生態(tài)文明視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)研究
——以涇縣蔡村鎮(zhèn)為例

章俊

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

生態(tài)文明視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)研究
——以涇縣蔡村鎮(zhèn)為例

章俊

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

十八大報告提出了“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加強生態(tài)文明制度建設(shè)”的政策要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)是促進(jìn)土地集約利用和加強生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用的意義和類型出發(fā)，以涇縣蔡村鎮(zhèn)為例，分析了其土地利用分區(qū)的特點，并探討了存在的問題；最后對生態(tài)文明視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)提出建議，以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)綠色化發(fā)展。

生態(tài)文明；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；土地利用分區(qū)；涇縣蔡村鎮(zhèn)

2015年10月25日，《人民日報》官方微博公布“十三五”規(guī)劃的10個目標(biāo)中，生態(tài)文明建設(shè)首次列入我國五年規(guī)劃。加強生態(tài)文明建設(shè)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位越來越突出。近年來，資源消耗嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象令人擔(dān)憂。土地利用與生態(tài)環(huán)境之間的密切關(guān)系逐漸得到人們的重視與關(guān)注，在土地利用分區(qū)時表現(xiàn)在將生態(tài)環(huán)境因素與自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件等綜合考慮，一并作為土地利用分區(qū)的重要依據(jù)[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地合理利用分區(qū)對于區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)有著非常重要的意義。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用的意義和類型

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用的意義

土地利用分區(qū)是在充分考慮土地利用自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，對土地利用進(jìn)行分區(qū)劃片，因此，從某種意義上說，土地利用分區(qū)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃在研究對象及研究目的上具有相對一致性[2]。因此，根據(jù)不同區(qū)域的特點，因地制宜確定不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用的發(fā)展方向和途徑，可以有效地利用土地資源，處理好整體與局部的關(guān)系，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[3]。

我國《土地管理法》規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告?！笨梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是劃分土地利用區(qū)[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用主要是落實上級規(guī)劃用途管制的有關(guān)要求，通過結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的使用條件，將上級規(guī)劃確定的各項指標(biāo)和土地用途分區(qū)具體落實到相關(guān)地塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)有助于充分發(fā)揮各分區(qū)的土地資源優(yōu)勢，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源配置，提高土地資源生態(tài)系統(tǒng)的總體功能，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益的有機統(tǒng)一，從而推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地分區(qū)利用的類型

根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的土地利用分區(qū)相關(guān)理論的研究以及我國土地利用總體規(guī)劃，土地分區(qū)利用主要有土地地域分區(qū)、土地管理分區(qū)和土地用途分區(qū)3種類型。其中，土地用途分區(qū)主要應(yīng)用于縣、鄉(xiāng)兩級土地利用的總體規(guī)劃，一般分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、耕地開墾區(qū)、一般耕地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、自然和人文景觀保護(hù)區(qū)以及其他用地區(qū)等[7]。因此，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)的類型大多以土地用途分區(qū)為主。本文的研究區(qū)域就是以土地用途分區(qū)的典型。

1.2.1 土地地域分區(qū) 土地利用地域分區(qū)是按照自然、社會、經(jīng)濟(jì)狀況、土地利用狀況及管理方針的一致性所劃分的區(qū)域，地域分區(qū)以“個性”識別為其基本功能，屬于由于地域差別進(jìn)行的分區(qū)[5]。

1.2.2 土地管制分區(qū) 我國土地利用規(guī)劃按行政區(qū)域分為國家級、省（區(qū)、市）級、市（地）級、縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級五級，實行自上而下逐級控制[6]。一般來說，不同級別的土地利用分區(qū)主要是落實各級的規(guī)劃，從而對該區(qū)域土地使用進(jìn)行有效監(jiān)管。

1.2.3 土地用途分區(qū) 土地用途分區(qū)以土地利用現(xiàn)狀和土地資源的適宜性為基礎(chǔ)，結(jié)合社會發(fā)展、國民經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的需要，按照土地基本用途的不同，將規(guī)劃范圍內(nèi)的土地劃分為不同的用地區(qū)域，并制定各區(qū)域土地用途管制規(guī)則，通過用途變更許可，實現(xiàn)對土地用途的管制[8]。

