據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢創(chuàng)新融資計劃。國家開發(fā)銀行河北省分行充分利用行業(yè)與專家優(yōu)勢，使用有限資金優(yōu)先支持首鋼二期工程、石鋼搬遷、曹妃甸千萬噸煉油工程等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)改造工程，旨在建設(shè)河北省特色戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。此外，國開行還依靠綜合金融業(yè)務(wù)方面的優(yōu)勢地位，向地方性政府和區(qū)域企業(yè)設(shè)計制定綜合性籌資計劃，把貧困山區(qū)的自然資源與相關(guān)企業(yè)投資方面的需求實現(xiàn)匹配，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。這種融資籌劃新模式，在企業(yè)和政府之間建立了一座橋梁，使“融資”、“融智”的優(yōu)勢發(fā)揮到最大化。

（二）優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新企業(yè)評審標(biāo)準(zhǔn)。國家開發(fā)銀行河北省分行依據(jù)不同企業(yè)不同階段的特征，優(yōu)化分級不同的信用評級、評審辦法，著手小微企業(yè)融資困難、融資成本高的問題。充分運用政府相關(guān)政策，優(yōu)化改善不同企業(yè)的貸款風(fēng)險的補償機制。面對當(dāng)下很多科技性小微企業(yè)固定資產(chǎn)比例較小、無形資產(chǎn)比重較高、知識產(chǎn)權(quán)比重高的特點，專門設(shè)立了針對無形資產(chǎn)的評估體系，并專門設(shè)立了無形資產(chǎn)質(zhì)權(quán)的方法模型。

開創(chuàng)性引進“P2P（Peer-to-Peer）”個人針對個人的小額信貸平臺進行社會融資以穩(wěn)定、持續(xù)、廣泛地獲取社會扶貧資金。一方面地方政府可以提供平臺，用P2P和貧困地區(qū)牽橋搭線；另一方面也拓寬了社會方面的扶貧宣傳渠道，提升了貧困區(qū)域人口的新型金融工具使用體驗并增強了社會的扶貧觀念。

（三）科學(xué)劃級，建立差異化信貸政策。河北省國家開發(fā)銀行以具體項目為落腳點，助力推動不同地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，嚴(yán)格依據(jù)區(qū)別對待、整體扶貧的規(guī)劃，重點尋找一批有利于提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)水平、進一步改善基礎(chǔ)條件、有很大開發(fā)潛力的項目。增加對小微企業(yè)、新型科技創(chuàng)新項目的支持和開發(fā)，完善相應(yīng)的金融體制機制，相應(yīng)設(shè)立更貼合創(chuàng)新高科技企業(yè)需求的量身定制的考核標(biāo)準(zhǔn)。立足一個具體項目，然后加大對整個項目的信貸扶持，完善地方產(chǎn)業(yè)鏈，整合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟資源，為貧困區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入新動力。

（四）開設(shè)專項基金，引導(dǎo)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。河北省政府開設(shè)了農(nóng)業(yè)專項引導(dǎo)基金并依照市場化的方式管理此項政策性基金。方式有分階段參股、融資擔(dān)保、跟進投資等方式。引導(dǎo)基金的使用政府主導(dǎo)、市場運作、服務(wù)大眾、創(chuàng)新管理、專業(yè)監(jiān)管的原則。依照“母基金”的盈利方式，本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。使用專項資金就是要促進特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，就是在貧困地區(qū)結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特征，把貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方發(fā)展建設(shè)統(tǒng)一戰(zhàn)線，改進農(nóng)村破敗的基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化貧困地區(qū)的區(qū)域性環(huán)境工程和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

四、促進開發(fā)性金融扶貧發(fā)展的建議

國家開放銀行作為國務(wù)院批準(zhǔn)的開發(fā)性金融機構(gòu)，其在這場脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用，這是國開行義不容辭的責(zé)任和使命，同樣是國開行勇于擔(dān)起社會重?fù)?dān)、在全面建設(shè)文明、和諧、團結(jié)、友善社會中掙做金融先鋒好榜樣的戰(zhàn)略選擇。就國開行河北省分行的工作來說，應(yīng)把支持脫貧攻堅作為分行“十三五”期間的重點任務(wù)和中心工作，以河北省62個扶貧開發(fā)重點縣，7，366個建檔立卡貧困村，310萬建檔立卡貧困人口為工作重點，把貧困區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、易地扶貧搬遷工程等設(shè)立為精準(zhǔn)扶貧支持的重點領(lǐng)域，把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改善教育衛(wèi)生作為一個難點攻破。嚴(yán)格遵照“易地扶貧搬遷到省、基礎(chǔ)設(shè)施到縣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到村（戶）、教育資助到人”的總體思路，“融全行之智、集全行之力”，增加精準(zhǔn)融資提供規(guī)模，使用新型信貸模式，爭取為河北省精準(zhǔn)扶貧工程做出了卓越成效。