2 研究區(qū)域分析

2.1 蔡村鎮(zhèn)概況

蔡村鎮(zhèn)位于革命老區(qū)涇縣城東北15 km處，距宣城市區(qū)40 km，緊臨322省道，境內(nèi)公路網(wǎng)暢通，地理位置顯赫，交通便利。全鎮(zhèn)總?cè)丝?.1萬人，下轄九個中心村（蔡村村、河沖村、毛田村、泉峰村、上胡村、小康村、愛民村、宋村村、月亮灣村）。該鎮(zhèn)竹林面積達(dá)0.67萬hm2以上，毛竹產(chǎn)量1 400余萬根。享有“華夏毛竹第一鎮(zhèn)”之美譽。近幾年，蔡村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人均收入顯著提高。其具體情況如表1所示。

蔡村鎮(zhèn)在涇縣定位為以生態(tài)旅游及毛竹加工為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的旅游型鎮(zhèn)。近年來，蔡村鎮(zhèn)先后被評為“安徽省環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“安徽省優(yōu)秀旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2015年，農(nóng)業(yè)部公布我國最美休閑鄉(xiāng)村名單，該鎮(zhèn)月亮灣村成功入選。

表1 蔡村鎮(zhèn)2012—2014年地方財政及農(nóng)民人均純收入 萬元

2.2 蔡村鎮(zhèn)土地用途分區(qū)分析

該鎮(zhèn)土地總面積136.36 km2，其中，耕地面積574.7 hm2，有林山場1萬hm2，森林覆蓋率80.9%，綠化率98.8%。根據(jù)《涇縣蔡村鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2014—2030年）》規(guī)劃，確定該鎮(zhèn)性質(zhì)為依托生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展工業(yè)，帶動生態(tài)旅游業(yè)的邊貿(mào)集鎮(zhèn)。具體職能分區(qū)為：月亮灣村為自然風(fēng)景區(qū)、河沖村為工業(yè)集中區(qū)、蔡村集鎮(zhèn)為工商貿(mào)基地、小康村為影視毛竹基地、愛民村為茶葉基地、泉峰村為養(yǎng)生度假基地、毛田村為生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、上胡村為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)基地。

該鎮(zhèn)的9個中心村被劃分成8個職能區(qū)，各職能分區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，各具特色?？梢詫⑦@8個職能區(qū)分成三大類：

2.2.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類 該類別包括毛田生態(tài)農(nóng)業(yè)基地和愛民（宋村）茶葉基地。其中，毛田村水稻種植戶520戶，約占全村農(nóng)戶總數(shù)的85%。2014年毛田村水稻收入約520萬元，水稻產(chǎn)量為12 t/hm2，公頃年產(chǎn)值達(dá)44 550元。

愛民村作為綠色無公害有機茶生產(chǎn)基地，茶園面積達(dá)239.9 hm2。該基地形成了種茶、采茶、制茶、售茶的產(chǎn)業(yè)鏈，茶葉收入成為村民的主要收入，2014年度完成成品茶生產(chǎn)銷售11萬kg，銷售額4 500萬元。該村“愛民翠尖”茶葉品牌獲安徽省市場暢銷品牌榮譽稱號。

2.2.2 工商產(chǎn)業(yè)類 該類別包括蔡村集鎮(zhèn)工商貿(mào)基地、河沖工業(yè)基地、上胡醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)基地。蔡村集鎮(zhèn)作為全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中心，承載著全鎮(zhèn)商貿(mào)活動。而作為該鎮(zhèn)離縣城最近的河沖工業(yè)區(qū)不僅是該鎮(zhèn)唯一的工業(yè)園區(qū)，也是涇縣承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)基地之一。園內(nèi)現(xiàn)有6家企業(yè)，分別是：協(xié)鑫礦業(yè)技術(shù)開發(fā)有限公司（年產(chǎn)選礦劑1 000 t，年產(chǎn)值達(dá)到2 000萬元）、嘉麗潔具有限公司（年產(chǎn)浴缸、淋浴房1.2萬～1.5萬只，年產(chǎn)值達(dá)到400萬元）、蔡村磚瓦廠、宣城市福潮高新建材制品有限公司（總投資8 500萬元，年生產(chǎn)1.5億塊頁巖煤矸石燒結(jié)磚）、安徽省澤龍科技有限公司（總投資7 800萬元，主要產(chǎn)品有松香、松節(jié)油、松香樹脂）、涇縣華昌農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（總投資5 000萬元，主要產(chǎn)品有冰鮮雞及其熟制品）。上胡村境內(nèi)有江南醫(yī)療機械有限公司等民營企業(yè)，是蔡村鎮(zhèn)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)基地。

2.2.3 旅游度假類 該類別包括月亮灣風(fēng)景區(qū)、小康影視毛竹基地和泉峰養(yǎng)生度假基地。其中，月亮灣村為該鎮(zhèn)一張靚麗的名片，作為國家級生態(tài)村，該村以漂游項目為核心、農(nóng)家樂為特色、農(nóng)產(chǎn)品為賣點，大力發(fā)展旅游業(yè)；2014年度成功創(chuàng)建AAA級景區(qū)，全年接待游客近30萬人次，進(jìn)入景區(qū)漂流消費的游客達(dá)6.4萬人次，實現(xiàn)旅游收入1 616萬元。小康村盛產(chǎn)毛竹，毛竹以節(jié)稀、條長、稈勻、堅韌性好、紋路清晰、纖維發(fā)達(dá)而著名，享有“竹鄉(xiāng)”之稱；同時該村還是影視拍攝基地，20多年前，風(fēng)靡全國的電影《月亮灣的笑聲》、《月亮灣的風(fēng)波》就曾在該村拍攝。泉峰村位于涇縣蔡村鎮(zhèn)東北端，境內(nèi)空氣清新，河水清澈見底，風(fēng)景優(yōu)美，成為該鎮(zhèn)養(yǎng)生度假基地。

2.3 存在的問題

蔡村鎮(zhèn)在土地利用分區(qū)上，各中心村根據(jù)地域特點，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，生態(tài)文明建設(shè)良好。但是也存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.3.1 基礎(chǔ)設(shè)施不完善 蔡村鎮(zhèn)近年來旅游業(yè)發(fā)展迅速，游客明顯增加，各分區(qū)普遍存在著停車位不足、大量私家車占用公路現(xiàn)象。由于公交班次較少，造成私家車出行數(shù)量增加，農(nóng)戶違規(guī)開辟私人停車場現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，河沖工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，對于企業(yè)落戶的吸引力造成一定的影響。愛民茶葉市場的攤位需要增加，好多村民臨街?jǐn)[攤等。

2.3.2 土地整體利用率不高 為了旅游興鎮(zhèn)，許多農(nóng)戶從事服務(wù)業(yè)，加上部分人員常年外出務(wù)工，部分農(nóng)田常年荒置。而發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶往往需要更多的土地來擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，造成了雙方的供需不對稱。另外，該鎮(zhèn)廢棄荒地沒有得到有效利用，造成了土地資源的閑置浪費。

2.3.3 生態(tài)環(huán)保意識不強 其主要表現(xiàn)在3個方面：一部分游客游玩之后，垃圾隨手亂丟，既破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體風(fēng)貌，也對環(huán)境造成了影響。二是一些村民為了滿足一己之利，挖竹筍、捕獵野生動物等販賣，對區(qū)域生態(tài)平衡造成了影響。三是隨著旅游業(yè)的發(fā)展，一些農(nóng)戶和外來投資者違規(guī)占用農(nóng)用地、生態(tài)用地發(fā)展農(nóng)家樂和山莊等現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.3.4 網(wǎng)絡(luò)利用較為滯后 蔡村鎮(zhèn)具有豐厚的農(nóng)業(yè)和旅游資源，網(wǎng)上的相關(guān)報道也很多。但是沒有相關(guān)網(wǎng)站對此進(jìn)行整合，沒有形成線上線下的互動。許多農(nóng)產(chǎn)品僅憑借口碑，游客驅(qū)車來購買。比如愛民村的茶葉，網(wǎng)上交易微乎其微。一旦受天氣等因素影響，游客來訪量下降，茶葉成交量也會隨之下降?！熬葡阋才孪镒由睢?，在互聯(lián)網(wǎng)時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)需要通過網(wǎng)絡(luò)大力宣傳，各功能區(qū)之間的互動也需要通過網(wǎng)絡(luò)來深化，這樣才能實現(xiàn)鎮(zhèn)域一體化。

3 生態(tài)文明視角下土地利用分區(qū)的建議

土地利用分區(qū)是對土地利用科學(xué)規(guī)劃、有效管理的重要保障，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)是指導(dǎo)鎮(zhèn)域土地利用方向，促進(jìn)土地規(guī)模利用的重要基礎(chǔ)[9-10]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)，對于加強生態(tài)建文明建設(shè)，構(gòu)建山水林田湖生命共同體具有深遠(yuǎn)影響。為此，在生態(tài)文明視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)應(yīng)注意以下幾點。