（一）構(gòu)建“銀行-企業(yè)”合作新模式。一是按照省委省政府關(guān)于脫貧攻堅的總體規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，橫向上加強與省扶貧辦、發(fā)改委、財政廳等相關(guān)部門的對接，縱向上強化與省市縣三級政府的溝通互聯(lián)，建立規(guī)劃合作機制；二是緊密遵循“五個一批”方針政策，在各級政府制定“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃時要積極配合并踴躍參與，重點做好系統(tǒng)性融資規(guī)劃的編制工作，針對薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，設(shè)計融資方案和支持模式，確保扶貧開發(fā)落地實施；三是參與地方農(nóng)業(yè)、光伏、旅游等專項扶貧規(guī)劃編制，通過幫助地方做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，拓展產(chǎn)業(yè)鏈布局，帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，為百姓脫貧打下堅實基礎(chǔ)。

（二）提升國開行開發(fā)性金融服務(wù)水平。在完善國開行融資優(yōu)勢的同時，積極推動社會各方的融資創(chuàng)新，提升市場信用機制建設(shè)。增強國家開發(fā)銀行開發(fā)性金融服務(wù)的廣度和深度。一方面加大稅收在扶貧開發(fā)方面的支持，采用適當(dāng)政策促進企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮貼息政策在資金融通方面的杠桿撬動功能；另一方面加大對貧困區(qū)域誠信體系建設(shè)的資金支持。推進建設(shè)政策性擔(dān)保公司、政策性農(nóng)業(yè)保險公司，在貧困區(qū)域成立多層次、多元化的整體信用擔(dān)保機制，為資金的持續(xù)注入提供便利。

（三）加強合作交流，推進金融體系整體化建設(shè)。從當(dāng)今我國科技創(chuàng)新企業(yè)來看，企業(yè)的整體金融服務(wù)方面較為欠缺，整體呈現(xiàn)出碎片化趨勢，尤其需要整合現(xiàn)有資源、拓展融資渠道。第一，發(fā)揮政府和市場的互補作用，搜尋一個可以長期可持續(xù)發(fā)展，并能多元化運用的扶貧開發(fā)措施，結(jié)合政府功能和市場手段，尋找一種可持續(xù)的扶貧開發(fā)政策，應(yīng)用金融產(chǎn)品服務(wù)到貧困區(qū)域的金融扶貧項目中來；第二，合理引導(dǎo)社會資本，合理運用“投、貸、債、租、證”等綜合金融工具，設(shè)計科學(xué)有效的帶有市場特色的使用流程，針對不同的風(fēng)險制定不同的防范舉措。

（四）著重支持貧困區(qū)域重點地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)。一是打好“易地扶貧搬遷”脫貧攻堅戰(zhàn)。有關(guān)部門加強溝通交流，依照“省負(fù)總責(zé)”的規(guī)定，協(xié)助地方政府完善省市級投融資主體選擇，理順地方政府的投融資模式和機制。著重積極尋找開發(fā)易地扶貧搬遷的新方式、新路徑，把易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、棚戶區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)等特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合；二是立足基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，發(fā)揮國家開發(fā)銀行“兩基一支”的行業(yè)長處，針對整體特困地區(qū)，建設(shè)連接貧困縣市的鐵路、公路。同時，增大對水利、能源、通信方面的建設(shè)支持，根據(jù)具體縣市區(qū)的情況分別解決貧困區(qū)域通路、通水、通電、通網(wǎng)等制約其發(fā)展的主要問題；三是合理利用政府和市場的作用，盡量發(fā)揮政府和市場之間的紐帶功能，合理將政府信用市場化、商業(yè)化，拉動社會資金注入貧困地區(qū)、實現(xiàn)市場良性循環(huán)，填補了市場制度空缺。另外，可以通過采用“投、貸、債、租、證”等金融工具，形成市場化的運作方法和風(fēng)險控制模式，從而完善扶貧開發(fā)路徑，形成“政府主導(dǎo)、財政支持、金融服務(wù)、市場運作”的扶貧機制；四是發(fā)揮機制建設(shè)，將農(nóng)戶增收和資產(chǎn)增值相結(jié)合。國開行將創(chuàng)新開展資產(chǎn)收益扶貧，通過培育新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，引導(dǎo)貧困村將集體資產(chǎn)、貧困戶將承包土地和個人資產(chǎn)入股，構(gòu)建穩(wěn)定、持久的產(chǎn)業(yè)扶貧機制，確保產(chǎn)業(yè)扶貧見實效，惠及長遠(yuǎn)；五是發(fā)揮扶貧機構(gòu)優(yōu)勢，將政策支持與綜合服務(wù)相結(jié)合。推進扶貧專業(yè)化管理，通過運用多種金融手段以及專項基金、專項債券等開發(fā)性金融工具，最大限度地發(fā)揮各種扶貧政策疊加效應(yīng)，以超常規(guī)力度實現(xiàn)開發(fā)金融扶貧的對象精準(zhǔn)、項目精準(zhǔn)、資金精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)和成效精準(zhǔn)，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

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