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)利用荒地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)及旅游業(yè)的發(fā)展帶動了基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同時也對基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求。由于鄉(xiāng)村公路較窄，所以，部分公路需要拓寬，需要增加停車場。這需要政府一方面發(fā)展公共交通，加強各分區(qū)之間聯(lián)系，減少私家車出行。同時應(yīng)對現(xiàn)有土地集約利用，通過對廢棄荒地改造來建設(shè)更多的停車場。另外，鎮(zhèn)政府應(yīng)該設(shè)立專項資金，來改善各分區(qū)的硬件設(shè)施，提升鎮(zhèn)城經(jīng)濟(jì)的吸引力。

3.2 加快土地流轉(zhuǎn)，盤活存量土地

對農(nóng)村閑置土地的利用，應(yīng)該從政府和農(nóng)戶2個方面去努力。政府完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)激勵機制的措施有很多，比如設(shè)置農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專項資金[11]，建立土地流轉(zhuǎn)的“一欄三簿”制度，通過實現(xiàn)土地登記資料網(wǎng)上實時更新、動態(tài)管理，不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息化平臺[12-13]。同時，有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶之間應(yīng)該多溝通，發(fā)揮優(yōu)秀流轉(zhuǎn)大戶帶頭作用，創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的互動氛圍。通過雙方的努力，農(nóng)村土地資源就會在各分區(qū)之間流動起來，從而解決農(nóng)戶之間的供需矛盾。這有助于盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量土地，以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率的提高，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益水平[14]。

3.3 建立鎮(zhèn)域生態(tài)補償機制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，環(huán)境與發(fā)展的矛盾加劇，建立有效的生態(tài)補償制度，是保障國家生態(tài)安全的迫切需要[15]，也是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域特色，從3個方面建立鎮(zhèn)域生態(tài)補償機制，強化農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利意識、責(zé)任意識和監(jiān)督意識[16]。一是建立環(huán)境日常維護(hù)機制，維護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常衛(wèi)生，保持村容整潔；二是建立資源占補平衡機制，個人或者集體確實需要占用少量耕地建房或者發(fā)展旅游的，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報批準(zhǔn)，根據(jù)“占多少，墾多少”原則進(jìn)行補償；三是建立生態(tài)破壞懲罰機制，對于惡意破壞生態(tài)來謀取經(jīng)濟(jì)利益的，要及時制止并進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

3.4 打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)版的“互聯(lián)網(wǎng)＋生態(tài)經(jīng)濟(jì)”

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要構(gòu)建一個土地利用分區(qū)生態(tài)圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)生態(tài)圈不僅在于山水林田湖生命共同體這種自然生態(tài)圈的構(gòu)建，也需要共融、共享、共生、共利的商業(yè)生態(tài)圈的構(gòu)建。商業(yè)生態(tài)圈是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各分區(qū)的農(nóng)業(yè)資源、工商貿(mào)資源、旅游資源等整合，通過互聯(lián)網(wǎng)與外界傳遞相關(guān)信息，打造一個集農(nóng)產(chǎn)品銷售、旅游觀光、民俗文化、健康養(yǎng)生為一體的農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)。通過互聯(lián)網(wǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種資源充分結(jié)合，分享鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)版的“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)經(jīng)濟(jì)”。這不僅有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增富，也有利于生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

4 結(jié)語

處理好土地利用和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，一直是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的合理分區(qū)利用，是發(fā)揮各分區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種資源的重要措施。在土地利用分區(qū)時不僅要注重地域特色，也要注重生態(tài)文明的建設(shè)，將綠色發(fā)展理念運用到土地利用分區(qū)中去，重新構(gòu)建綠色新型化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土格局。這有助于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)經(jīng)營，豐富綠色發(fā)展新路徑，實現(xiàn)土地利用與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[17]。

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Study on Township Land Use Zoning under the View of Ecological Civilization—A Case of Caicun Town in Jingxian County

ZHANG Jun
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

The eighteen major report puts forward the"optimization of land and space development pattern,the comprehensive promotion of resource conservation,strengthening the construction of ecological civilization system"policy requirements.Township land use zoning is an important measure to promote the intensive of land use and the construction of ecological civilization.Based on the the significance and the types of township land use zoning,taking Caicun town in Jingxian county as a case,this paper analyzes the characteristics of land use in Caicun town of Jingxian county,discusses the problems,and finally puts forward some suggestions to promote the development of rural land zoning in the view of ecological civilization.

ecological civilization;town;land use zoning;Caicun town in Jingxian county

F301.24

A

1002-2481（2016）05-0694-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.30

2016-01-14

章 ?。?991-），男，安徽宣城人，在讀碩士，研究方向：土地流轉(zhuǎn)與征地拆遷。